國家審計對權力的監(jiān)督實質就是制約和規(guī)范經(jīng)濟權力的運用過程，察看、督促、評價和糾偏權力運用的結果。它與其他經(jīng)濟監(jiān)督相比，不只是停留在對經(jīng)濟違紀違規(guī)現(xiàn)象監(jiān)督的層面上，更重要的是上升到對經(jīng)濟權力層面的監(jiān)督。就國家審計對權力監(jiān)督的內(nèi)容來看，不僅要對權力主體的決策權實施監(jiān)督，而且還要對權力主體的實施權進行監(jiān)督，同時還要對權力主體的監(jiān)督權進行再監(jiān)督。所以說，國家審計對權力的監(jiān)督是層多、面廣、專業(yè)性強、技術性高的一個復雜的系統(tǒng)工程，它會受諸多因素影響。

制度因素

國家審計對權力的監(jiān)督，本質是“以權力監(jiān)督權力”，其不僅具有經(jīng)濟性，而且具有廣泛的社會性。國家審計對權力監(jiān)督的經(jīng)濟性和社會性決定了其本身需要制度的制約和規(guī)范。而制度的本質又是一種決策或行為規(guī)范，它是對人類活動施加影響的權利與義務的集合，它控制著在眾多博弈中個人的選擇活動。制度制約和規(guī)范個人活動的理想狀態(tài)是制度的完全性，即制度要能充分兼顧各方利益，成為眾多博弈中個人自愿執(zhí)行的社會契約。然而實踐證明制度的完全性幾乎是不可能，即使制度規(guī)范最完善的國家也不例外。由于制度的制定不僅依賴于制定者的政策水平、業(yè)務水平以及職業(yè)判斷，而且受制于社會經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展變化，所以制度的不完全性總是客觀存在的。制度不完全性的存在意味著給了制度執(zhí)行人更多的選擇空間，如果國家審計工作人員在對權力監(jiān)督的過程中，一旦出現(xiàn)需要根據(jù)實際情況進行選擇時，其審計結果準確與否完全取決于審計工作人員對制度的理解和執(zhí)行情況，因制度的不完全性極易出現(xiàn)不同的審計人員對相同的審計對象得出不同的審計結論。

國家審計經(jīng)過20多年的發(fā)展，審計法規(guī)制度建設取得了一定成效，但也不可否認，我國在審計法規(guī)制度建設方面，還存在一些問題，如重視審計主體的法規(guī)制度建設，輕視審計客體法制建設等等。這些問題的出現(xiàn)已不能滿足揭露、打擊在市場經(jīng)濟建設過程中出現(xiàn)的各種違法違規(guī)行為的需要?？上攵?，制約和規(guī)范審計主體和審計客體行為的法律制度不完善、不健全，勢必會對審計工作及其效果產(chǎn)生影響。更何況國家審計對權力的制約和監(jiān)督本身工作難度就大，更需要相應的法律法規(guī)做后盾、做支撐，如果缺少一系列配套的、完整的對權力運用及結果評判的、具有可操作性的法律法規(guī)，勢必會影響審計對權力監(jiān)督的公平性、獨立性和有效性。

審計客體因素

國家審計對權力的監(jiān)督，不同于其他監(jiān)督，因其監(jiān)督的客體是經(jīng)濟和權力的綜合體。它不僅涉及經(jīng)濟權力的決策過程、經(jīng)濟權力的運作過程，而且涉及經(jīng)濟權力的運行結果?？梢?，國家審計對權力的監(jiān)督實際上就是對經(jīng)濟和權力綜合體的運動過程進行全過程、全方位的監(jiān)督，該監(jiān)督無時無刻不受其客體的影響和干預。一是審計客體自身強制性、支配性、復雜性、多樣性等特點對審計監(jiān)督的影響，主要表現(xiàn)在：權力的實施主體往往會利用權力的本質特征，將手中的權力變成自己謀取私利的手段，從而使權力具有了“利益性”；或者權力實施主體為了達到某種目的采取“權錢交易”、“權權交易”、“權商交易”，從而給權力賦予了“可交換性”；或者權力實施主體為了實現(xiàn)個人或小團體的利益，往往不考慮權力的界限，任意的越權，從而增加了權力的“擴張性”等等。不難看出，一旦經(jīng)濟權力“派生”出如此“特性”，勢必會使審計對權力監(jiān)督的內(nèi)容復雜化、形式多樣化、問題多變化，無形中加大了審計監(jiān)督的難度。二是經(jīng)濟權力運用外部環(huán)境問題對審計監(jiān)督的過程和結果產(chǎn)生影響，主要表現(xiàn)在：首先，權力的配置不盡合理，一些部門和崗位掌握的權力過于集中，缺乏必要的權力分解或合理分配，權力安排處于不均衡狀態(tài)，使得權力內(nèi)部的約束和監(jiān)督軟弱乏力，缺乏有效的制約機制；同時，在權責配置上也往往是權多、責少，甚至是有權無責，一旦權力運作出現(xiàn)問題，使得審計監(jiān)督無從問責。其次，權力運行程序不夠規(guī)范，權力的運行缺乏清晰、嚴密、具體的規(guī)范，未形成相互銜接、環(huán)環(huán)相扣的權利和責任網(wǎng)絡，行政自由裁量權范圍過寬或過大，極易出現(xiàn)雖然規(guī)定有程序，卻不遵守程序，或是隨意減免既定程序，甚至改變程序規(guī)則，使權力得不到有效的監(jiān)督。最后，權力運行規(guī)則和過程不透明，權力規(guī)則和程序只有少數(shù)權力主體掌握，極易出現(xiàn)“個人意志”、“暗箱操作”等等。

文化因素

國家審計對權力的監(jiān)督，無論是監(jiān)督原則的確定、審計程序的設計、審計手段的使用、審計決定的執(zhí)行、審計意見的落實無一不受我國傳統(tǒng)文化影響。特別是作為具有幾千年文化發(fā)展史的我國來說，幾千年來沉淀的深厚傳統(tǒng)文化對人類社會活動的影響可以說是根深蒂固的。首先表現(xiàn)在對權力的認識上，尊重權力無可厚非，但大多情況下，人們往往受傳統(tǒng)文化中為人處世“溫文恭謙讓”思想影響，“敬畏權力”、“唯權至上”思想嚴重，缺乏主動制約和監(jiān)督權力的勇氣。其次，表現(xiàn)在對權力的監(jiān)督上，受“老好人”思想的影響，缺乏挑戰(zhàn)權力的勇氣，導致對權力的監(jiān)督經(jīng)常處于一種“弱化”狀態(tài)。再次，表現(xiàn)在對權力監(jiān)督結果處理上，缺乏依法辦事的法制思想，有法不依、執(zhí)法不嚴情況時有發(fā)生，出現(xiàn)權力問題采用習慣做法或行政處理也是屢見不鮮。

另外，國家審計對權力的制約和監(jiān)督該過程中無不受到多種文化沖突的影響。改革開放后，特別是隨著經(jīng)濟全球化進程的深入，信息技術的迅猛發(fā)展，一方面我國儒家、道家思想對人的思想和行為會產(chǎn)生影響，另一方面西方文化思潮也會影響人們的思想和行為，有時中西方文化之間會有明顯的沖突。根據(jù)心理學理論，人們在多種文化沖突中必定要進行一定的選擇，一般情況下人們會選擇于自己有利的文化思想，選擇對自己有利的文化標準作為行為依據(jù)，這既是人之常情，也是文化對人類活動影響的必然結果。有什么樣的文化，就會有什么樣的行為，也就會產(chǎn)生什么樣的結果。如果在審計的過程中采用了先進的文化，就會產(chǎn)生先進的審計結果，否則，就會產(chǎn)生落后的審計結果，甚至產(chǎn)生對社會、對國家、對人民不利的結果。

審計的獨立性

審計的獨立性是指審計機構和審計人員依法獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。審計的獨立性是審計的生命，是審計工作的根本，是審計監(jiān)督區(qū)別于其他經(jīng)濟監(jiān)督的根本所在，也是審計能夠具有較高層次監(jiān)督地位的重要基礎。所以，國家審計在對權力監(jiān)督的過程中，也會受到其獨立性的影響。主要表現(xiàn)在：首先，從微觀角度看，在國家審計對權力監(jiān)督的過程中，審計監(jiān)督的獨立性受到影響、受到干預，審計程序將無法有效實施，審計工作將無法順利完成，審計監(jiān)督的任務將得不到完成，審計的目標將無法實現(xiàn)，審計結果將不能得到有效的運用。其次，從宏觀角度看，在國家審計對權力監(jiān)督的過程中，審計監(jiān)督的獨立性受到干預或者缺失，審計也就失去了其權威性、也就失去了其公正性，不僅是審計工作和審計質量受到連帶影響，影響到審計將不成為審計，更重要的是影響社會的穩(wěn)定以及經(jīng)濟的發(fā)展。

審計人員的素質

國家審計對權力監(jiān)督是一項有目的、有計劃且非常復雜的系統(tǒng)工程，要完成這一工程不僅依賴于穩(wěn)定的政治經(jīng)濟環(huán)境、健全的法律制度，而且在很大程度上取決于審計人員的素質。雖然經(jīng)過２０多年的發(fā)展，審計機關、審計隊伍建設取得了輝煌的成績，審計人員的政治水平、文化素質、職業(yè)道德、業(yè)務能力均有了很大提高。但是我們也清楚地看到，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，信息技術的迅猛發(fā)展，計算機網(wǎng)絡的廣泛使用，一方面違法違規(guī)行為隱秘更強、手段更“高明”，另一方面國家和人民對審計機關的期望越來越高，任務越來越重，相應的對審計人員的政治素養(yǎng)、業(yè)務能力以及職業(yè)操守等要求也會越來越高，特別是對權力的監(jiān)督就更需要造就一批政治思想好、工作作風硬、職業(yè)道德優(yōu)、業(yè)務素質高的審計隊伍。在這樣的歷史背景下，審計人員的素質對審計監(jiān)督的影響更為顯著，主要表現(xiàn)在：在對一些重大審計項目審計時，審計人員缺少先進的審計理念，缺乏創(chuàng)新性的方法，沿用傳統(tǒng)審計模式的現(xiàn)象依然存在，出現(xiàn)新問題用不適宜的老辦法解決的情況時有發(fā)生，其結果導致審計成本加大、審計的效率低下，甚至無法實現(xiàn)審計監(jiān)督的目的。

審計方法的運用

審計方法是審計人員為了完成審計任務，達到審計目的，查明被審計事項的實際情況，得出正確的審計結論所采取的各種辦法、措施和方略的總稱。審計方法是解決審計問題的關鍵，審計方法運用的正確與否，不僅影響審計成本的降低、審計工作效率的提高，更重要的是影響審計任務的完成、審計目標的實現(xiàn)。特別是在國家審計對權力監(jiān)督過程中，因監(jiān)督的客體特殊、監(jiān)督的內(nèi)容復雜、工作難度大，審計方法運用對審計結果的影響更為顯著。首先，任何一種審計方法都是為一定的審計目的服務的，不同的審計目的采用的審計方法不同，不同審計方法產(chǎn)生的審計結果也會不同。其次，國家審計對權力的監(jiān)督本身綜合性極強，在審評一個審計對象時，不可能僅僅使用一種方法，可能是多種方法并用或多種方法交替使用，那么，各種方法運用的先后順序不同、搭配組合方式不同，產(chǎn)生的審計效果也必然不同。最后，國家審計對權力的監(jiān)督，不僅要對經(jīng)濟權力的決策權、實施權以及監(jiān)督權的事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，而且還要對被審計單位以及對直接責任人進行相應的監(jiān)督，并且其監(jiān)督客體內(nèi)容也總是隨社會經(jīng)濟發(fā)展的變化而變化，這一多變性的特點，決定審計監(jiān)督的方法也應是多變的，多變的審計方法本身蘊含較大的不確定性，不確定性的存在必然導致審計結果風險的存在。

總之，國家審計對權力的監(jiān)督是基于經(jīng)濟監(jiān)督的客觀需要而產(chǎn)生、發(fā)展的，是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，它受諸多因素的影響也是一種客觀的必然。因此，應正確認識影響審計對權力監(jiān)督的各種因素，既不能夸大這些因素的影響，也不能忽視這些因素的負面作用，應該以一種科學的態(tài)度對待這些因素，并且采取相應的措施，盡可能避免由此帶來的不利影響。

（作者單位：陜西省國庫支付局會計核算處）