“飛地經(jīng)濟(jì)”是指發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)雙方政府打破行政區(qū)劃限制，把“飛出地”方的資金和項(xiàng)目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業(yè)基地，通過(guò)規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分配等合作機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式。

在國(guó)家力推“中部崛起”戰(zhàn)略的大環(huán)境下，安徽等省份先后作出加速融入長(zhǎng)三角的重大決策。而融入長(zhǎng)三角，積極承接長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的平臺(tái)就是省內(nèi)各個(gè)工業(yè)園區(qū)。但各園區(qū)建設(shè)面臨著各種各樣的瓶頸，最為突出的有三大瓶頸——投資、招商、管理。“飛地經(jīng)濟(jì)”模式引入有助于突破這些瓶頸。

“飛地經(jīng)濟(jì)”的理論界定

“飛地經(jīng)濟(jì)”是指發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)雙方政府打破行政區(qū)劃限制，把“飛出地”方的資金和項(xiàng)目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業(yè)基地，通過(guò)規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分配等合作機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式。

按照不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式有著不同的分類(lèi)：

按飛地建設(shè)的投入方式，可分為（1）飛出地投資型，即由飛出地負(fù)責(zé)全部基礎(chǔ)建設(shè)投入；（2）飛入地投資型，即由飛入地負(fù)責(zé)全部基礎(chǔ)建設(shè)投入；（3）兩地共投型，即由兩地按照協(xié)議共同分擔(dān)基礎(chǔ)建設(shè)投入。

按飛地工業(yè)基地的管理方式，可分為（1）飛入地管理型，對(duì)工業(yè)基地進(jìn)行屬地化管理。優(yōu)點(diǎn)是管理方熟悉當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，不足之處在于可能形成對(duì)企業(yè)服務(wù)的不連續(xù)性，沒(méi)能有效利用飛出地的管理經(jīng)驗(yàn)。（2）飛出地管理型，由飛出地派遣管理團(tuán)隊(duì)對(duì)基地進(jìn)行管理，對(duì)企業(yè)進(jìn)行服務(wù)。優(yōu)點(diǎn)是保證了服務(wù)、政策的連續(xù)性，使企業(yè)有“賓至如歸”的感覺(jué)，缺點(diǎn)是管理方需要時(shí)間來(lái)理解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化環(huán)境。（3）兩地共管型，設(shè)立雙方長(zhǎng)期友好合作的機(jī)制，基地管理委員會(huì)由雙方共同派駐人員。這樣既能保證基地服務(wù)管理的延續(xù)性，又能充分利用飛入地的資源，但前提是雙方真誠(chéng)的合作，高效的溝通。

按飛地形成的原因，可分為（1）集約用地型。該類(lèi)型是“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的最早表現(xiàn)形式，以福州市永泰縣建立馬洋工業(yè)集中區(qū)為代表。它不僅探尋了山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新思路，克服了行政分割造成的工業(yè)布局分散、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，更是探尋了一種平衡各行政區(qū)域間利益的方法。（2）優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)型。該類(lèi)型中，飛入地和飛出地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平近似，但各自的資源稟賦能夠形成很好的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過(guò)“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展能夠達(dá)到雙贏。典型案例如大連市長(zhǎng)?？h與普蘭店市的合作。（3）產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移型。該類(lèi)型中，飛入地主要承接飛出地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，往往飛出地具有雄厚的資金優(yōu)勢(shì)、先進(jìn)的基地管理經(jīng)驗(yàn)，但由于飛出地商務(wù)成本上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，必然有一部分產(chǎn)業(yè)需要外遷，此時(shí)飛地經(jīng)濟(jì)工業(yè)園成為首選之地。轉(zhuǎn)出企業(yè)一方面可以繼續(xù)享受高質(zhì)量的基地管理服務(wù)，另一方面還可充分利用飛入地的成本優(yōu)勢(shì)。典型案例如廣東省東莞市石龍鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到粵北始興縣。

成功實(shí)現(xiàn)“飛地經(jīng)濟(jì)”的前提

我們認(rèn)為飛地經(jīng)濟(jì)模式要達(dá)到“雙贏”，必須要有一定的前提條件：

一是地理相近。地理相近，一方面有利于飛入的企業(yè)繼續(xù)維持原有的業(yè)務(wù)關(guān)系，不會(huì)因?yàn)槠髽I(yè)的搬遷而丟失區(qū)域市場(chǎng)；另一方面，地理相近也意味著文化的相通，減少兩地企業(yè)、二地政府溝通的障礙。再者，相近或相連的地理位置便于使飛出地與飛入地保持天然的聯(lián)系。

二是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。要實(shí)現(xiàn)雙贏，必定要通過(guò)合作解決雙方的困境所在。或者是人力、自然資源上的優(yōu)勢(shì)，或者是市場(chǎng)上的優(yōu)勢(shì)，只有對(duì)雙方都能產(chǎn)生吸引力，才能實(shí)現(xiàn)飛地經(jīng)濟(jì)模式的重要特性——“雙贏”。

三是成本落差。土地成本、人力成本以及其它收費(fèi)成本的因素?zé)o疑是雙方合作的重要經(jīng)濟(jì)條件，但是這種成本的落差只有達(dá)到一定的水平才會(huì)有吸引力，根據(jù)我們的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，這種成本的落差要達(dá)到1/3以上通常才會(huì)產(chǎn)生吸引效應(yīng)。

四是發(fā)展時(shí)機(jī)相隨。兩地區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)機(jī)要相隨。東部沿海戰(zhàn)略的成功實(shí)施，為現(xiàn)今的中部崛起提供了契機(jī)。長(zhǎng)三角的持續(xù)高速發(fā)展已使區(qū)域吸引資金的綜合優(yōu)勢(shì)凸顯，但高速發(fā)展也使得商務(wù)成本顯著提高。很多跡象表明，東部的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移已經(jīng)開(kāi)始，并且這種轉(zhuǎn)移是有規(guī)律可循的，是符合鄧小平同志“先富帶動(dòng)后富”的漸進(jìn)發(fā)展思路的。

“飛地經(jīng)濟(jì)”的三個(gè)實(shí)例

福州市永泰縣發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)集約用地

[相關(guān)背景]

2001年8月，福建省委常委、福州市委書(shū)記何立峰在永泰縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，永泰縣作為典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，不發(fā)展工業(yè)就沒(méi)有出路，而在山區(qū)搞工業(yè)，如果不集中就引不來(lái)項(xiàng)目，更談不上效益。于是，他提出了在永泰縣城關(guān)建工業(yè)集中區(qū)的想法——馬洋工業(yè)集中區(qū)，規(guī)定永泰縣境內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)引來(lái)的項(xiàng)目都得安排在該集中區(qū)。

[合作方式]

（1）“飛地工業(yè)”與其載體工業(yè)基地關(guān)系處理方面。要求引進(jìn)的項(xiàng)目必須符合工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)、功能定位；基地日常管理由基地管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行；基地以?xún)?yōu)惠和地價(jià)提供土地，減免多項(xiàng)建設(shè)收費(fèi)；基地內(nèi)所有飛地企業(yè)享受基地稅收優(yōu)惠的同等待遇。

（2）有關(guān)政績(jī)考核的指標(biāo)統(tǒng)計(jì)歸屬方面。對(duì)引進(jìn)的落地項(xiàng)目形成的引資額、工業(yè)產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資額全部歸屬引資縣（市、區(qū)）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，據(jù)此享受考核獎(jiǎng)勵(lì)。

（3）有關(guān)稅收分成方面。在福州市屬工業(yè)區(qū)中落地的新辦項(xiàng)目，引進(jìn)投資的縣（市、區(qū)）與項(xiàng)目落地區(qū)實(shí)行7：3分成，其中，鼓樓、臺(tái)江、倉(cāng)山、晉安四城區(qū)的項(xiàng)目，三年內(nèi)市財(cái)政不參與分成，第四年開(kāi)始按市、區(qū)財(cái)政規(guī)定的體制進(jìn)行分成，對(duì)隸屬四城區(qū)的原工業(yè)企業(yè)遷入各工業(yè)區(qū)的項(xiàng)目，除保底基數(shù)外，增收部分實(shí)行與各工業(yè)區(qū)7：3分成。稅收分成的具體操作上，稅收先實(shí)行屬地征收，年終通過(guò)財(cái)政結(jié)算辦法進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。

[合作結(jié)果]

通過(guò)飛地經(jīng)濟(jì)模式，使永昌縣的飛入飛出地雙方取得了如下成效：（1）集約用地，擴(kuò)大了工業(yè)基地的相對(duì)規(guī)模；（2）有利于形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)；（3）加快“飛入地”城鎮(zhèn)化建設(shè)；(4)扶貧幫困新思路——給貧困地區(qū)在較好的地區(qū)取得一定的廠房，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

大連市長(zhǎng)?？h與普蘭店市資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)攜手共贏

[相關(guān)背景]

大連市長(zhǎng)海縣以海洋捕撈業(yè)、海水增養(yǎng)殖業(yè)和苗種業(yè)為主體。漁業(yè)既是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是支柱產(chǎn)業(yè)。但由于長(zhǎng)?？h地理位置特殊，淡水資源匱乏，交通瓶頸制約，以及對(duì)外不開(kāi)放等因素，致使海島豐富的資源優(yōu)勢(shì)始終不能有效地轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。而與之一海相隔的普蘭店市南接大連，北通沈陽(yáng)，海陸空交通十分便利，但其經(jīng)濟(jì)落后，海岸線一帶基本處于荒廢狀態(tài)。

[合作方式]

（1）長(zhǎng)?？h在普蘭店市皮口鎮(zhèn)規(guī)劃出8平方公里皮口臨港工業(yè)區(qū)，并采用一次買(mǎi)斷土地使用權(quán)和管理權(quán)的形式，在其中購(gòu)買(mǎi)了4平方公里土地，成立了大連長(zhǎng)海（皮口）漁業(yè)加工區(qū)。

（2）加工區(qū)主要規(guī)劃為三個(gè)區(qū)域：一是海洋科技、產(chǎn)品研發(fā)區(qū)；二是海產(chǎn)品深加工區(qū)；三是物流及綜合服務(wù)區(qū)。此舉充分發(fā)揮了長(zhǎng)海縣的漁業(yè)潛能，并利用普蘭店市的交通便利，達(dá)到了雙贏。

[合作結(jié)果]

預(yù)計(jì)可入駐企業(yè)100家，引進(jìn)投資20億元，實(shí)現(xiàn)土地收益7億元，可安排就業(yè)近9000人。所有入駐企業(yè)達(dá)產(chǎn)后，預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)年銷(xiāo)售收入40億元，利稅5億元。該加工區(qū)將成為東北地區(qū)乃至全國(guó)最大的漁業(yè)產(chǎn)品精深加工基地。

廣東省東莞石龍鎮(zhèn)和韶關(guān)始興縣產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移

[相關(guān)背景]

東莞市石龍鎮(zhèn)土地面積少，人口密度大；“國(guó)家電子信息產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地”；重點(diǎn)發(fā)展電子數(shù)碼、食品醫(yī)藥支柱產(chǎn)業(yè)，其中電子信息產(chǎn)品的工業(yè)產(chǎn)值占全鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值的78.79%；出口重鎮(zhèn)，2004年，石龍鎮(zhèn)出口總額11.4億美元；出口產(chǎn)品以醫(yī)藥、電子、數(shù)碼產(chǎn)品唱主角。

韶關(guān)市始興縣連接國(guó)道106線、國(guó)道323線、省道S244線貫穿全境；森林資源特別豐富；礦產(chǎn)資源豐富，以鎢礦儲(chǔ)量最多；縣內(nèi)電力自給有余；粵北糧倉(cāng)；水果之鄉(xiāng)；旅游資源豐富，且有很大的開(kāi)發(fā)潛力；勞力資源相對(duì)集中，流動(dòng)性不大。

[合作原因]

（1）飛出地資源緊張。對(duì)于東莞石龍鎮(zhèn)，土地資源緊缺、勞動(dòng)力不足和電力資源緊張，10.38平方公里的“彈丸之地”，擁有上千家企業(yè)。2004年完成工業(yè)總產(chǎn)值120.80億元。10年來(lái)，近60家企業(yè)陸續(xù)轉(zhuǎn)出石龍，其中不乏稅收一年近1000萬(wàn)元的上規(guī)模企業(yè)。目前，石龍鎮(zhèn)工業(yè)用地基本上所剩無(wú)幾。大量小規(guī)模、高能耗、處于產(chǎn)業(yè)鏈條低端的投資項(xiàng)目已經(jīng)無(wú)法在東莞安家落戶(hù)。

（2）飛入地資源豐富。對(duì)于始興縣，廣東山區(qū)和東西兩翼的土地資源豐富，發(fā)展空間很大，對(duì)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的限制性要求較低，但由于缺乏關(guān)鍵性的生產(chǎn)要素，如資金、人才和管理經(jīng)驗(yàn)，招商引資有一定難度，投資項(xiàng)目嚴(yán)重不足。

[運(yùn)作方式]

（1）組織管理方面。在始興縣開(kāi)發(fā)工業(yè)區(qū)建設(shè)“東莞石龍（始興）產(chǎn)業(yè)園”，并成立“東莞市石龍（始興）產(chǎn)業(yè)基地開(kāi)發(fā)有限公司”和“東莞市石龍（始興）產(chǎn)業(yè)基地開(kāi)發(fā)管理委員會(huì)”，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)園的規(guī)劃和管理。

（2）稅收分配方面?；禺a(chǎn)生稅收的地方留成部分由石龍和始興按5：5進(jìn)行稅收分成，其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)原則上也按此比例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

（3）基地規(guī)劃方面。該產(chǎn)業(yè)園總體規(guī)劃面積400公頃，首期128公頃，合作期50年?；氐目傮w規(guī)劃圍繞“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”和“生態(tài)環(huán)?！眱纱蟾拍?，整個(gè)規(guī)劃設(shè)計(jì)以綜合產(chǎn)業(yè)園為核心，在體現(xiàn)綜合產(chǎn)業(yè)園和生態(tài)環(huán)境的包容性的基礎(chǔ)上，兼容部分城市功能如商貿(mào)、醫(yī)療教育和房地產(chǎn)業(yè)的綜合性小區(qū)規(guī)劃意念，力爭(zhēng)將基地建設(shè)成像石龍新城區(qū)的既適合轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又符合人居環(huán)境的“藍(lán)天、碧水、科技園”。

[合作結(jié)果]

目前，投資總額達(dá)3.8億元，總共用地1000余畝，占工業(yè)基地總面積的1/6以上。首個(gè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)基地的項(xiàng)目由廣州某鋰能新材料科技公司開(kāi)發(fā)，已通過(guò)國(guó)家專(zhuān)利申請(qǐng)，是國(guó)家863工程的預(yù)備項(xiàng)目。協(xié)議書(shū)上明確，該項(xiàng)目占地100畝，首期開(kāi)發(fā)40畝，總投資8000萬(wàn)元，首期投資2000萬(wàn)元。另一家科技公司的業(yè)務(wù)涵蓋精細(xì)化工、玩具、鞋業(yè)、制衣及其他深加工項(xiàng)目，還包括取得世界專(zhuān)利的手機(jī)屏蔽產(chǎn)品?？傉嫉孛娣e1000畝，投資總額3億元，預(yù)計(jì)該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值20億元。

采用“飛地經(jīng)濟(jì)”模式

突破中部發(fā)展瓶頸

以安徽鳳陽(yáng)采用飛地經(jīng)濟(jì)模式為例，鳳陽(yáng)經(jīng)濟(jì)要發(fā)展必須要解決中部區(qū)域發(fā)展的通病——區(qū)域發(fā)展動(dòng)力不足。具體表現(xiàn)在：第一，地方財(cái)政較弱，基礎(chǔ)設(shè)施投入不足；第二，招商困難，項(xiàng)目來(lái)源不穩(wěn)定；第三，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限，缺乏基地管理經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合鳳陽(yáng)縣發(fā)展的現(xiàn)狀以及整個(gè)安徽省“東向發(fā)展”的大背景，鳳陽(yáng)建設(shè)“長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園”是必要的，也是可行的。鳳陽(yáng)飛地經(jīng)濟(jì)屬于“產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移型”，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式有助于解決上述的三大瓶頸。

一是解決投資瓶頸?；亟ㄔO(shè)投資大，不確定性高，以往的基地建設(shè)完全由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行投資，財(cái)政壓力大，也不利于市場(chǎng)化運(yùn)作。由于飛地經(jīng)濟(jì)的稅收共享，在基地前期建設(shè)中也必然引入長(zhǎng)三角政府的投資；“長(zhǎng)三角”的概念也更有利于吸引民間資本加入基地建設(shè)投資的隊(duì)伍中來(lái)，有利于多元化投資主體的形成。

二是解決招商瓶頸?；亟ㄔO(shè)完成后，最主要的工作任務(wù)就是招商引資，只有以各個(gè)項(xiàng)目為依托，基地經(jīng)濟(jì)才能蓬勃發(fā)展。完全由基地當(dāng)?shù)卣Y，一方面信息資源、人力資源有限，另一方面也不利于吸引長(zhǎng)三角地區(qū)的企業(yè)?！帮w地經(jīng)濟(jì)”模式的引入，通過(guò)利益機(jī)制的完善，激發(fā)了飛出地政府的積極性，充分借助飛出地政府對(duì)轉(zhuǎn)出企業(yè)的引導(dǎo)，來(lái)解決招商項(xiàng)目不足的問(wèn)題。

三是解決管理瓶頸?！帮w地經(jīng)濟(jì)”工業(yè)基地在管委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員引進(jìn)中，加深與長(zhǎng)三角地區(qū)的合作，引入先進(jìn)的基地管理經(jīng)驗(yàn)，革新服務(wù)理念，完善基地服務(wù)。這在很大程度上也堅(jiān)定了轉(zhuǎn)出企業(yè)遷移的信心，解決了基地管理的瓶頸。

（作者系同濟(jì)大學(xué)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、博導(dǎo)、教授）