[調(diào)查]
當(dāng)環(huán)保部門日益強(qiáng)硬,掉轉(zhuǎn)矛頭,用一種地方政府不習(xí)慣的重力撞擊過去時,其當(dāng)何去何從?追問這一問題,是探詢與考量事件背后政府的應(yīng)對邏輯,這是一條從下到上的反應(yīng)鏈條,在這一鏈條上,既有基層無法推卸的“慣性”,也有周口痛定思痛的突圍。
地方政府其實很少讓環(huán)保離開其關(guān)注的視野,盡管有時那是一場秀。但如果環(huán)保部門日益強(qiáng)硬,掉轉(zhuǎn)矛頭,用一種地方不習(xí)慣的重力撞擊過去時,又當(dāng)何去何從?
2007年7月3日,河南省周口市在這樣的疑問中浮出水面。
這一天,國家環(huán)保總局宣布對包括周口在內(nèi)的6市2縣5個工業(yè)園區(qū)實行“流域限批”,暫停這些地區(qū)除污染防治與循環(huán)經(jīng)濟(jì)類以外所有建設(shè)項目的環(huán)評審批,期限3個月。隨后,河南省環(huán)保局又對周口下轄的鄲城縣實施“區(qū)域限批”。
自此,周口跌入了一個環(huán)境政策的風(fēng)暴眼中。
盡管在80天后,周口成功地突出重圍,但更令人關(guān)注的是,在“限批風(fēng)暴”重壓之下,傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式乃至管理體制究竟如何應(yīng)對?政府在事件的各環(huán)節(jié)想了什么又做了什么?
追問這一問題,是探詢與考量事件背后政府的應(yīng)對邏輯,這是一條從下到上的反應(yīng)鏈,在這一鏈條上,既有基層無法推卸的“慣性”,也有周口痛定思痛的突圍。而事件背后廣泛的背景,則是各種積弊的交錯,而非簡單的一兩人之過,中國“壓縮餅干式”的工業(yè)化進(jìn)程讓很多現(xiàn)象或矛盾交錯在一起,以更復(fù)雜的局面出現(xiàn)。
風(fēng)起
周口限批的“蝶翅”是在千里外的太湖上扇動的。
2007年5月2日,太湖藍(lán)藻暴發(fā),大面積水域水質(zhì)惡化。這顯然引起了國家環(huán)??偩謱ξ覈Y源污染的擔(dān)憂,24日,環(huán)??偩指本珠L張力軍親自率隊到無錫調(diào)研,同時沿淮而上的檢查組業(yè)已行動。
“5月29日至30日,檢查組對周口23家企業(yè)和沙潁河、渦河、惠濟(jì)河等河流水質(zhì)狀況進(jìn)行了檢查,發(fā)現(xiàn)有15家企業(yè)存在環(huán)境違法問題?!敝芸谑协h(huán)保局一位官員后來回憶道。
這在平素也許“不是個大問題”,但隨著太湖藍(lán)藻事件升級為無錫水危機(jī),對周口而言,情況不再樂觀。
就在檢查組在周口檢查的同一天,太湖藍(lán)藻再度大規(guī)模爆發(fā),影響到無錫200余萬人的生活飲用水,無錫水危機(jī)開始受到全國關(guān)注。而此前國家環(huán)??偩止嫉摹?006環(huán)境狀況質(zhì)量公告》中顯示,我國近三分之一的水體連用于農(nóng)業(yè)灌溉都不合格。
6月,國家監(jiān)察部、環(huán)??偩謱幽?、廣西、安徽等省區(qū)的3個開發(fā)區(qū)、1個工業(yè)園區(qū)的環(huán)境違法案件進(jìn)行掛牌督辦。等到月底,環(huán)保總局高層人士在接受采訪時就已明確表示“現(xiàn)在水污染這么嚴(yán)重,溫家寶總理也對太湖做出了相關(guān)批示,第四次環(huán)保風(fēng)暴隨時可能啟動?!?/p>
除了無錫水危機(jī),將環(huán)保風(fēng)暴引向周口的還有宏觀調(diào)控。“限批與控制污染、節(jié)能減排一樣,正在成為中央控制經(jīng)濟(jì)過熱的一個手段。”環(huán)??偩挚茖W(xué)技術(shù)委員會委員張坤民說。
在年初“區(qū)域限批”后,宏觀經(jīng)濟(jì)過熱的驚喊之聲仍一浪高過一浪。雖然爭論尚存,但數(shù)據(jù)顯示上半年GDP增長11.5%,固定資產(chǎn)投資增長26.7%,所有指標(biāo)都超過了政府宣布的無約束性低限目標(biāo),有的指標(biāo)甚至突破了很多人認(rèn)為不可逾越的高限警戒線。顯然,環(huán)保風(fēng)暴正在一步步逼近周口。
不過,周口此時“并非一無所知”。周口市環(huán)保局一位官員告訴《決策》,在7月3日之前,乃至更早,周口就已經(jīng)知道其可能被限批。
此時政府如能迅速正確的反映,或許還有爭取主動權(quán)的可能,但多次與環(huán)保部門博弈形成的慣性思維,最終讓周口錯失良機(jī)。
在前期公關(guān)失敗后,周口市政府制定了一套環(huán)境整改方案上報環(huán)??偩帧3?,在周口本地媒體上找不到其他任何相關(guān)消息,政府顯然只是簡單的等待批復(fù)。而此時無錫已關(guān)閉了近千家化工企業(yè),江蘇省委書記李源潮更是公開宣稱,“寧可放棄蘇錫常一年的GDP,也要把環(huán)境整治好。”
結(jié)果可想而知,“6月29日,整改方案正式被環(huán)??偩址駴Q了。”在周口市環(huán)保局的官員看來,環(huán)保總局需要的不僅僅是一個方案。盡管在7月2日,周口淮陽縣按照《淮陽縣整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動方案》的要求,開展了一場代號“環(huán)保風(fēng)暴”的專項清查行動,一舉摧毀了3家小造紙廠,但已無法扭轉(zhuǎn)大局。
就這樣,周口掉入了一場始料未及的驚濤駭浪。
沖擊
限批給周口帶來的是直指痛處的連鎖反應(yīng),蓮花味精、財鑫集團(tuán)等周口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力首當(dāng)其沖。
周口市鄲城縣財鑫集團(tuán)是河南百強(qiáng)工業(yè)企業(yè)之一,2006年上繳利稅1.2億元,比此年鄲城縣全年財政一般預(yù)算收入還多。但在這場環(huán)保風(fēng)暴中,卻不得不面對多家下屬公司被掛牌督辦的命運。而有“中國最大味精生產(chǎn)企業(yè)”之稱的蓮花味精集團(tuán),更是被卷入了媒體關(guān)于其“關(guān)門停產(chǎn)”的質(zhì)疑漩渦,股價劇烈動蕩。
用蓮花味精所在地、項城市市長鄒洪的話說,“這次限批,已給我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不利影響,如果一些企業(yè)整改不好被關(guān)閉,將對我市的一些企業(yè)包括骨干企業(yè)帶來滅頂之災(zāi)?!?/p>
其實,這只不過是連鎖反應(yīng)最表面地一環(huán),限批真正的殺傷力并非體現(xiàn)在對違規(guī)企業(yè)的制裁上,這一嚴(yán)厲的懲罰是要當(dāng)?shù)卣苯映惺堋?/p>
周口遭遇流域限批后,“所有的鏡頭都對準(zhǔn)了周口,給周口對外形象造成重創(chuàng)?!敝芸谑懈笔虚L劉保倉說。本來,工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的周口市正醞釀著大發(fā)展,而“限批”令醞釀已久的新項目審批工作全部停止。
據(jù)介紹,2007年4月,在河南省委、省政府與全國河南商會會長聯(lián)席會議的推動下,一項旨在振興豫南的“4+2”(“4”即豫南的周口、駐馬店、南陽、信陽4市,“2”即上海市河南商會與廣東省河南商會)合作計劃正式啟動,其首站即在周口。
而在5月,河南省委、省政府又出臺了《關(guān)于加快黃淮四市發(fā)展若干政策的意見》,內(nèi)有28條“含金量”極高的扶持政策與措施。為此,周口特意召開了“貫徹落實加快黃淮四市發(fā)展若干政策匯報會”,提到了要努力實現(xiàn)“五個新突破”,即在項目建設(shè)上實現(xiàn)新突破,在加快工業(yè)化進(jìn)程上實現(xiàn)新突破等。但隨著“流域限批”的下達(dá),這一切都成了空想。
周口市環(huán)保局局長司元亨說,限批之前,周口各縣區(qū)數(shù)十個招商引資項目已進(jìn)入了市環(huán)保局環(huán)評階段,有些大項目則按要求報到了省環(huán)保局,“但是現(xiàn)在全停下了”,一些項目也許等不到解禁就會流走,而項目是一個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命根子,不批準(zhǔn)項目,還談什么發(fā)展。不僅如此,“這次被限批了,會不會再有下次?潛在客商肯定會考慮,如果預(yù)期不好,便會放棄周口”,那將對周口造成長期、長遠(yuǎn)的影響。
不過,更讓周口市委、市政府擔(dān)心的是,如果長期不能解禁,不僅將與大好的發(fā)展機(jī)遇失之交臂,在區(qū)域競爭中慢豫南其他三市一步,而且更有可能瓦解周口各界來之不易的發(fā)展氛圍與士氣。
在北京大學(xué)教授雷明看來,限批的邏輯其實很簡單,“如果你舍不得某幾個企業(yè)的稅收,那么就讓你更多的項目無法上馬,地方政府自己去算哪個損失更大?!?/p>
對于周口來說,賬目雖然清楚,但要如何抉擇卻非易事。
周口是一個農(nóng)業(yè)資源大市,糧棉油總產(chǎn)量與商品量均居河南第一。按照中部作為全國商品糧和優(yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地的定位,周口“工業(yè)項目主要是圍繞農(nóng)副產(chǎn)品展開,大部分均為農(nóng)副產(chǎn)品深加工項目,比如食品、醫(yī)藥、皮革等等,這都是一些涉水量較大的產(chǎn)業(yè)?!敝芸谑协h(huán)保局一位負(fù)責(zé)人向《決策》分析道。所以周口沒有高度污染的空氣質(zhì)量,卻有幾乎是劣五類的水污染。
也就是說,周口的投資結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如果不發(fā)生根本改變,環(huán)境狀態(tài)也就難以實現(xiàn)真正改觀。但除了農(nóng)產(chǎn)品資源,周口幾乎沒有任何值得稱道的自然資源,特別是礦產(chǎn)資源,即便政府竭盡全力地引導(dǎo),投資仍然會大量涌向這些涉水量較大的行業(yè)。一個典型的例子就是,在“4+2”合作計劃中,周口招商引資的項目,大部分仍是農(nóng)副產(chǎn)品深加工項目。
這意味著,周口乃至中部許多與其相似的地方,隨時還有可能被環(huán)??偩窒夼?/p>
當(dāng)?shù)匾晃还賳T的話非常能體現(xiàn)政府部門的矛盾心態(tài),“如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來,其他各個方面的工作,特別是社會事業(yè)的發(fā)展都將受到很大制約和限制?!?/p>
不過,有一點非常明確,不僅是環(huán)保總局態(tài)度強(qiáng)硬,河南省在限批上表現(xiàn)出的態(tài)度也非常堅決。河南省副省長張大衛(wèi)公開表示,“對于國家環(huán)??偩止嫉暮幽鲜≈芸谑泻湾ш柦?jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)列入流域限批名單,省政府態(tài)度鮮明:擁護(hù)、整改?!?/p>
接到限批令當(dāng)日,司元亨坐在辦公室里一夜未眠,“危機(jī)四伏、四面楚歌、背水一戰(zhàn)”,司元亨如此形容當(dāng)時的心情。有此心情的周口官員絕對不在少數(shù)。
突圍
在“環(huán)保風(fēng)暴”的重壓下,周口開始意識到“慣性”已無濟(jì)于事,必須趕緊做出反應(yīng)。
7月3日下午,周口市市長徐光緊急召開政府常務(wù)會議,專題聽取環(huán)保工作匯報,研究對策。7月5日下午,周口市委書記毛超峰主持召開市委常委擴(kuò)大會議,通過整治方案。
7月6日,在“進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)集中整治違法排污企業(yè)工作會議”上,毛超峰明確表示:“我們已經(jīng)沒有任何退路,一天不解限,難得的發(fā)展機(jī)遇、良好的發(fā)展勢頭都將是一句空話?!?/p>
自此,周口迅速進(jìn)入到另一條反應(yīng)鏈,即便在此后不久突襲周口的罕見大暴雨面前,這條反應(yīng)鏈也沒有停下來。
“限批對周口的震動很大,主要領(lǐng)導(dǎo)均親自領(lǐng)隊部署整改,急欲早日通過環(huán)保部門的驗收、早日解除限批。”周口市環(huán)保局辦公室曹主任說。
在7月6日的會議上,周口市成立了9個工作組和6個檢查組,以15個被查的污染企業(yè)為突破口,對全市企業(yè)進(jìn)行拉網(wǎng)式檢查,并列出5個專項行為。15家企業(yè)每家進(jìn)駐了2名駐廠監(jiān)管員,監(jiān)管員、地方政府、企業(yè)法人三方簽訂責(zé)任書,企業(yè)環(huán)保不達(dá)標(biāo),追究三方責(zé)任。其中,財鑫集團(tuán)、宋河酒業(yè)分別拿出1300萬元、1200萬元用于治污,蓮花味精也開始實施廠區(qū)搬遷計劃。
同時,周口還在2003年以來的76份文件中清理出11份違規(guī)“土政策”,各區(qū)縣修訂文件45個,廢止5個,并對372家“掛牌保護(hù)”企業(yè)實施了摘牌。
司元亨說,限批后的兩個月,毛超峰書記對環(huán)保工作批示了9次,徐光市長批示了10次,分管環(huán)保的副市長劉保倉批示了18次?!跋夼?,市里領(lǐng)導(dǎo)幾乎沒有周末,親自督促企業(yè)逐家整改?!?/p>
白天在周口市環(huán)保局很難找到人,“白天都出去檢查,晚上開碰頭會?!边@是周口市環(huán)保局工作人員兩個多月的生活狀況。“寫個什么什么材料。”環(huán)保局辦公室的常蘭軍,夜里常接到領(lǐng)導(dǎo)這樣的電話。
終于在9月11日,周口接到了環(huán)保總局解禁的文件,成功走出環(huán)境政策圍城。即便多日之后,周口市環(huán)保局仍十分鄭重的從抽屜里輕輕取出該文件,向《決策》展示。
但事情并未因此而結(jié)束,在解禁之后,替周口“叫屈”的聲音開始出現(xiàn)。一種觀點認(rèn)為,周口水資源污染的確存在,但很難說達(dá)到了限批的程度。
與同時被限批的山西呂梁等地相比,“周口幾乎沒有冶煉、水泥等國家明令禁止的高耗能項目,這些項目周口再怎么招商也引不進(jìn)來,因為周口沒有資源?!敝芸谑协h(huán)保局一位官員多少有點無奈。
但周口承接了其上游至少5個市的工業(yè)廢水和生活污水。翻開地圖可以發(fā)現(xiàn),作為淮河最大的支流,周口的沙潁河由3條河匯合而成,一條是發(fā)源于魯山縣石人山的沙河,一條是發(fā)源于嵩山的潁河,一條是發(fā)源于滎陽的賈魯河。3條河流經(jīng)平頂山、鄭州、許昌、開封、漯河后,于周口匯合而成沙潁河,之后進(jìn)入安徽。
張坤民告訴《決策》:“淮河從源頭到平頂山這一段水質(zhì)都非常好,肯定是二類水質(zhì)以上。平頂山是礦區(qū),從那里下來的淮河水質(zhì)就每況愈下,到了周口就完全被污染了?!?/p>
很顯然,周口限批與此有很大關(guān)系。
周口市環(huán)保局的官員告訴《決策》,周口市委市政府也深知周口對實現(xiàn)淮河流域防治目標(biāo)負(fù)有重要責(zé)任。但讓經(jīng)濟(jì)如此落后的地區(qū)去承擔(dān)如此艱巨的環(huán)保任務(wù),結(jié)果能樂觀嗎?沒有相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制,不能不讓人質(zhì)疑周口流域治理工作究竟能走多遠(yuǎn)。
而更大的質(zhì)疑是,我國環(huán)境政策的制定是以全國大環(huán)境、發(fā)達(dá)地區(qū)為依據(jù)的,但就不發(fā)達(dá)地區(qū)是否適用則鮮有人問津,而執(zhí)行后帶來的一系列善后問題,還是要當(dāng)?shù)卣コ袚?dān)。