9月30日，“流域限批”第二批解禁名單出爐，第四次“環(huán)保風(fēng)暴”落幕的鐘聲響起，大眾關(guān)注的焦點隨之轉(zhuǎn)向風(fēng)暴過后環(huán)保的走向。

環(huán)境治理與地方經(jīng)濟之間的沖突由來已久，限批只是以“休克療法”式的極致手段暫時緩和了兩者之間的關(guān)系，并給那些傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式一個警鐘，要更有效地處理好兩者之間的關(guān)系，顯然需要更多。

就此，《決策》雜志采訪了國家環(huán)保局原副局長、科學(xué)技術(shù)委員會委員張坤民教授。

張坤民先后出任國家環(huán)保局第一副局長（1988－1998）、中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會秘書長（1998－2003），同時擔(dān)任國家環(huán)?？偩挚萍嘉瘑T等職務(wù)，不僅在任時直接參與了有關(guān)決策，還見證了20多年來中國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展歷程。

環(huán)保在博弈中敗下陣來

《決策》：環(huán)境治理與地方經(jīng)濟之間的沖突可以追溯到什么時候？

張坤民：這個不好說，但至少在1988年我到國家環(huán)保局機關(guān)工作時，大家都有這樣的認識——中國不能再走西方“先污染后治理”的老路。當(dāng)時，我國東部地區(qū)正乘改革風(fēng)氣之先快速發(fā)展，作為環(huán)保部門，一直力圖避免走西方國家“先污染后治理”的老路。

《決策》：當(dāng)時都做了哪些努力呢？

張坤民：采取的措施很多，特別是出臺了一系列法律法規(guī)和管理制度與措施。1989年5月，國務(wù)院召開了第三次全國環(huán)境保護會議，我作為這次會議的秘書長，協(xié)助曲格平局長做組織工作。當(dāng)時總結(jié)推廣了一系列政策與管理制度，如環(huán)境影響評價、排污收費、環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任等。

1992年，黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》，宣布中國要實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。接著就是1994年國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布《中國21世紀議程》和各部門與各地方相應(yīng)制定的《21世紀議程》。

給我印象很深的是1995年國務(wù)院頒布的《淮河流域水污染防治暫行條例》。淮河我去過，它在河南周口的沈丘有一個閘，污水平常就都被截留在那兒，等到暴雨季節(jié)才放下去。

1994年7月11日，淮河支流沙潁河上游突降暴雨，沈丘等地一路開閘泄洪。原先堆積在閘口的數(shù)億立方米污水傾瀉而下，形成70公里長的污染帶。從安徽五河縣到洪澤湖約100公里河段，污水滯留長達50多天，兩岸居民無水可用。在國務(wù)院環(huán)境保護委員會淮河流域環(huán)保執(zhí)法檢查現(xiàn)場會上，有人甚至打出了“官清水清、官不清水不清”的標(biāo)語。

此事經(jīng)過中央電視臺等媒體報道后，引起了全國上下的高度重視。因為以前大家都覺得中國地大物博，少許污染不算什么，哪知道現(xiàn)在守著淮河卻沒水喝。當(dāng)時淮河每被中央電視臺報道一次，河南就開一次會議，研究當(dāng)?shù)氐呢?zé)任與任務(wù)。

《決策》：但結(jié)果似乎并不理想。

張坤民：的確，當(dāng)時國務(wù)院有關(guān)部門、沿淮河4省的領(lǐng)導(dǎo)和無數(shù)干部群眾都確實盡力了，也曾有過一些階段成果。但最終沒有能夠真正避免走西方的老路。國內(nèi)外經(jīng)驗證明，任何一個流域都是污染容易恢復(fù)難，何況這些年來我國很多地方的經(jīng)濟增長方式并沒有實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，甚至治理力度還沒有污染增長快。也就是任由短期經(jīng)濟效益這只“看不見的手”在推著走，環(huán)保同其在進行著艱苦的博弈。

現(xiàn)在看，這條路我們付出的代價太大了。我最近剛到江蘇去了，無錫是我家鄉(xiāng)，我在無錫馬山還看見了藍藻，因為雨水少，加上刮風(fēng)，馬山附近的太湖邊上藍藻還很厚。

《決策》：現(xiàn)在太湖水質(zhì)不僅沒有改善，反而更糟了。

張坤民：其實在1982年前后，不少人就注意到太湖水質(zhì)的污染不斷在加重，也采取了很多措施。我想說的是，過去單純GDP的誤導(dǎo)實在太大了。我記得90年代初到南方調(diào)研時曾經(jīng)看到過一個現(xiàn)象，就是當(dāng)?shù)匾?guī)定，如果哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的GDP升得高、升得快，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負責(zé)人就可以享受副縣級待遇，而不管當(dāng)?shù)丨h(huán)保怎么樣。這不是在引導(dǎo)干部犯錯誤嘛。

這次江蘇自己也感到很尷尬。藍藻爆發(fā)實際上是把蘇南經(jīng)濟增長模式顛覆了，把整個江蘇走向全面小康的日程給顛覆了。事與愿違，這個教訓(xùn)真是非常非常大。盡管江蘇省的環(huán)保力度在全國來說是走在前列的，但還是趕不上經(jīng)濟增長與污染加劇的速度。

《決策》：除了你所說的“背后的力量”，還有哪些原因造成了現(xiàn)在的環(huán)?，F(xiàn)狀呢？

張坤民：中國的環(huán)保工作起步雖晚，但是發(fā)展很快，日本人說中國是“環(huán)境科學(xué)繁榮但環(huán)境問題嚴重”。造成這一現(xiàn)狀的原因，首先是體制上的問題。中國環(huán)保沒有中央的直屬分局，而地方環(huán)保局又受地方政府管理。過去曾經(jīng)發(fā)生過這樣的事情，市長打電話讓環(huán)保局長帶著公章去他那里，如果不給項目蓋章，你這個環(huán)保局長就不用當(dāng)了。其次是經(jīng)費問題。當(dāng)年剛開始治理淮河時，一些污染很嚴重的地方，要打井取水，但沒有錢，最后是從“總理基金”撥出來的。因為一直到2006年，國家預(yù)算才開始正式列有環(huán)?？颇?。過去問財政部要環(huán)保治理經(jīng)費，回答是，“不是誰污染誰治理嘛，怎么向國家要錢？”

這個情況也不只中國一個，但發(fā)達國家由于環(huán)境意識、法制、資金等都好一點，問題不像發(fā)展中國家這么厲害。中國作為最大的發(fā)展中國家，問題就尤為突出，加上經(jīng)濟增長又快，法制觀念又弱。

如何抉擇取決于當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)

《決策》：現(xiàn)在似乎隨著產(chǎn)業(yè)從東部向中西部轉(zhuǎn)移，污染也轉(zhuǎn)移到中西部。

張坤民：其實，國家早就在預(yù)防這樣的轉(zhuǎn)移，不能讓污染隨著產(chǎn)業(yè)一起轉(zhuǎn)移。從政府角度講，出臺了不少的規(guī)定與相關(guān)政策。我記得，在我沒到環(huán)保局之前，國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就對預(yù)防污染轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有過嚴格規(guī)定。但是很多地方不聽啊。法律法規(guī)不管用，法院判決也不管用，非要搞到頭破血流才行。

《決策》：但不少人認為，如果對中西部的環(huán)保要求過嚴，例如這次的限批，就可能給中西部帶來一定的困境，畢竟在東部發(fā)展時沒有這么嚴的環(huán)保要求。

張坤民：從根本上說，我認為，如果能認真研究西方國家的教訓(xùn)、認真考察東部沿海地區(qū)的教訓(xùn)，應(yīng)該而且必須避免污染隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這就是不要盲目地去把人家已經(jīng)發(fā)生過污染的東西搬到你的地方再去建一遍、再去污染一遍、再去毀一遍，然后再去補救，而有些環(huán)境破壞是很難完全補救的。

所以，你剛才提到中部地區(qū)現(xiàn)在可能面臨的困境，我就一句話，有些困境是自己的盲目決策造成的。東部地區(qū)已經(jīng)有教訓(xùn)了，中西部地區(qū)不要再走這條老路。

《決策》：那么中西部地區(qū)應(yīng)如何避免環(huán)境治理與地方發(fā)展之間的沖突呢？

張坤民：欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，第一不要違反客觀規(guī)律，要研究西方國家或者東部地區(qū)的教訓(xùn)，認識客觀規(guī)律；第二不要違反國家法律；第三要有一個恰當(dāng)?shù)牡貐^(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，不要簡單模仿，草率決策。

我一直在思考這樣一個問題：“無工不富”這是事實，但是在工業(yè)種類選擇上，可以去建設(shè)一些環(huán)境友好的工業(yè)，選擇比較有前途的，比較成功的行業(yè)與產(chǎn)品。比如化工，如果真要搞，就要集中搞。集中以后，選擇一些比較好的產(chǎn)品，集中比較充足的投資，采取必要的環(huán)保措施。如果沒有這些條件，就不能盲目地“土法”上馬?；び肋h都需要，我擔(dān)憂化工，但是我并不拒絕化工。化工也是人類文明創(chuàng)造的奇跡，人類已經(jīng)離不開化工產(chǎn)品。既然要選擇化工，就要選好產(chǎn)品，集中規(guī)劃、集中生產(chǎn)、集中處理，這樣才能賺了錢又不污染環(huán)境，真正造福于地方。

《決策》：但有時候要這么抉擇似乎并不那么容易。

張坤民：我覺得這完全取決于當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)。在80年代剛開始的時候，確實沒有經(jīng)驗。當(dāng)時還有一些認識上的誤區(qū)，沒有切身教訓(xùn)，沒有看見污染的后果到底有多厲害。那時既沒有看到，也沒有想到?，F(xiàn)在應(yīng)該說，都看到了，也都認識到了。

所以，這不是環(huán)境保護造成的困境，而是增長方式與環(huán)境現(xiàn)實的矛盾，是局部利益、短期利益同整體利益、長遠利益之間的博弈。如果說，80年代還是無知或沒有經(jīng)驗，現(xiàn)在已經(jīng)有經(jīng)驗、有知識、有法律，而且有嚴酷的現(xiàn)實，如果再堅持走原來的老路，說得更厲害一點是“迷了心竅”。

環(huán)保政策需要制度化

《決策》：在9月23日，第一批“流域限批”解禁名單出來后，大家接下來關(guān)注的一個焦點，是如何建立一套新的環(huán)保政策體系將限批的成果保持下去。那么，新政策體系應(yīng)如何建立呢？

張坤民：過去環(huán)境政策最大的問題是執(zhí)法力度不夠，或者說制度化不夠。所有的政策都必須變成制度，光有口號不行，光有領(lǐng)導(dǎo)講話不行。

國外環(huán)保做得好的，就是因為他們有可操作的制度。而中國現(xiàn)在是科學(xué)認識有了，政治意愿也有了，但還沒有完全制度化。經(jīng)濟合作和發(fā)展組織(OECD)對中國的建議重點之一就是中國環(huán)保要制度化，要把對環(huán)境的關(guān)注真正從經(jīng)濟與社會的各項決策中、從有關(guān)制度上體現(xiàn)出來，不能光停留在愿望上。我換句通俗的話說，就是搞環(huán)境保護不能概念化和運動式。

《決策》：那其中最需要制度化的是哪些方面呢？

張坤民：我在日本3年，邊教書邊研究，發(fā)現(xiàn)我們同他們的差距，主要還是在經(jīng)濟政策上，特別是環(huán)境賠償制度。如果中國不建立自己的環(huán)境賠償制度，環(huán)保問題是很難解決的。

《決策》：你在任期間做過哪些方面的相關(guān)努力？

張坤民：1992年在協(xié)助曲格平局長起草《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》時，涉及10個方面，其中在第一部分就強調(diào)：“各地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要淘汰那些能源消耗高、資源浪費大、污染嚴重的工藝、裝備和產(chǎn)品；在考核各地經(jīng)濟工作和干部政績時要考核社會效益和環(huán)境效益。”在第七部分也點到：“各級政府應(yīng)更多地運用經(jīng)濟手段來達到保護環(huán)境的目的，按照資源有償使用的原則，要逐步開征資源利用補償費，并開展對環(huán)境稅的研究?！?/p>

盡管注意到了這些，但由于工作力度不夠，有的部門沒有重視，不予支持。要談建設(shè)同環(huán)保有關(guān)的其他經(jīng)濟制度，就更不可能了。

例如，其中的生態(tài)補償，特別是河流上下游的生態(tài)補償，我曾經(jīng)同中西部地區(qū)好幾位政府負責(zé)人討論過。我說你們不要只是向中央要支援，可以組織研究一下生態(tài)補償制度。上游保護了水源，實際上是為下游創(chuàng)造了財富，下游就應(yīng)該付給上游一定的補償。如果水資源保護好了，下游付錢給上游是理所當(dāng)然的。當(dāng)然，如果上游沒有達到協(xié)議確定的水質(zhì)水量，也要有個說法。很多類似的事情，我們做過努力，但是要制定各方都能接受的經(jīng)濟政策非常難。我很高興，國家環(huán)?？偩纸陙碇鸩郊哟罅诉@方面的工作力度。

《決策》：難在哪兒？

張坤民：難在相關(guān)利益的博弈與平衡。例如生態(tài)補償制度，它就涉及相關(guān)企業(yè)，還有企業(yè)背后的相關(guān)部門，甚至?xí)欣婕瘓F的阻撓。上下游生態(tài)補償雖然在國外是一個很熱門的題目，但它涉及多方面的利益。

《決策》：除制度化之外，環(huán)保還需要什么呢？

張坤民：特別需要進一步加強公眾參與。如果光靠環(huán)保局，在北京，總局公務(wù)員加直屬單位研究人員才不過1000多人，全國環(huán)保系統(tǒng)總共就20多萬人。而全國企業(yè)幾千萬家，哪能管得過來？只有靠全社會最廣泛的公眾參與。