浙江各地涌現(xiàn)的農(nóng)民住房抵押貸款試驗(yàn)，對(duì)全國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有標(biāo)志性意義

“有了這個(gè)政策，以后我們嘉興的農(nóng)民自家的房子就可以去抵押貸款了?！?1月29日，浙江省農(nóng)信聯(lián)社嘉興辦事處辦公室主任陳春鴻對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。

陳春鴻所說的政策，是指10月8日，嘉興市政府下發(fā)的《嘉興市農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村住房抵押借款、登記管理暫行辦法》（下稱《辦法》）。依照《辦法》，嘉興農(nóng)民可以自己的農(nóng)村住房為抵押，從嘉興市農(nóng)村合作銀行獲得貸款。該《辦法》自11月1日正式實(shí)施。

陳春鴻告訴記者，目前嘉興百分之七八十的農(nóng)戶有經(jīng)營(yíng)性收入。這些農(nóng)民對(duì)資金的需求量很大，由于缺乏抵押物，他們以往難以獲得銀行貸款。嘉興市《辦法》的出臺(tái)將改變農(nóng)民融資難的現(xiàn)實(shí)。

不過，一些研究農(nóng)村土地問題的學(xué)者更關(guān)注房屋抵押背后的農(nóng)地問題。按照上述《辦法》，如果農(nóng)民到期不能償還貸款，銀行就可能收回農(nóng)民的房屋；而房屋屬于不動(dòng)產(chǎn)，收回農(nóng)民的房屋，就等于收回了農(nóng)民的“宅基地”。一位農(nóng)村問題專家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者評(píng)論說，這個(gè)政策，“其實(shí)等同于試行農(nóng)村宅基地抵押”。

嘉興突破

依照現(xiàn)行《土地管理法》，中國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民宅基地也不例外。

在農(nóng)村，農(nóng)民“貸款難”長(zhǎng)期難以解決，很大的原因就是農(nóng)民沒有合格的抵押物。銀行出于防范風(fēng)險(xiǎn)的考慮，不給農(nóng)民貸款。農(nóng)村宅基地本是最好的抵押品，但現(xiàn)行《擔(dān)保法》明確規(guī)定，農(nóng)村宅基地不能抵押。近年來諸多國(guó)務(wù)院文件也禁止城里人到農(nóng)村購(gòu)買宅基地。這等于剝奪了農(nóng)民對(duì)宅基地的處分權(quán)。

其實(shí)，盡管法律上宅基地屬于“集體所有”，但由于農(nóng)民的房屋建筑在宅基地上，農(nóng)民實(shí)際占有并支配這些宅基地。作為一種不動(dòng)產(chǎn)，宅基地一直被農(nóng)民視為自己的家產(chǎn)。進(jìn)入上世紀(jì)90年代后，土地管理部門給農(nóng)村宅基地發(fā)放了“農(nóng)村集體建設(shè)土地使用證”，進(jìn)一步確認(rèn)了農(nóng)民的宅基地權(quán)利。盡管如此，宅基地仍然不能進(jìn)入市場(chǎng)公開買賣，使得農(nóng)民最重要的不動(dòng)產(chǎn)變成了“沉睡的資本”。

嘉興《辦法》的核心內(nèi)容是，在嘉興市范圍內(nèi)，擁有農(nóng)村住房所有權(quán)的個(gè)體工商戶或具有完全民事行為能力的自然人，均可以農(nóng)村住房抵押擔(dān)保方式申請(qǐng)貸款。在辦理抵押手續(xù)后，農(nóng)民可獲得期限不超過五年的抵押貸款，貸款額度則不超過農(nóng)房評(píng)估價(jià)值的70%。該《辦法》經(jīng)辦銀行僅限于嘉興市農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。

很多專家對(duì)嘉興市政府制定出臺(tái)上述《辦法》贊同有加，認(rèn)為是地方政府的一種“制度創(chuàng)新”，為宅基地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)“開了口子”，可能推動(dòng)整個(gè)農(nóng)村宅基地制度的改革創(chuàng)新。

也有反對(duì)者認(rèn)為，這一《辦法》違背《擔(dān)保法》，甚至有違憲之嫌。

據(jù)記者在嘉興采訪了解，上述文件實(shí)施已滿一個(gè)月，至今尚未發(fā)放任何一筆貸款；其原因就在于農(nóng)民住房抵押的手續(xù)不全，房產(chǎn)管理部門無法為其辦理房屋證，也不能為其辦理抵押貸款登記。

在嘉興市農(nóng)民住房抵押貸款試點(diǎn)區(qū)——秀洲，房地產(chǎn)管理部門一位金姓官員告訴記者，嘉興市文件下發(fā)后，區(qū)里正在加緊研究有關(guān)農(nóng)房抵押貸款的具體操作細(xì)節(jié)，很多問題有待厘清。

近年來，嘉興市政府千方百計(jì)推動(dòng)“金融支農(nóng)”，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。該《辦法》也被認(rèn)為是“金融支農(nóng)”的一種嘗試。

但面對(duì)農(nóng)民房屋抵押，房管部門依然存在諸多顧慮：在土地證、房產(chǎn)證兩證不全情況下，抵押手續(xù)如何辦？抵押后發(fā)生糾紛怎么辦？

為了配合上述“農(nóng)房抵押”試點(diǎn)，目前，嘉興市秀洲區(qū)房管處正制定有關(guān)發(fā)放農(nóng)民住房所有權(quán)證的細(xì)則，預(yù)計(jì)12月初可成型。據(jù)悉，農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)證跟城鎮(zhèn)房產(chǎn)大體一致，惟一的不同在于，農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)證上注明“此證僅用于向農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)辦理抵押貸款時(shí)使用”，不能作其他用途。

作為嘉興市農(nóng)民住房抵押貸款文件的起草者之一，浙江省農(nóng)信聯(lián)社嘉興辦事處陳春鴻對(duì)“集體土地使用權(quán)無法實(shí)現(xiàn)抵押”的解釋是：嘉興的《辦法》僅把集體土地使用權(quán)固定在銀行，并沒有上市流轉(zhuǎn)?！半m然住房是抵押出去了，但它并沒有進(jìn)入流通領(lǐng)域，并不違反政策”。

但據(jù)嘉興市《辦法》第三條，“借款方到期不能歸還借款本息時(shí)，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)有權(quán)依法處置其抵押物作為優(yōu)先受償”。對(duì)此，一位業(yè)內(nèi)人士提出：“既然銀行可依法處置，這就意味著，作為抵押物的農(nóng)民住房已經(jīng)轉(zhuǎn)手，那么宅基地怎么辦？”

嘉興市文件第三十三條規(guī)定，“抵押借款合同發(fā)生糾紛時(shí)，借貸雙方應(yīng)及時(shí)協(xié)商解決，協(xié)商不成的，任何一方均可向合同管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解或仲裁，也可向人民法院起訴?！?/p>

陳春鴻同時(shí)認(rèn)為，只要嘉興農(nóng)村信用聯(lián)社對(duì)所發(fā)放的農(nóng)房貸款能夠給予科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)控制，農(nóng)房抵押貸款不會(huì)最終進(jìn)入訴訟程序。陳相信，只要農(nóng)民的收入提高，農(nóng)民也不會(huì)欠貸不還。

溫州“農(nóng)房按揭”

其實(shí)嘉興市政府的設(shè)計(jì)，并非最早。在浙江的溫州、湖州等地，也先后出現(xiàn)民間自發(fā)或政府推動(dòng)型的農(nóng)民住房抵押貸款試驗(yàn)。業(yè)內(nèi)人士稱，浙江各地涌現(xiàn)的農(nóng)房抵押貸款試驗(yàn)，對(duì)全國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有標(biāo)志性意義。

早在上個(gè)世紀(jì)末，溫州就有私下的農(nóng)房抵押貸款。12月4日，溫州市銀監(jiān)局副主任曹光群告訴《財(cái)經(jīng)》記者：“目前，除了溫州市農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，商業(yè)銀行也正在嘗試農(nóng)房抵押貸款?！?/p>

據(jù)悉，工商銀行蒼南縣支行從今年5月開始試辦集體土地性質(zhì)的房產(chǎn)抵押貸款，計(jì)劃今年發(fā)放貸款1000萬元以上。該試點(diǎn)放寬了農(nóng)房貸款擔(dān)保條件，要求“集體土地房產(chǎn)抵押+房產(chǎn)所在地村民保證”，以此探索實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后變現(xiàn)農(nóng)房資產(chǎn)的機(jī)制。

工行蒼南縣支行的試點(diǎn)要求，農(nóng)民房屋抵押貸款，必須由村委會(huì)出具同意該房產(chǎn)在村級(jí)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)證明文書；與此同時(shí)，縣房管部門也準(zhǔn)予對(duì)農(nóng)村集體土地的房產(chǎn)實(shí)行抵押登記。但由于該項(xiàng)貸款無法獲得相關(guān)部門的支持，最近兩月來甚至未發(fā)放過一例。

工行蒼南縣支行人士表示，這是由于涉及農(nóng)村集體土地抵押，房管部門拒絕為農(nóng)民辦理房產(chǎn)證。后經(jīng)協(xié)調(diào)，政府房管部門要求在辦理農(nóng)房所有權(quán)證前，抵押銀行必須出具“抵押無效時(shí)，房管局不承擔(dān)責(zé)任”的書面承諾。

值得注意的是，與工行不同，溫州農(nóng)信聯(lián)社近期卻悄然展開了新一輪試驗(yàn)。據(jù)記者了解，蒼南縣農(nóng)村信用聯(lián)社去年已率先開辦農(nóng)房按揭貸款業(yè)務(wù)，至今已投放了5000萬元“新家園”農(nóng)民康居貸款，農(nóng)民的住房也可辦理按揭貸款。

蒼南縣農(nóng)村信用聯(lián)社理事長(zhǎng)陳宏強(qiáng)表示，受制于現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，農(nóng)民住房按揭貸款是一個(gè)“冰點(diǎn)”。蒼南農(nóng)信社之所以敢對(duì)符合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的“農(nóng)村住房和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”發(fā)放貸款，主要是因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民收入增長(zhǎng)迅速，開發(fā)農(nóng)村金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)有所降低。

“只要符合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的，即使沒有產(chǎn)權(quán)證也可貸款?！标惡陱?qiáng)表示。而所謂“新家園”農(nóng)民康居貸款，是一種建房戶聯(lián)保貸款，主要針對(duì)縣域內(nèi)有規(guī)劃、有批文的農(nóng)戶建房發(fā)放。貸款期限五年以內(nèi)，額度限于建房投資額的50%。

湖州“權(quán)變之計(jì)”

記者在浙江采訪時(shí)了解到，湖州市政府早在2001年，也曾開始嘗試為農(nóng)房抵押貸款提供制度平臺(tái)。當(dāng)時(shí)，湖州市政府曾下發(fā)《湖州市區(qū)農(nóng)村農(nóng)民房屋抵押登記辦法（試行）》，用于發(fā)展和規(guī)范相關(guān)的農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)。

但由于種種復(fù)雜的原因，上述辦法并沒有真正得到執(zhí)行?！?001年以來，我們?cè)怯涍^一批房產(chǎn)證，但據(jù)我所知，目前為止，還沒有人到我們這里辦過農(nóng)房抵押貸款?！焙菔幸?guī)劃建設(shè)局房管處處長(zhǎng)沈宏明說。

盡管如此，隨著浙江農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，農(nóng)村住房私下轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象相當(dāng)普遍。現(xiàn)實(shí)的需求促使制度的創(chuàng)新。2007年初，在浙江省湖州市人大會(huì)議期間，周盛東、羅水法等11位市人大代表提出了《關(guān)于探索農(nóng)民住宅流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，解決新農(nóng)村建設(shè)融資難問題的建議》。議案領(lǐng)銜人是周盛東。

周是湖州市德清縣信用聯(lián)社主任，對(duì)農(nóng)民貸款難與農(nóng)信社放貸難深有體會(huì)。他認(rèn)為，湖州市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，客觀上已要求解決農(nóng)村住宅出租、買賣和抵押的問題?！澳壳稗r(nóng)村閑置的宅基地比較多。有一部分農(nóng)民已在城鎮(zhèn)買房居住，但農(nóng)村的房子長(zhǎng)期閑置。如果可以抵押，其房子的價(jià)值完全可利用起來。”

周盛東等人在上述議案中提出，應(yīng)“支持農(nóng)民通過住宅抵押形式融資”，“把其潛在價(jià)值變成擴(kuò)大生產(chǎn)的貨幣價(jià)值，解決農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)資金不足問題”；“有關(guān)部門要按照《擔(dān)保法》的要求，在做好房屋權(quán)屬登記的基礎(chǔ)上，提供房屋抵押登記等服務(wù)，便于農(nóng)民融資。”

該議案建議，選擇市區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的中心村建立農(nóng)民住房抵押貸款示范點(diǎn)，加快試點(diǎn)區(qū)域農(nóng)民住宅兩證（土地證、房產(chǎn)證）發(fā)放工作。在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，建立宅基地流轉(zhuǎn)制度，突破原有農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的政策限制，允許進(jìn)入交易市場(chǎng)，和城市商品房、房改房一樣，合法上市轉(zhuǎn)讓。

該議案提交湖州市人大審議后，湖州市城建局立即做了專門調(diào)研。周盛東等得到的答復(fù)是，“農(nóng)民住宅流轉(zhuǎn)，需要制定房產(chǎn)登記和法律處置的配套措施。目前農(nóng)房抵押引起糾紛，法律上較難處置，但在貸款形式上可以試驗(yàn)?！?/p>

就在嘉興市政府《辦法》出臺(tái)一個(gè)多月后，11月27日，湖州市吳興縣農(nóng)村合作銀行推出了《新農(nóng)村農(nóng)民住房抵押貸款試行辦法》，該貸款主要針對(duì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、消費(fèi)等資金需求。

但據(jù)記者調(diào)查，吳興縣農(nóng)村合作銀行的《辦法》，僅限于失地農(nóng)民的安置房，而這些房屋多是樓房，與城市商品房沒有區(qū)別；惟一區(qū)別只是建在農(nóng)村土地上，其實(shí)就是常說的“小產(chǎn)權(quán)房”。因此，吳興縣農(nóng)村合作銀行的《辦法》實(shí)際上規(guī)避了“農(nóng)村宅基地抵押”問題。

農(nóng)地制度期待創(chuàng)新

嘉興市農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)的前景還不明朗，但是土地學(xué)者對(duì)此非常關(guān)注，甚至樂觀其成。土地問題專家指出，農(nóng)民宅基地本屬農(nóng)民的私產(chǎn)，只是到1962年“人民公社60條”規(guī)定，宅基地才變?yōu)榧w所有。如今“人民公社”早已不復(fù)存在，宅基地產(chǎn)權(quán)制度更不能“削足適履”。

事實(shí)上，近年來，全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地私下流轉(zhuǎn)已相當(dāng)普遍，放開宅基地抵押的呼聲日高。據(jù)國(guó)土資源部勘測(cè)規(guī)劃院近年在北京郊區(qū)的調(diào)查，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部大約有三分之一的宅基地都存在“地下交易”。據(jù)中國(guó)土地學(xué)會(huì)2001年調(diào)查，義烏市1997年4月至2000年，全市農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓3223宗，85％以上都是私下交易，未辦任何手續(xù)。

學(xué)者分析指出，目前政策和法律不允許宅基地抵押，主要是決策層擔(dān)心放開宅基地買賣，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去房屋，居無定所，影響社會(huì)穩(wěn)定。但事實(shí)上，農(nóng)民也是理性的，如果沒有穩(wěn)定的收入，不會(huì)輕易把宅基地賣掉。

正是基于現(xiàn)實(shí)和歷史原因，剛剛實(shí)施的《物權(quán)法》已經(jīng)列專章，明確把“宅基地使用權(quán)”定義為“用益物權(quán)”，也就是“財(cái)產(chǎn)權(quán)”。而在該法最后一次審議中，也取消了“農(nóng)村宅基地不能流轉(zhuǎn)”的條款，只是說依照現(xiàn)行法律管理。立法者曾解釋，主要是為今后宅基地和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革預(yù)留空間。

據(jù)記者了解，國(guó)土資源部近年來一直在研究農(nóng)村宅基地管理問題，并有望啟動(dòng)《土地管理法》的修訂程序。在將來法律修訂中，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)改革將是重要內(nèi)容之一。而早在去年下半年，國(guó)土資源部就受國(guó)務(wù)院委托，起草一份有關(guān)宅基地管理的政策性文件。目前該文件正在制定中，有待上報(bào)國(guó)務(wù)院。