把保障低收入群體的安居責(zé)任從房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中剝離后，意味著政府在房地產(chǎn)調(diào)控問題上亦可“減負(fù)”，除了抑制房地產(chǎn)投機(jī)，不必更多地“干預(yù)房價(jià)”

為房地產(chǎn)調(diào)控“減負(fù)”

政府對(duì)城市住房保障負(fù)有什么樣的責(zé)任？這個(gè)曾經(jīng)模糊不清的問題，在國務(wù)院發(fā)布一份關(guān)于解決城市住房困難問題的文件后，變得清晰明確起來。

8月13日，中國政府網(wǎng)全文公布了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號(hào)，下稱“國發(fā)24號(hào)文”）。其核心內(nèi)容是要“加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部（下稱國研中心社會(huì)部）副部長林家彬，曾參與了這份文件的調(diào)研起草工作。他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，這份文件的意義，就在于明確宣示了政府對(duì)于城市低收入群體獲得起碼的居住條件負(fù)有責(zé)任，基本確立了住房保障制度的政策框架?！皬拇酥?，各級(jí)政府應(yīng)該想方設(shè)法，確保人人有房可住，這一點(diǎn)應(yīng)無歧見?！?/p>

這并不是一個(gè)無足輕重的變化。按此文件，強(qiáng)化政府住房保障的責(zé)任，把住房保障視為與義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障同等的公共服務(wù)，由各級(jí)政府分擔(dān)投入并強(qiáng)化管理，這是中國房地產(chǎn)政策和住房制度改革的重大轉(zhuǎn)折。

同時(shí)，這也揭示了一條在房地產(chǎn)業(yè)問題上政府轉(zhuǎn)變職能的路徑——以往，各級(jí)政府在平抑房價(jià)、保障低收入群體“安居”方面煞費(fèi)苦心，但效果往往適得其反。而今把保障低收入群體的安居責(zé)任從房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中剝離后，意味著政府在房地產(chǎn)調(diào)控問題上亦可“減負(fù)”，除了抑制房地產(chǎn)投機(jī)，不必更多地“干預(yù)房價(jià)”。

《財(cái)經(jīng)》記者從多個(gè)渠道獲悉，與住房保障制度框架的建立相同步，建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)管理司亦可能一分為二，分為“住房保障司”和“房地產(chǎn)管理司”；前者主責(zé)住房保障制度建設(shè)和政策制定、執(zhí)行，后者則集中于房地產(chǎn)行業(yè)的管理。

“企圖通過平抑房價(jià)，解決低收入群體的住房困難，這是緣木求魚之舉。事實(shí)證明，一些政策并未達(dá)到預(yù)期目的，甚至對(duì)房價(jià)有推波助瀾之功。”國研中心社會(huì)部副部長林家彬認(rèn)為。

國研中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部副部長隆國強(qiáng)在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)則認(rèn)為，在住房問題上，政府的職能主要有兩個(gè)：一是組織提供保障性住房，在這個(gè)領(lǐng)域，政府要干預(yù)住房的供給；一是監(jiān)管房地產(chǎn)市場，作為游戲的監(jiān)管者，政府應(yīng)制定統(tǒng)一明確的游戲規(guī)則并嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)。

果如此，政府在住房保障上的責(zé)任將更為清晰，房地產(chǎn)調(diào)控亦可免除“不可承受之重”。

廉租房“上調(diào)”，經(jīng)適房“下調(diào)”

三年前，年過七旬的北京市民賈錫林舉家遷入政府提供的“廉租房”。這個(gè)三居室的廉租房只有60多平方米，但解決了他全家的大問題。

賈錫林所住小區(qū)為“廣渠門北里36號(hào)院”，是北京市集中建設(shè)的第一個(gè)“廉租房小區(qū)”，現(xiàn)已入住400余戶最低收入家庭。在北京，廉租房相當(dāng)稀缺，目前北京城鎮(zhèn)住戶享有“廉租房待遇”的幾率是三百分之一。

相對(duì)于北京近20萬城市低收入家庭，賈錫林一家是幸運(yùn)的。按照前述文件，中央要求“全面建立住房保障體系”，北京未來將建設(shè)更多的廉租房。

衣食住行乃民生之本。世界大多數(shù)國家把住房保障視為“基本人權(quán)”，作為公共政策的重要內(nèi)容，以確保低收入群體“有房可住”，期望借此減少社會(huì)問題。

中國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，城市住房實(shí)行“政府計(jì)劃、單位分配”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制造成了普遍的“住房短缺”。1998年房改之初，中國取消福利分房制度，提出了住房分配貨幣化的改革目標(biāo)。當(dāng)時(shí)的設(shè)想是，在全國范圍內(nèi)建立新的住宅供應(yīng)體系，高收入者購買和租住商品房，向中低收入者供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房，向最低收入者提供廉租住房，以這三個(gè)層次滿足大多數(shù)人的住房需求。據(jù)此，經(jīng)濟(jì)適用房成為國家住房供應(yīng)體系的主體。

2004年后，中國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長，房價(jià)隨之水漲船高。在北京、上海等特大城市和諸多大中城市，房價(jià)連年攀升?？墒?，廉租房建設(shè)緩慢，而由于制度設(shè)計(jì)失當(dāng)，相當(dāng)多經(jīng)濟(jì)適用房賣給了“富人”，大量的低收入群體既不能享有廉租房，也買不起經(jīng)濟(jì)適用房。

房改至今，許多中高收入階層通過購買商品房解決了居住問題，但占全國城市家庭20%的低收入家庭，很難在市場上購買屬于自己的房屋。如此情勢(shì)下，強(qiáng)化政府住房保障的責(zé)任，加大廉租房建設(shè)投資，規(guī)范和改進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房，便成為中國政府惟一的選擇，也是迫不得已的選擇。

這正是此次“國發(fā)24號(hào)文”的核心內(nèi)容——所謂“建立以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”。

縱觀此次住房保障文件，決策者的思路其實(shí)已相當(dāng)明晰：低收入家庭住房今后主要靠廉租房解決，收入稍高一些的低收入者可購買經(jīng)濟(jì)適用房，而中等及以上收入家庭可購買“雙限房”（所謂限房型、限房價(jià)）或普通商品房。

建設(shè)部政策研究中心研究員趙路興接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，此次政策的調(diào)整主要是把廉租房的保障范圍“向上調(diào)”，即從最低收入家庭擴(kuò)展到低收入住房困難家庭；而經(jīng)濟(jì)適用房的保障范圍“向下調(diào)”，從原來的“中低收入家庭”縮小到“低收入家庭”。

在中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城建所學(xué)者鹿勤看來，這意味著經(jīng)濟(jì)適用房覆蓋面的縮小，今后經(jīng)濟(jì)適用房淡出“并非沒有可能”。

但也有學(xué)者認(rèn)為，由于各地千差萬別，很難一概而論，目前談經(jīng)濟(jì)適用房淡出“為時(shí)尚早”。中國房地產(chǎn)與住宅研究會(huì)副會(huì)長張?jiān)司驼J(rèn)為，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的保障對(duì)象并不相同。經(jīng)濟(jì)適用房是針對(duì)“有一定支付能力的”低收入家庭；而廉租住房是“用來租給缺乏支付能力的”低收入家庭，因此經(jīng)濟(jì)適用房政策不會(huì)淡出。

錢從何來

確保低收入群體“有房可住”，是一個(gè)長期而宏大的政策目標(biāo)。此次“國發(fā)24號(hào)文”提出了明確的時(shí)間表，要求在2010年，全國實(shí)現(xiàn)廉租房從覆蓋“最低收入住房困難戶”擴(kuò)大至“低收入住房困難戶”。

廉租房保障范圍大大拓展，無疑需要新增巨大的投入。

據(jù)建設(shè)部估算，全國人均住房面積低于10平方米的城市低保戶有400萬戶。僅解決這400萬“雙困戶”（所謂住房困難和收入困難）的廉租房，就可能需要中央政府拿出數(shù)百億元；加上地方政府的投入，可能接近1000億元。

國研中心社會(huì)部副部長林家彬按三個(gè)不同標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算出三個(gè)不同的投入數(shù)額：一是“低方案”，即如果廉租房要覆蓋城市低收入常住人口的6%，以及流動(dòng)人口的10%，按其中30%的廉租房需政府新建計(jì)，約需投入2689億元；二是“中方案”，如果要覆蓋10%的常住人口和20%的流動(dòng)人口，該數(shù)字是4289億元；再就是“高方案”，如果要覆蓋14%常住人口和40%的流動(dòng)人口，所需投入則高達(dá)6996億元。

林家彬指出，以上的測(cè)算只是基于滿足現(xiàn)有30%的城鎮(zhèn)低收入住房困難戶，其余70%的低收入住房困難家庭可能需要政府以租賃補(bǔ)貼形式發(fā)放，所需資金當(dāng)不少于測(cè)算數(shù)。政府直接建設(shè)廉租房的投入與用于對(duì)保障對(duì)象租賃補(bǔ)貼的財(cái)政投入相加，所需資金相當(dāng)可觀。

林家彬在研究報(bào)告中建議，考慮到政府財(cái)力，最初的五年，住房保障的范圍可限定在“低方案”，平均每年需各級(jí)政府投入500多億元；而到下一個(gè)五年，可擴(kuò)大到“中方案”，十年之后再施行“高方案”。

即使是“低方案”，錢從何來仍是現(xiàn)實(shí)問題。此次文件提出了建設(shè)廉租房的四個(gè)投入渠道：一是地方財(cái)政預(yù)算撥款；二是10%以上的土地出讓凈收益；三是住房公積金全部增值收益；四是中央對(duì)中西部地區(qū)的預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和廉租房保障專項(xiàng)補(bǔ)助。

較之過去，上述四個(gè)渠道中，中央對(duì)中西部地區(qū)的補(bǔ)助是新增的一筆錢，其他三個(gè)原有的投入渠道，力度也大大強(qiáng)化。比如，土地出讓金凈收益用于廉租房建設(shè)的比例，由5%提高到至少10%。又如，住房公積金增值收益由過去“優(yōu)先用于”，變?yōu)椤叭坑糜凇绷夥俊?/p>

眾所矚目的關(guān)鍵，是中央能夠拿出多少錢？財(cái)政部與建設(shè)部在這個(gè)問題上分歧很大。據(jù)知情者透露，建設(shè)部希望中央出政策，地方政府出錢；財(cái)政部則認(rèn)為，目前低收入群體住房困難的底數(shù)不清，住房困難戶可能并沒有建設(shè)部估算得那么多。

據(jù)財(cái)政部綜合司住房土地處處長陳怡芳分析，按照財(cái)政部與其他部門2005年的典型調(diào)查，全國共有110萬“住房困難的低保家庭”（所謂“雙困戶”）。這與建設(shè)部上述400萬戶的估計(jì)差別很大。財(cái)政部認(rèn)為，主要是有相當(dāng)多的城市低保戶，其住房并不困難。

有專家認(rèn)為，住房保障是中央和地方政府的共同責(zé)任，相關(guān)投入也應(yīng)該由中央和地方財(cái)政分擔(dān)。因?yàn)樽》勘旧聿豢梢苿?dòng)，接近于區(qū)域性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，地方政府亦應(yīng)承擔(dān)投入責(zé)任。

由此，專家建議，在廉租房的建設(shè)上，合理的分擔(dān)比例是中央和地方分別承擔(dān)50%。

能否落到實(shí)處？

此次“廉租房新政”，中央已明確把低收入群體住房保障列入“政績考核”，這也許是當(dāng)前督促地方政府貫徹中央意圖最有效的手段。

但是，受制于現(xiàn)有財(cái)政體制，“廉租房新政”諸多措施落到實(shí)處，并不容易。

對(duì)政府而言，一個(gè)眼下可以觀察到的教訓(xùn)就是，現(xiàn)有體制下廉租房投入渠道并未有效落實(shí)。據(jù)財(cái)政部綜合司住房土地處陳怡芳的分析，目前制約廉租房建設(shè)的瓶頸，主要不是財(cái)政投入不足，而是現(xiàn)有投入渠道未能全面落實(shí)。

就住房公積金凈收益來說，據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，2006年，全國公積金增值收益計(jì)提100億元，實(shí)際用于廉租房建設(shè)的只有20億元，其余部分滯留在地方公積金管理中心或當(dāng)?shù)刎?cái)政部門；就土地出讓凈收益而言，如按照5%的比例提取，全國可提取135億元廉租房建設(shè)資金，但實(shí)際上只安排了3億元。因此，問題的關(guān)鍵是落實(shí)現(xiàn)有廉租房建設(shè)資金，而不是中央財(cái)政加大投入。

據(jù)記者了解，此次住房保障文件由建設(shè)部和國務(wù)院發(fā)展研究中心組織調(diào)研起草，在征求中央有關(guān)部門意見中，財(cái)政部有針對(duì)性地提出了相當(dāng)多的意見，篇幅甚至“比文件本身還長”。顯然，財(cái)政部更多地強(qiáng)調(diào)落實(shí)現(xiàn)有廉租房投入渠道，以及提高政府資金使用效率。

出現(xiàn)上述問題，或許還有更深層的制度根源。在現(xiàn)有土地制度和財(cái)稅體制下，土地出讓收入是地方政府的“第二財(cái)政”，過去并沒有納入預(yù)算管理，是地方政府發(fā)展工業(yè)和城市擴(kuò)張的主要資金來源。顯然，在當(dāng)前政績考核機(jī)制下，地方政府很難有積極性把土地出讓金用于廉租房建設(shè)。即使自今年初土地出讓金納入地方預(yù)算管理，但由于底數(shù)不清，中央十多個(gè)部門都要從中“分一杯羹”，真正能用于廉租房的資金亦相當(dāng)有限。（詳見《財(cái)經(jīng)》2006年第6期“重分土地出讓金”）

至于住房公積金，大多為地方建設(shè)行政部門所屬管理機(jī)構(gòu)掌握，管理分散，公眾對(duì)管理和使用的監(jiān)督不夠，其增值收益真正用于廉租房建設(shè)也有種種現(xiàn)實(shí)障礙。從制度設(shè)計(jì)上說，住房公積金是交存者所有的資金，管理者只是代為管理，其所產(chǎn)生的增值收益更應(yīng)歸交存者享有。政府強(qiáng)制把其增值收益用于廉租房建設(shè)，其實(shí)也有些勉強(qiáng)。

由此，令人擔(dān)心的問題就是，如果現(xiàn)有政績?cè)u(píng)價(jià)體制和財(cái)稅體制不變，新的住房保障政策能否為地方政府認(rèn)同并執(zhí)行？會(huì)不會(huì)被地方政府化解于無形？如果出現(xiàn)上述問題，中央政府應(yīng)該如何采取進(jìn)一步的措施？

更為深層的矛盾在于，中國現(xiàn)有1.4億農(nóng)民工。這部分群體每年至少有六個(gè)月在城市居住，此次住房保障制度是否覆蓋他們？在中央有關(guān)部門看來，目前可能“無暇顧及”，盡管此次文件也提出了原則性的要求，但是實(shí)踐中操作性并不強(qiáng)。這也是住房保障制度面臨的又一重挑戰(zhàn)。

這其實(shí)涉及中國土地制度改革的深層矛盾。中國小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為，目前農(nóng)民工進(jìn)城后，除了暫住簡易工棚，很多人租住城郊農(nóng)民的房屋，有的甚至購買農(nóng)民的“小產(chǎn)權(quán)房”。從功能上看，這些城郊農(nóng)民的房屋擔(dān)負(fù)著廉租房的角色，并可減輕地方政府的財(cái)政壓力，實(shí)在是兩全其美之事。

李鐵認(rèn)為，依現(xiàn)行《土地管理法》，農(nóng)民不能在集體土地上開發(fā)房地產(chǎn)，這就使得現(xiàn)有城市郊區(qū)的“小產(chǎn)權(quán)房”不合法?，F(xiàn)有郊區(qū)農(nóng)民的房屋或“小產(chǎn)權(quán)房”，因?yàn)閮r(jià)格低廉、租用方便，本應(yīng)是廉租房的重要來源，但卻無法實(shí)現(xiàn)其功能。

“中國有1.4億農(nóng)民工，從統(tǒng)計(jì)上已經(jīng)屬于城市人口。但是城市政府大多未承擔(dān)義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房保障等公共服務(wù)責(zé)任?，F(xiàn)在既然要加強(qiáng)城市廉租房建設(shè)，為何不能創(chuàng)新體制，利用郊區(qū)農(nóng)民的房源甚至是小產(chǎn)權(quán)房保障農(nóng)民工居?。俊崩铊F指出。