[調(diào)查]

當(dāng)環(huán)保部門日益強(qiáng)硬，掉轉(zhuǎn)矛頭，用一種地方政府不習(xí)慣的重力撞擊過去時，其當(dāng)何去何從？追問這一問題，是探詢與考量事件背后政府的應(yīng)對邏輯，這是一條從下到上的反應(yīng)鏈條，在這一鏈條上，既有基層無法推卸的“慣性”，也有周口痛定思痛的突圍。

地方政府其實很少讓環(huán)保離開其關(guān)注的視野，盡管有時那是一場秀。但如果環(huán)保部門日益強(qiáng)硬，掉轉(zhuǎn)矛頭，用一種地方不習(xí)慣的重力撞擊過去時，又當(dāng)何去何從？

2007年7月3日，河南省周口市在這樣的疑問中浮出水面。

這一天，國家環(huán)保總局宣布對包括周口在內(nèi)的6市2縣5個工業(yè)園區(qū)實行“流域限批”，暫停這些地區(qū)除污染防治與循環(huán)經(jīng)濟(jì)類以外所有建設(shè)項目的環(huán)評審批，期限3個月。隨后，河南省環(huán)保局又對周口下轄的鄲城縣實施“區(qū)域限批”。

自此，周口跌入了一個環(huán)境政策的風(fēng)暴眼中。

盡管在80天后，周口成功地突出重圍，但更令人關(guān)注的是，在“限批風(fēng)暴”重壓之下，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式乃至管理體制究竟如何應(yīng)對？政府在事件的各環(huán)節(jié)想了什么又做了什么？

追問這一問題，是探詢與考量事件背后政府的應(yīng)對邏輯，這是一條從下到上的反應(yīng)鏈，在這一鏈條上，既有基層無法推卸的“慣性”，也有周口痛定思痛的突圍。而事件背后廣泛的背景，則是各種積弊的交錯，而非簡單的一兩人之過，中國“壓縮餅干式”的工業(yè)化進(jìn)程讓很多現(xiàn)象或矛盾交錯在一起，以更復(fù)雜的局面出現(xiàn)。

風(fēng)起

周口限批的“蝶翅”是在千里外的太湖上扇動的。

2007年5月2日，太湖藍(lán)藻暴發(fā)，大面積水域水質(zhì)惡化。這顯然引起了國家環(huán)?？偩謱ξ覈Y源污染的擔(dān)憂，24日，環(huán)?？偩指本珠L張力軍親自率隊到無錫調(diào)研，同時沿淮而上的檢查組業(yè)已行動。

“5月29日至30日，檢查組對周口23家企業(yè)和沙潁河、渦河、惠濟(jì)河等河流水質(zhì)狀況進(jìn)行了檢查，發(fā)現(xiàn)有15家企業(yè)存在環(huán)境違法問題?！敝芸谑协h(huán)保局一位官員后來回憶道。

這在平素也許“不是個大問題”，但隨著太湖藍(lán)藻事件升級為無錫水危機(jī)，對周口而言，情況不再樂觀。

就在檢查組在周口檢查的同一天，太湖藍(lán)藻再度大規(guī)模爆發(fā)，影響到無錫200余萬人的生活飲用水，無錫水危機(jī)開始受到全國關(guān)注。而此前國家環(huán)?？偩止嫉摹?006環(huán)境狀況質(zhì)量公告》中顯示，我國近三分之一的水體連用于農(nóng)業(yè)灌溉都不合格。

6月，國家監(jiān)察部、環(huán)?？偩謱幽?、廣西、安徽等省區(qū)的3個開發(fā)區(qū)、１個工業(yè)園區(qū)的環(huán)境違法案件進(jìn)行掛牌督辦。等到月底，環(huán)保總局高層人士在接受采訪時就已明確表示“現(xiàn)在水污染這么嚴(yán)重，溫家寶總理也對太湖做出了相關(guān)批示，第四次環(huán)保風(fēng)暴隨時可能啟動?！?/p>

除了無錫水危機(jī)，將環(huán)保風(fēng)暴引向周口的還有宏觀調(diào)控。“限批與控制污染、節(jié)能減排一樣，正在成為中央控制經(jīng)濟(jì)過熱的一個手段。”環(huán)?？偩挚茖W(xué)技術(shù)委員會委員張坤民說。

在年初“區(qū)域限批”后，宏觀經(jīng)濟(jì)過熱的驚喊之聲仍一浪高過一浪。雖然爭論尚存，但數(shù)據(jù)顯示上半年GDP增長11.5%，固定資產(chǎn)投資增長26.7%，所有指標(biāo)都超過了政府宣布的無約束性低限目標(biāo)，有的指標(biāo)甚至突破了很多人認(rèn)為不可逾越的高限警戒線。顯然，環(huán)保風(fēng)暴正在一步步逼近周口。

不過，周口此時“并非一無所知”。周口市環(huán)保局一位官員告訴《決策》，在7月3日之前，乃至更早，周口就已經(jīng)知道其可能被限批。

此時政府如能迅速正確的反映，或許還有爭取主動權(quán)的可能，但多次與環(huán)保部門博弈形成的慣性思維，最終讓周口錯失良機(jī)。

在前期公關(guān)失敗后，周口市政府制定了一套環(huán)境整改方案上報環(huán)?？偩帧３?，在周口本地媒體上找不到其他任何相關(guān)消息，政府顯然只是簡單的等待批復(fù)。而此時無錫已關(guān)閉了近千家化工企業(yè)，江蘇省委書記李源潮更是公開宣稱，“寧可放棄蘇錫常一年的GDP，也要把環(huán)境整治好。”

結(jié)果可想而知，“6月29日，整改方案正式被環(huán)?？偩址駴Q了。”在周口市環(huán)保局的官員看來，環(huán)保總局需要的不僅僅是一個方案。盡管在7月2日，周口淮陽縣按照《淮陽縣整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動方案》的要求，開展了一場代號“環(huán)保風(fēng)暴”的專項清查行動，一舉摧毀了3家小造紙廠，但已無法扭轉(zhuǎn)大局。

就這樣，周口掉入了一場始料未及的驚濤駭浪。

沖擊

限批給周口帶來的是直指痛處的連鎖反應(yīng)，蓮花味精、財鑫集團(tuán)等周口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力首當(dāng)其沖。

周口市鄲城縣財鑫集團(tuán)是河南百強(qiáng)工業(yè)企業(yè)之一，2006年上繳利稅1.2億元，比此年鄲城縣全年財政一般預(yù)算收入還多。但在這場環(huán)保風(fēng)暴中，卻不得不面對多家下屬公司被掛牌督辦的命運。而有“中國最大味精生產(chǎn)企業(yè)”之稱的蓮花味精集團(tuán)，更是被卷入了媒體關(guān)于其“關(guān)門停產(chǎn)”的質(zhì)疑漩渦，股價劇烈動蕩。

用蓮花味精所在地、項城市市長鄒洪的話說，“這次限批，已給我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不利影響，如果一些企業(yè)整改不好被關(guān)閉，將對我市的一些企業(yè)包括骨干企業(yè)帶來滅頂之災(zāi)?！?/p>

其實，這只不過是連鎖反應(yīng)最表面地一環(huán)，限批真正的殺傷力并非體現(xiàn)在對違規(guī)企業(yè)的制裁上，這一嚴(yán)厲的懲罰是要當(dāng)?shù)卣苯映惺堋?/p>

周口遭遇流域限批后，“所有的鏡頭都對準(zhǔn)了周口，給周口對外形象造成重創(chuàng)?！敝芸谑懈笔虚L劉保倉說。本來，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的周口市正醞釀著大發(fā)展，而“限批”令醞釀已久的新項目審批工作全部停止。

據(jù)介紹，2007年4月，在河南省委、省政府與全國河南商會會長聯(lián)席會議的推動下，一項旨在振興豫南的“4+2”（“４”即豫南的周口、駐馬店、南陽、信陽４市，“２”即上海市河南商會與廣東省河南商會）合作計劃正式啟動，其首站即在周口。

而在5月，河南省委、省政府又出臺了《關(guān)于加快黃淮四市發(fā)展若干政策的意見》，內(nèi)有28條“含金量”極高的扶持政策與措施。為此，周口特意召開了“貫徹落實加快黃淮四市發(fā)展若干政策匯報會”，提到了要努力實現(xiàn)“五個新突破”，即在項目建設(shè)上實現(xiàn)新突破，在加快工業(yè)化進(jìn)程上實現(xiàn)新突破等。但隨著“流域限批”的下達(dá)，這一切都成了空想。

周口市環(huán)保局局長司元亨說，限批之前，周口各縣區(qū)數(shù)十個招商引資項目已進(jìn)入了市環(huán)保局環(huán)評階段，有些大項目則按要求報到了省環(huán)保局，“但是現(xiàn)在全停下了”，一些項目也許等不到解禁就會流走，而項目是一個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命根子，不批準(zhǔn)項目，還談什么發(fā)展。不僅如此，“這次被限批了，會不會再有下次？潛在客商肯定會考慮，如果預(yù)期不好，便會放棄周口”，那將對周口造成長期、長遠(yuǎn)的影響。

不過，更讓周口市委、市政府擔(dān)心的是，如果長期不能解禁，不僅將與大好的發(fā)展機(jī)遇失之交臂，在區(qū)域競爭中慢豫南其他三市一步，而且更有可能瓦解周口各界來之不易的發(fā)展氛圍與士氣。

在北京大學(xué)教授雷明看來，限批的邏輯其實很簡單，“如果你舍不得某幾個企業(yè)的稅收，那么就讓你更多的項目無法上馬，地方政府自己去算哪個損失更大?！?/p>

對于周口來說，賬目雖然清楚，但要如何抉擇卻非易事。

周口是一個農(nóng)業(yè)資源大市，糧棉油總產(chǎn)量與商品量均居河南第一。按照中部作為全國商品糧和優(yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地的定位，周口“工業(yè)項目主要是圍繞農(nóng)副產(chǎn)品展開，大部分均為農(nóng)副產(chǎn)品深加工項目，比如食品、醫(yī)藥、皮革等等，這都是一些涉水量較大的產(chǎn)業(yè)?！敝芸谑协h(huán)保局一位負(fù)責(zé)人向《決策》分析道。所以周口沒有高度污染的空氣質(zhì)量，卻有幾乎是劣五類的水污染。

也就是說，周口的投資結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如果不發(fā)生根本改變，環(huán)境狀態(tài)也就難以實現(xiàn)真正改觀。但除了農(nóng)產(chǎn)品資源，周口幾乎沒有任何值得稱道的自然資源，特別是礦產(chǎn)資源，即便政府竭盡全力地引導(dǎo)，投資仍然會大量涌向這些涉水量較大的行業(yè)。一個典型的例子就是，在“4+2”合作計劃中，周口招商引資的項目，大部分仍是農(nóng)副產(chǎn)品深加工項目。

這意味著，周口乃至中部許多與其相似的地方，隨時還有可能被環(huán)?？偩窒夼?/p>

當(dāng)?shù)匾晃还賳T的話非常能體現(xiàn)政府部門的矛盾心態(tài)，“如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來，其他各個方面的工作，特別是社會事業(yè)的發(fā)展都將受到很大制約和限制?！?/p>

不過，有一點非常明確，不僅是環(huán)保總局態(tài)度強(qiáng)硬，河南省在限批上表現(xiàn)出的態(tài)度也非常堅決。河南省副省長張大衛(wèi)公開表示，“對于國家環(huán)?？偩止嫉暮幽鲜≈芸谑泻湾ш柦?jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)列入流域限批名單，省政府態(tài)度鮮明：擁護(hù)、整改?！?/p>

接到限批令當(dāng)日，司元亨坐在辦公室里一夜未眠，“危機(jī)四伏、四面楚歌、背水一戰(zhàn)”，司元亨如此形容當(dāng)時的心情。有此心情的周口官員絕對不在少數(shù)。

突圍

在“環(huán)保風(fēng)暴”的重壓下，周口開始意識到“慣性”已無濟(jì)于事，必須趕緊做出反應(yīng)。

7月3日下午，周口市市長徐光緊急召開政府常務(wù)會議，專題聽取環(huán)保工作匯報，研究對策。7月5日下午，周口市委書記毛超峰主持召開市委常委擴(kuò)大會議，通過整治方案。

7月6日，在“進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)集中整治違法排污企業(yè)工作會議”上，毛超峰明確表示：“我們已經(jīng)沒有任何退路，一天不解限，難得的發(fā)展機(jī)遇、良好的發(fā)展勢頭都將是一句空話?！?/p>

自此，周口迅速進(jìn)入到另一條反應(yīng)鏈，即便在此后不久突襲周口的罕見大暴雨面前，這條反應(yīng)鏈也沒有停下來。

“限批對周口的震動很大，主要領(lǐng)導(dǎo)均親自領(lǐng)隊部署整改，急欲早日通過環(huán)保部門的驗收、早日解除限批。”周口市環(huán)保局辦公室曹主任說。

在7月6日的會議上，周口市成立了9個工作組和6個檢查組，以15個被查的污染企業(yè)為突破口，對全市企業(yè)進(jìn)行拉網(wǎng)式檢查，并列出5個專項行為。15家企業(yè)每家進(jìn)駐了2名駐廠監(jiān)管員，監(jiān)管員、地方政府、企業(yè)法人三方簽訂責(zé)任書，企業(yè)環(huán)保不達(dá)標(biāo)，追究三方責(zé)任。其中，財鑫集團(tuán)、宋河酒業(yè)分別拿出1300萬元、1200萬元用于治污，蓮花味精也開始實施廠區(qū)搬遷計劃。

同時，周口還在2003年以來的76份文件中清理出11份違規(guī)“土政策”，各區(qū)縣修訂文件45個，廢止5個，并對372家“掛牌保護(hù)”企業(yè)實施了摘牌。

司元亨說，限批后的兩個月，毛超峰書記對環(huán)保工作批示了9次，徐光市長批示了10次，分管環(huán)保的副市長劉保倉批示了18次?！跋夼?，市里領(lǐng)導(dǎo)幾乎沒有周末，親自督促企業(yè)逐家整改?！?/p>

白天在周口市環(huán)保局很難找到人，“白天都出去檢查，晚上開碰頭會?！边@是周口市環(huán)保局工作人員兩個多月的生活狀況。“寫個什么什么材料。”環(huán)保局辦公室的常蘭軍，夜里常接到領(lǐng)導(dǎo)這樣的電話。

終于在9月11日，周口接到了環(huán)保總局解禁的文件，成功走出環(huán)境政策圍城。即便多日之后，周口市環(huán)保局仍十分鄭重的從抽屜里輕輕取出該文件，向《決策》展示。

但事情并未因此而結(jié)束，在解禁之后，替周口“叫屈”的聲音開始出現(xiàn)。一種觀點認(rèn)為，周口水資源污染的確存在，但很難說達(dá)到了限批的程度。

與同時被限批的山西呂梁等地相比，“周口幾乎沒有冶煉、水泥等國家明令禁止的高耗能項目，這些項目周口再怎么招商也引不進(jìn)來，因為周口沒有資源?！敝芸谑协h(huán)保局一位官員多少有點無奈。

但周口承接了其上游至少5個市的工業(yè)廢水和生活污水。翻開地圖可以發(fā)現(xiàn)，作為淮河最大的支流，周口的沙潁河由３條河匯合而成，一條是發(fā)源于魯山縣石人山的沙河，一條是發(fā)源于嵩山的潁河，一條是發(fā)源于滎陽的賈魯河。３條河流經(jīng)平頂山、鄭州、許昌、開封、漯河后，于周口匯合而成沙潁河，之后進(jìn)入安徽。

張坤民告訴《決策》：“淮河從源頭到平頂山這一段水質(zhì)都非常好，肯定是二類水質(zhì)以上。平頂山是礦區(qū)，從那里下來的淮河水質(zhì)就每況愈下，到了周口就完全被污染了?！?/p>

很顯然，周口限批與此有很大關(guān)系。

周口市環(huán)保局的官員告訴《決策》，周口市委市政府也深知周口對實現(xiàn)淮河流域防治目標(biāo)負(fù)有重要責(zé)任。但讓經(jīng)濟(jì)如此落后的地區(qū)去承擔(dān)如此艱巨的環(huán)保任務(wù)，結(jié)果能樂觀嗎？沒有相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制，不能不讓人質(zhì)疑周口流域治理工作究竟能走多遠(yuǎn)。

而更大的質(zhì)疑是，我國環(huán)境政策的制定是以全國大環(huán)境、發(fā)達(dá)地區(qū)為依據(jù)的，但就不發(fā)達(dá)地區(qū)是否適用則鮮有人問津，而執(zhí)行后帶來的一系列善后問題，還是要當(dāng)?shù)卣コ袚?dān)。