美國在印度核問題上采取明顯的雙重標準，在事涉美國及國際社會歷經(jīng)數(shù)十載建立起來的國內(nèi)及國際防不擴散機制上做出重大讓步。為什么？

隨著美國和印度《民用核能合作協(xié)議執(zhí)行協(xié)議》（下稱《執(zhí)行協(xié)議》）的達成及全文公布，印度國內(nèi)要求“戰(zhàn)略性獨立”的游說力量獲得了階段性勝利，美國政府則為獲得印度這個重要的戰(zhàn)略同盟及經(jīng)濟利益付出了過高的代價。

根據(jù)這份有效期40年的協(xié)議，美印兩國將展開全方位民用核能合作，美國保證向印度提供核技術(shù)、核裝置和核燃料，并幫助印度建立戰(zhàn)略核能儲備；同時允許印度在國際原子能機構(gòu)（IAEA）的監(jiān)督下，對使用過的核燃料進行再處理。

協(xié)議沒有涉及印度進行核試驗的內(nèi)容，但美國在協(xié)議中明確表示，不會“妨礙和干涉”印度發(fā)展用于軍事方面的核計劃，但如果“安全環(huán)境”出現(xiàn)變化，擁有要求印度退還所有美國提供的核燃料、技術(shù)和設(shè)備的權(quán)利。

這一協(xié)議無疑使印度成為國際防不擴散機制的一個特殊和例外，也是美國去年12月通過的《海德法案》（Hyde Act）立場的大倒退。短短七個多月間，印度政府何以成功迫使美國政府做出巨大讓步？它對國際防不擴散機制和地區(qū)安全將產(chǎn)生怎樣的影響？

強硬的印度

“美國已經(jīng)意識到，印度的決策過程和美國一樣，游說集團互相較量，直到一個政策線（policy line）出現(xiàn)?！庇《人搅⒋髮W曼尼帕爾高等教育學院(Manipal Academy of Higher Education)地緣政治學教授那拉帕特(M.D. Nalapat)向《財經(jīng)》記者如此解釋。

那拉帕特是印度國內(nèi)最早公開反對當時美印核能協(xié)議談判方向的學者。早在2005年11月，美國國務(wù)院兩位分管政治事務(wù)及軍控與國際安全的副國務(wù)卿在國會作證，表示應(yīng)增加附加條件限制印度發(fā)展戰(zhàn)略性核項目，其時那拉帕特便撰文稱，美國的附加條件是“令人羞辱和不能接受的”，如果接受，“印度的威懾能力將很快消失”。

2006年3月2日，美國總統(tǒng)布什和印度總理辛格正式簽署合作協(xié)議。根據(jù)這一協(xié)議，美國將向印度提供民用核能技術(shù)和核燃料，但前提是印度必須將其民用核計劃與軍用核計劃分離，其14個民用核設(shè)施必須接受聯(lián)合國的檢查。如果印度測試核武器，美國就有權(quán)暫停執(zhí)行核協(xié)議，撤銷對印度的民用核能燃料和設(shè)備提供援助。

2006年7月和11月，美國眾、參兩院先后以壓倒性多數(shù)批準了這一協(xié)議，并各自增加了多項限制性條款。

12月，兩院再次順利通過綜合后的法案，并經(jīng)總統(tǒng)布什簽署同意，形成法律，更名為《海德法案》。新的法案雖然刪除了一些可能被印度認為足以“扼殺”協(xié)議的增補條款，但規(guī)定同印度的核合作將排除濃縮技術(shù)和核廢料再處理過程。

印度的核科學家以及一些重量級的學者、政客，則始終堅持印度應(yīng)該“在如何發(fā)展以及如何使用核技術(shù)上保持自主權(quán)”。他們?yōu)榇思ち遗u被認為是親美的總理辛格，并控制了印度國內(nèi)的主流輿論。

去年12月，《海德法案》在美國國會通過后，印度主流核科學家發(fā)表聯(lián)合聲明，稱“如果我們發(fā)現(xiàn)加強最低限度的威懾作用是必要的，印度進行進一步核試驗的權(quán)利，無論是直接還是間接都不能做出讓步。”

由于印度國內(nèi)強勢的反對力量，辛格不得不在去年8月17日向議會公開承諾，除非美國做出讓步，印度將“不能接受這樣一個協(xié)議”。

在那拉帕特看來，美國最終在執(zhí)行協(xié)議上做出讓步，是意識到了印度的決策體制并非由一小部分人說了算。如果美國想要和印度達成一個協(xié)議，就必須正視印度國內(nèi)的政治現(xiàn)實，“原先那個協(xié)議肯定是通不過的。”

美國考慮

美國不惜在印度核問題上采取明顯的雙重標準，在事涉美國及國際社會歷經(jīng)數(shù)十載建立起來的國內(nèi)及國際防不擴散機制上做出重大讓步，與美國在亞洲次大陸的巨大戰(zhàn)略利益， 以及印度的重要戰(zhàn)略意義有關(guān)。

地緣層次上，印度控制著中東石油的進出要道——印度洋，一旦東亞有事，確保這條戰(zhàn)略運輸要道的安全暢通對于美國及其盟友至關(guān)重要；在反恐問題上，印度與美國有著共同的利益，雙方開展了大量的反恐合作和情報交流；在意識形態(tài)上，印度則被認為具有與美國一致的民主政治形態(tài)，這為加強與印度的合作奠定了民意支持的基礎(chǔ)。

中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國研究所副所長袁鵬指出，美國一直希望將印度納入美、日、澳大利亞等國組成的共同價值同盟，以共同的民主價值觀作為同盟合作的基礎(chǔ)，塑造美國在亞洲的新盟友圈。推動美印核合作，無疑會大大加強兩國間關(guān)系的紐帶。 但最重要、最深遠的一點，則是基于雙方共同的平衡中國在亞洲力量的地緣政治訴求。

從另一方面來說，如果美印核協(xié)議破產(chǎn)，將損害美國政府大力推動的美印戰(zhàn)略伙伴關(guān)系計劃；而且急于發(fā)展核能力的印度，可能會轉(zhuǎn)向其他國家尋求技術(shù)和原材料上的幫助，例如美國所擔心的俄羅斯。

前景變數(shù)

不過，協(xié)議本身距離真正實施尚有時日。在國內(nèi)層面上，兩國均需走完相關(guān)法律程序。

美國必須先在國會修訂禁止與《核不擴散條約》非簽字國進行核交易的法律，《執(zhí)行協(xié)議》本身也需經(jīng)過國會審議通過方能生效。由于事涉敏感的核武器及防不擴散機制，估計美國國會在對《執(zhí)行協(xié)議》的投票中，仍將有相當一部分議員反對。

不過，那拉帕特對該協(xié)議通過的前景表示樂觀，他認為，“大部分議員希望尋求和印度更緊密的關(guān)系”。他并指出，在美國，支持這個協(xié)議的美籍印裔將在即將到來的美國大選中發(fā)揮作用，無論是民主黨還是共和黨都不想失去這部分選民。

此外，印度堅持美國這次投票按類似于總統(tǒng)貿(mào)易促進權(quán)的方式，以“凍結(jié)的文本”（Frozen Text）進行；即只能對文本投贊成或反對，而不能像去年投票時那樣進行任何修改。

印度方面，印度和平與沖突研究所所長班納齊少將對《財經(jīng)》記者表示：印度同美國一樣，都從核協(xié)議中獲取了巨大的利益。通過協(xié)議，印度與美國的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系得到加強，也有利于雙方將來在防務(wù)方面的合作。所以印度政府一力促成協(xié)議獲通過，印度總統(tǒng)及總理都表態(tài)說現(xiàn)時的協(xié)議是印度所能得到的“最佳文本”了。因此，印度國內(nèi)通過這一協(xié)議的可能性比較大。印度的政治制度并不要求政府所簽對外協(xié)議必須通過議會?！秷?zhí)行協(xié)議》基本上滿足了科學家和學者的要求，目前反對的聲音主要來自在野黨人民黨（BJP）。聯(lián)合執(zhí)政政府中的左派雖然也持反對意見，但被認為無傷大局。

在國際層面上，美國也須同國際原子能機構(gòu)協(xié)商核安全細節(jié)問題，并在核原料供應(yīng)集團（Nuclear Supplier Group）45國達成共識后方可啟動合作協(xié)議。這可能需要一個較長的討價還價過程。

所謂核供應(yīng)集團，系指1975年成立的、由擁有核供應(yīng)能力的國家組成的多國出口控制機制。集團的宗旨是通過加強核出口管制，防止敏感物項出口到未參加《不擴散核武器條約》（NPT）的國家。印度始終未加入該條約，為此需要核供應(yīng)集團對其網(wǎng)開一面，做出特殊安排。所有這些程序最快可能也要到年底才能全部完成。

在45個核原料供應(yīng)國中，英國、法國、俄羅斯這三個核武擁有國已表示支持，以期在誘人的市場中分一杯羹。其中俄羅斯和法國早在美印談判之前，就已經(jīng)和印度有核往來。德國也被認為將持支持態(tài)度。但北歐的其他國家和中國將持反對意見。

毋庸置疑，美印核協(xié)議對國際核不擴散體制具有負面的影響。

中國人民大學美國研究中心主任時殷弘教授認為，美國與印度的核協(xié)議可能刺激其它國家進行核活動，削弱了國際社會核不擴散的努力。

美國布魯金斯學會研究員斯蒂文科恩2005年11月16日在眾議院國際關(guān)系委員會作證時就指出，美印核協(xié)議中并無限制印度進行核試驗的規(guī)定，如果印度再次進行核試爆，那么由美國牽頭建立的、作為一項國際制度的《不擴散核武器條約》將被置于何地呢？

美印之間新的《執(zhí)行協(xié)議》已經(jīng)在該地區(qū)引起一些不滿。印度的宿敵——巴基斯坦警告說，美印核協(xié)議將威脅南亞地區(qū)的穩(wěn)定。巴基斯坦政府發(fā)布的公報強調(diào)，巴基斯坦“將不會忽視自身安全需要，也不會忽視其經(jīng)濟發(fā)展對能源不斷增長的需求”。這可以理解為巴基斯坦對美國在南亞核問題上采取雙重標準政策而表達的不滿，也可以被推測為在美印核協(xié)議為印度帶來一定的優(yōu)勢后，南亞地區(qū)國家追求戰(zhàn)略平衡的公開表白。

而通過美印核協(xié)議，美國是否就能將印度納入自己的全球戰(zhàn)略之中，也是一個未知數(shù)。袁鵬認為，印度有自己的算盤，希望在周邊大國之間搞平衡。一方面加強同美國在軍事及核領(lǐng)域的合作，另一方面也不放松同自己的老朋友俄羅斯發(fā)展能源合作關(guān)系，同時與中國保持著正常的經(jīng)貿(mào)往來。印度會吸取冷戰(zhàn)時“一邊倒”的教訓，不會輕易倒向任何一方的懷抱。

在這一點上，科恩看法相近，他認為，印度有自己的特質(zhì)和長處，不會將自己的利益依附于美國的利益。所以，印度不會發(fā)展成為像英國那樣的盟國，而更可能像是“亞洲的法國”——盡管與美國有很多的共同利益，但有著自己獨特的視角。

本刊記者黃山對此文亦有貢獻