盡快在全國范圍內(nèi)推開增值稅轉(zhuǎn)型已是政府相關(guān)部門與學(xué)術(shù)界的共識；與此同時(shí)，全國人大正在做準(zhǔn)備，將制定增值稅法取代目前的增值稅條例

一段時(shí)間以來，“盡快在全國范圍內(nèi)推開增值稅轉(zhuǎn)型改革”的呼吁，已不僅限于來自學(xué)術(shù)界。近期，全國人大、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、國家發(fā)改委等官員的表態(tài)，顯示政府部門對此已逐步形成共識。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，增值稅轉(zhuǎn)型改革的下一步，是在繼續(xù)推進(jìn)東北老工業(yè)基地和中部地區(qū)部分老工業(yè)基地城市增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)的同時(shí)，加緊研究全國實(shí)施方案，盡快在全國范圍內(nèi)推開。

多重目標(biāo)顧此失彼

增值稅轉(zhuǎn)型改革，即增值稅由現(xiàn)行“生產(chǎn)型”變?yōu)椤跋M(fèi)型”。其大意是，生產(chǎn)型增值稅不允許扣除任何外購固定資產(chǎn)所含稅金，消費(fèi)型增值稅則允許抵扣企業(yè)購進(jìn)的固定資產(chǎn)中所含的稅金。因此，采用消費(fèi)型增值稅可避免重復(fù)征稅，減少稅收對經(jīng)濟(jì)行為的扭曲，以發(fā)揮增值稅“稅收中性”的作用。

目前全世界有近140個(gè)國家和地區(qū)實(shí)行增值稅，絕大多數(shù)采用了消費(fèi)型增值稅。中國于1984年試行增值稅，選擇了生產(chǎn)型增值稅。因要以增值稅替代當(dāng)時(shí)的產(chǎn)品稅，改革堅(jiān)持了一項(xiàng)重要原則，即增值稅替代產(chǎn)品稅后，稅負(fù)水平要基本保持原有水平，保證財(cái)政收入不出現(xiàn)大的波動(dòng)。

此后，“保持原稅負(fù)不變”也成為中國稅制改革過程中堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則。故此，1994年的稅制改革時(shí)，正值中國經(jīng)濟(jì)處于投資和消費(fèi)雙膨脹，為抑制投資需求，生產(chǎn)型增值稅得以繼續(xù)。

兼顧穩(wěn)定財(cái)政收入和抑制經(jīng)濟(jì)過熱職責(zé)的生產(chǎn)型增值稅，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其固有弊端卻日益彰顯。因?yàn)橥赓徆潭ㄙY產(chǎn)所含進(jìn)項(xiàng)稅金不能抵扣，導(dǎo)致重復(fù)征稅嚴(yán)重；不同行業(yè)的稅負(fù)差異，抑制了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、設(shè)備投資和改造，也影響了企業(yè)對資本和勞務(wù)的選擇。

2003年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，提出“在東北優(yōu)先推行從生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅的改革”。

隨后，政府決定自2004年7月1日起，在東北地區(qū)開始增值稅轉(zhuǎn)型改革試點(diǎn)。東北試點(diǎn)方案，選擇了八個(gè)行業(yè)擴(kuò)大增值稅抵扣范圍，固定資產(chǎn)僅限于機(jī)器設(shè)備，且采取“增量抵扣”的辦法。所有這些限制性規(guī)定，主要是擔(dān)憂改革帶來財(cái)政收入過大的減收。

政府進(jìn)行增值稅改革的最初計(jì)劃，是在東北地區(qū)試點(diǎn)兩年后在全國推開。而此后中國經(jīng)濟(jì)連年保持高增長，投資增速也始終保持高位。出于對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向過熱的擔(dān)憂，中央政府在全國推開增值稅轉(zhuǎn)型的動(dòng)力銳減。

2006年4月15日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》正式出臺(tái)。經(jīng)過中部各省攜手努力爭取，中央決定增值稅轉(zhuǎn)型由東北試點(diǎn)推廣到中部六省，以作為對中部發(fā)展的一項(xiàng)支持政策。試點(diǎn)自2007年7月1日起開始。

中部地區(qū)的試點(diǎn)方案原則上比照東北地區(qū)試點(diǎn)的辦法。但對具體行業(yè)范圍進(jìn)行了調(diào)整，即將東北地區(qū)納入轉(zhuǎn)型的軍品工業(yè)和船舶制造業(yè)，調(diào)整為電力業(yè)和采掘業(yè)。同時(shí)，與東北地區(qū)不同，中部六省試點(diǎn)限制在選定的26個(gè)老工業(yè)基地城市，沒有覆蓋全部區(qū)域。具體試點(diǎn)辦法與東北地區(qū)試點(diǎn)辦法一致。

增值稅轉(zhuǎn)型改革的初衷和根本目標(biāo)，是對增值稅自身進(jìn)行完善，消除重復(fù)征稅，為市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供公平合理的稅收制度環(huán)境。但改革的同時(shí)，又賦予其支持東北地區(qū)和中部六省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。實(shí)施方案中限定了行業(yè)、城市，規(guī)定只對機(jī)器設(shè)備“增量抵扣”，這些限制性規(guī)定的目的，一是盡可能減輕對財(cái)政收入的影響，二是防止投資的過快增長。

“將稅制改革和平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，以取得最理想的結(jié)果?！边@是政策制定者對這種改革模式的解釋。

然而，實(shí)際效果并非如政府期望的理想。如選定行業(yè)和區(qū)域的做法，人為強(qiáng)化了增值稅抵扣鏈條的斷裂，使得抵扣變得混亂和復(fù)雜，導(dǎo)致滋生的各種避稅、騙稅行為讓稅務(wù)部門防不勝防?！霸隽康挚邸钡囊?guī)定使很多老企業(yè)難以受益，結(jié)果與政策目標(biāo)相悖，而且“增量”的確定易受人為因素影響，其“審批”的特點(diǎn)增加了稅收征納環(huán)節(jié)的尋租機(jī)會(huì)。

為此，各級稅務(wù)部門制定了一系列審批、行業(yè)劃分、企業(yè)認(rèn)定等配套管理措施和監(jiān)控辦法，導(dǎo)致試點(diǎn)地區(qū)稅制變得繁瑣和復(fù)雜（參見《財(cái)經(jīng)》2006年第25期“增值稅轉(zhuǎn)型：中部地區(qū)之爭”）。

專家認(rèn)為，目前的增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，顯然是以此作為稅收優(yōu)惠政策，而增值稅“稅收中性”的本質(zhì)和特點(diǎn)，是最不宜于作為稅收優(yōu)惠政策的。

最讓政府擔(dān)心的財(cái)政減收問題，實(shí)際數(shù)額遠(yuǎn)低于政府的測算。自2004年7月至2006年底，東北地區(qū)共抵扣增值稅90多億元，年均不到40億元；而政府有關(guān)部門測算的數(shù)額為200億元至300億元。

期待全國范圍內(nèi)推開

考慮到目前分行業(yè)、分地區(qū)的試點(diǎn)帶來眾多新問題，政府部門的共識，是下一步增值稅試點(diǎn)的推進(jìn)，不再推廣到其他局部地區(qū)，而應(yīng)該在全國范圍內(nèi)推開。

一位財(cái)政部官員曾在一次內(nèi)部研討會(huì)上表示，“增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)不宜過長，否則將產(chǎn)生區(qū)域或行業(yè)間長時(shí)間稅制不公平的現(xiàn)象，這不利于我國市場經(jīng)濟(jì)建立，也容易導(dǎo)致市場主體經(jīng)濟(jì)行為的扭曲。盡快在全國范圍內(nèi)推開增值稅轉(zhuǎn)型勢在必行”。

對于增值稅轉(zhuǎn)型改革，政府相關(guān)部門與學(xué)術(shù)界已取得共識，即增值稅轉(zhuǎn)型，是對中國增值稅制度的一次制度規(guī)范；同時(shí)，作為增值稅應(yīng)該努力保持其中性原則，保證稅制的統(tǒng)一和規(guī)范。下一步推進(jìn)改革方案的制定，將更多以滿足完善稅制的要求為準(zhǔn)。

據(jù)悉，在全國范圍內(nèi)實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革的初步思路，是在現(xiàn)行增值稅稅率水平上，在全國范圍內(nèi)、對所有行業(yè)實(shí)現(xiàn)增值稅轉(zhuǎn)型，即允許新購入的機(jī)器設(shè)備所含進(jìn)項(xiàng)稅金予以抵扣。

為穩(wěn)妥起見，改革前期采取增量轉(zhuǎn)型辦法，以利于準(zhǔn)確了解改革對財(cái)政收入的影響程度。同時(shí)，為規(guī)范操作，宜采用直接抵扣的方式。對一些特殊行業(yè)，如采掘業(yè)和水電行業(yè)，可以考慮實(shí)行一定的特殊辦法。

同時(shí)，清理和調(diào)整相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。增值稅轉(zhuǎn)型后，原有在生產(chǎn)型增值稅制背景下出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策也將進(jìn)行調(diào)整，以避免優(yōu)惠政策的重復(fù)。主要包括進(jìn)口機(jī)器設(shè)備免征增值稅的政策、外商投資企業(yè)購買國內(nèi)產(chǎn)品增值稅退稅政策、對部分行業(yè)和產(chǎn)品的增值稅即征即返和先征后退等政策。

在全國推行轉(zhuǎn)型改革之前，還將對目前的增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)方案進(jìn)行完善。一是轉(zhuǎn)型試點(diǎn)將適時(shí)擴(kuò)展到所有行業(yè)；二是將“增量抵扣”調(diào)整為“全額抵扣”；三是將“先征收后退稅”轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯拥挚坜k法。

立法回歸正途

在推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革的同時(shí)，另一個(gè)趨勢是對增值稅條例及其實(shí)施細(xì)則進(jìn)行適當(dāng)修訂，為增值稅立法創(chuàng)造條件。

現(xiàn)行《增值稅暫行條例》于1993年12月13日由國務(wù)院頒布，1994年1月1日起施行?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，全國人大正在做準(zhǔn)備，將制定增值稅法取代目前的增值稅條例。

上世紀(jì)80年代，全國人大及其常委會(huì)先后兩次對國務(wù)院作出授權(quán)立法決定，一是在1984年，授權(quán)國務(wù)院就改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例；二是在1985年，授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例。當(dāng)時(shí)這樣做，其目的是提高立法效率，以適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)；且改革開放過程中不斷出現(xiàn)新情況，授權(quán)立法也便于靈活調(diào)整。

但是，專家認(rèn)為，增值稅條例實(shí)施已十多年，目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、交易情形、征納稅環(huán)節(jié)等與當(dāng)時(shí)的立法背景已有很大區(qū)別，條例及其實(shí)施細(xì)則已無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求；而且以有關(guān)增值稅的各個(gè)行政規(guī)章來實(shí)現(xiàn)增值稅領(lǐng)域的規(guī)范和調(diào)整作用，一方面降低了增值稅法律規(guī)范體系的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，另一方面彼此之間在適用上也存在矛盾。因此，統(tǒng)一各類規(guī)范性文件，制定增值稅法具有重要的現(xiàn)實(shí)性。

“稅法由行政機(jī)關(guān)制定條例不符合稅收法定主義?！敝袊ù髮W(xué)憲政研究所所長蔡定劍對《財(cái)經(jīng)》記者表示，《立法法》出臺(tái)后，意味著上世紀(jì)80年代全國人大及其常委會(huì)對國務(wù)院授權(quán)立法決定的終結(jié)。

2000年3月15日，九屆人大三次會(huì)議通過《立法法》，自2000年7月1日起施行。《立法法》第八條規(guī)定了只能制定法律的事項(xiàng)，其中包括基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度。

中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長劉隆亨表示，將稅收條例上升為法律是稅制改革的重要內(nèi)容，但需逐步進(jìn)行。中國稅收收入以流轉(zhuǎn)稅為主，在增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等流轉(zhuǎn)稅中，增值稅所占比重最大，因此，首先將增值稅條例上升為法律意義重大。

2006年，中國國內(nèi)增值稅收入為12894.6億元，占全國稅收收入的比重為34.3%，為第一大稅種。

關(guān)于增值稅法的立法進(jìn)程，全國人大財(cái)經(jīng)委官員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，現(xiàn)在各方面在討論溝通，這首先需要列入全國人大立法規(guī)劃。“明年3月全國人代會(huì)后，十一屆全國人大將制定公布五年立法規(guī)劃?！?/p>