2005年以來，以“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策為支點(diǎn)，中央政府以“四兩之力”，悄然而迅速地?fù)苻D(zhuǎn)著基層財(cái)政困難的“千斤困局”。但從目前實(shí)施的情況看，這一政策仍有待完善。

“假如沒有中央的‘三獎(jiǎng)一補(bǔ)’，湖北也許要花5-8年才能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革成本的支付問題，而現(xiàn)在，我們3年就把這個(gè)問題解決了，并且解決得非常好?！焙笔∝?cái)政廳預(yù)算處副處長(zhǎng)趙紅兵笑著說。

湖北此次改革的最大難題，就是改革成本過高。為了積累改革經(jīng)驗(yàn)，籌措改革資金，湖北省2004年鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革首先在7個(gè)縣（市）啟動(dòng)試點(diǎn)工作，從試點(diǎn)情況看，事業(yè)單位人員置換身份實(shí)行一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和建立養(yǎng)老保險(xiǎn)等都需要大量資金，如天門市資金缺口為7500萬元，監(jiān)利縣為10682萬元，對(duì)此，縣市無力負(fù)擔(dān)，省級(jí)財(cái)政的資金壓力也非常大。

2005-2006年，這項(xiàng)改革開始在湖北全面推開。而正是從2005年開始，中央財(cái)政啟動(dòng)了“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，其中的一項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容，就是“對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)”。這一政策，對(duì)身陷財(cái)政困窘的縣鄉(xiāng)政府而言，不啻于久旱逢甘霖。

所謂“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”，是指對(duì)財(cái)政困難縣的政府增加本級(jí)稅收收入和省市級(jí)政府增加對(duì)財(cái)政困難縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)產(chǎn)糧大縣按照糧食商品量、糧食產(chǎn)量、糧食播種面積等因素和各自權(quán)重計(jì)算給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)以前緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作做得好的地區(qū)給予補(bǔ)助的政策。兩年下來，以“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策為支點(diǎn)，中央政府僅僅動(dòng)用271億元資金的“四兩之力”，便牽引來不斷集聚、總計(jì)1298億元的能量，悄然而迅速地?fù)苻D(zhuǎn)著基層財(cái)政困難的“千斤困局”。

在這里，截取湖北省天門市與河南省作為樣本，來剖析“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”到底給基層帶來了哪些變化，還有哪些需要完善之處。

農(nóng)村改革助推器

“和從前不一樣了?！睆埍笳驹谔扉T市皂市鎮(zhèn)陽(yáng)光服務(wù)中心門口，輕輕地抹掉額頭的汗。50多歲的他，正在感受著一種未曾有過的壓力。

從原來鎮(zhèn)里的農(nóng)技站，到如今的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心，張斌親身經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型的滋味：同事從27人到3+3人（3位正式聘用人員和3位臨時(shí)聘用人員）的銳減，身份從事業(yè)編制到被聘用，責(zé)任從模糊到清晰，機(jī)制從吃大鍋飯到直面競(jìng)爭(zhēng)……諸多的改變，撼動(dòng)了張斌的思維慣性，逼著他在做了多年農(nóng)技站站長(zhǎng)后，開始重新審視自己的定位。而這正是湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革所要達(dá)到的目的：精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，分流人員，培育市場(chǎng)主體，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，建立農(nóng)村公益服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制。在中央與地方政府持續(xù)的政策互動(dòng)中，湖北省這項(xiàng)改革正在迅速而堅(jiān)決地前行。

“多數(shù)人下崗了，有些回家種田，有些外出打工，有些開店賣種子，各自找自己的活去了。”張斌說。

人數(shù)銳減的，不只有農(nóng)技服務(wù)部門。事實(shí)上，鎮(zhèn)機(jī)關(guān)單位、事業(yè)單位、財(cái)政所，都成了這場(chǎng)“瘦身”改革的對(duì)象。

據(jù)皂市鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)吳鐵柱介紹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，鎮(zhèn)機(jī)關(guān)辦公室從20多個(gè)減少為3個(gè)，機(jī)關(guān)工作人員從原來的63人減為48人，其中四家領(lǐng)導(dǎo)由18人減為9人。從前的“七站八所”，除財(cái)政所外，單位人員全部退出編制管理，人事關(guān)系已轉(zhuǎn)移到了市人才交流中心；成立了6個(gè)服務(wù)中心，產(chǎn)生了各中心法人；人員從過去的269人，減少到現(xiàn)在的23人，全部實(shí)行聘用制。按照政策，對(duì)在編的118人全部參保，單位交保費(fèi)73.90萬元，6個(gè)中心參保人員98人，單位交保費(fèi)60.62萬元。而天門市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革補(bǔ)繳事業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)和一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償共需資金5635萬元，占地方一般預(yù)算收入的19%，改革成本相當(dāng)高。

湖北省財(cái)政廳提供的數(shù)據(jù)則顯示，2003-2006年，湖北省縣鄉(xiāng)在職人員減少18.7萬人，離退休增加將近7萬人，財(cái)政供養(yǎng)人口共減少了11萬人，而且每一年都在下降。與之比較，全國(guó)的數(shù)字則呈現(xiàn)緩慢上升態(tài)勢(shì)。

“改革的必要性大家都很清楚，關(guān)鍵是成本，要?jiǎng)幽敲炊嗳?，肯定要有成本，這個(gè)我們付不付得起？”在湖北省一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作會(huì)上，改革成本的支付問題曾經(jīng)成為核心話題。

2005-2006年，正當(dāng)這項(xiàng)改革在全省鋪開時(shí)，湖北省獲得財(cái)政部給予的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金20億元。在趙紅兵眼中，中央的這筆資金，最大的意義就在于它明確的政策導(dǎo)向性?！爸醒胍宦暳钕拢?jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，對(duì)省里、縣市堅(jiān)定改革方向，作用是顯然的?！?/p>

也就是在2005年、2006年，湖北省自己累計(jì)籌集資金40億元，針對(duì)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革等存在的資金困難，對(duì)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難給予了“兩獎(jiǎng)兩補(bǔ)”和“三獎(jiǎng)三補(bǔ)”，其中，2005年籌集資金12.6億元，對(duì)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革分流失業(yè)人員辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給予了補(bǔ)助。

“中央的‘三獎(jiǎng)一補(bǔ)’，大大加速了我們這項(xiàng)改革?！焙笔∝?cái)政廳副廳長(zhǎng)王祺揚(yáng)說，“讓我們可以更好地貫徹財(cái)力下移、困難上移的思路?！?/p>

從輸血到造血

“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策的效力不止于此。

財(cái)政部的思路是，中央財(cái)政激勵(lì)困難縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，做大財(cái)政收入蛋糕，增加自有收入，中央財(cái)政按照一定系數(shù)給予獎(jiǎng)勵(lì)，從而將“輸血功能”變?yōu)椤霸煅δ堋保膭?lì)困難縣在“減少分母”的同時(shí)“做大分子”，即加快自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大自有財(cái)力。這是為了充分調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的積極性和主動(dòng)性，避免出現(xiàn)“補(bǔ)助越多越喊困難，依賴心理越來越強(qiáng)”的現(xiàn)象。

2003年，全國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)力規(guī)模6145億元，2006年達(dá)到11631億元，比2003年增加5486億元，3年增長(zhǎng)89.3%，按此速度，縣鄉(xiāng)財(cái)力不到4年就能翻一番。

財(cái)力的增加明顯改善了縣鄉(xiāng)政府運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，提高了縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力。2006年各地行政事業(yè)單位人員國(guó)標(biāo)工資全部按時(shí)足額發(fā)放，工資陳欠繼續(xù)消化，部分財(cái)政困難縣干部職工工資水平得以提高。多年來存在的拖欠國(guó)標(biāo)工資發(fā)放這一老大難問題得到了解決。其中，河北省消化了2000年底前公教人員工資陳欠12.9億元，陜西省消化以前年度拖欠工資13.26億元。

用于教育衛(wèi)生社會(huì)保障等方面的支出也增加較多。2006年，人均教育、衛(wèi)生和社保支出達(dá)到440元，比2003年增加184元，3年增長(zhǎng)72%。

對(duì)產(chǎn)糧大縣給予獎(jiǎng)勵(lì)，消除了產(chǎn)糧大縣后顧之憂，調(diào)動(dòng)了發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。國(guó)家糧食生產(chǎn)已經(jīng)連續(xù)3年實(shí)現(xiàn)了糧食豐收，改變了過去“一增、二平、三減”的現(xiàn)象。

隨著對(duì)財(cái)政困難縣投入的增加，縣級(jí)橫向財(cái)力差距逐步縮小，財(cái)力均等化水平逐步提高。2006年人均可支配財(cái)力的差異系數(shù)從2003年的0.3278下降到0.2608。從全國(guó)財(cái)力水平最高20%的縣與最低20%的縣人均財(cái)力比較看，系數(shù)從2.41下降到2.35。

而另一組令人驚訝的數(shù)據(jù)是，截至2006年，中國(guó)財(cái)政困難縣的數(shù)量?jī)H余27個(gè)。而在2004年，財(cái)政困難縣還曾多達(dá)791個(gè)，占全部縣級(jí)單位總數(shù)的28%。兩年時(shí)間，從791個(gè)到27個(gè)的急劇縮減，除中央加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度的因素外，在財(cái)政部預(yù)算司一位處長(zhǎng)看來，“‘三獎(jiǎng)一補(bǔ)’，把縣鄉(xiāng)財(cái)政困難從熱點(diǎn)問題變成了不是問題的問題?！?/p>

“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”仍需完善

在肯定獎(jiǎng)勵(lì)政策積極意義的同時(shí)，河南省財(cái)政廳金融貿(mào)易處處長(zhǎng)趙國(guó)政也坦陳了政策落實(shí)過程中面臨的一些困難和問題，并對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)政策的進(jìn)一步完善提出了自己的建議。

首先是中央需進(jìn)一步加大緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難轉(zhuǎn)移支付力度。由于受國(guó)家對(duì)耕地嚴(yán)格保護(hù)政策的影響，加上困難縣工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，增收難度大，縣級(jí)財(cái)政保障水平還很低，很多縣僅能保證人員工資的發(fā)放，談不到事業(yè)發(fā)展。特別是近年來中央出臺(tái)的農(nóng)村義務(wù)教育階段“兩免一補(bǔ)”、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低保障等，將進(jìn)一步增加縣級(jí)財(cái)政支出需求。

其次，他建議在計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)資金時(shí)，加大糧食播種面積增加和糧食增產(chǎn)系數(shù)，鼓勵(lì)產(chǎn)糧大縣保護(hù)耕地和糧食增產(chǎn)的積極性。

再次，完善產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)算辦法，比如在計(jì)算對(duì)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，按實(shí)際糧食總產(chǎn)量和播種面積兩個(gè)因素計(jì)算，使糧食主產(chǎn)大縣都能享受到國(guó)家的鼓勵(lì)政策。

退而求其次，趙國(guó)政提出，如果不能完全過渡到按糧食總產(chǎn)量和播種面積計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)，他認(rèn)為可以調(diào)整計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金因素權(quán)重。將糧食總產(chǎn)量權(quán)重提高到50％，播種面積和年均糧食商品量權(quán)重分別調(diào)整為25％，以體現(xiàn)對(duì)糧食生產(chǎn)的激勵(lì)因素。同時(shí)調(diào)整商品糧計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，將計(jì)算商品糧的扣除標(biāo)準(zhǔn)由北方農(nóng)民人均糧食消費(fèi)量、飼料及種子用糧450公斤調(diào)整為人均糧食消費(fèi)量和種子用糧350公斤。

據(jù)悉，這些建議已經(jīng)進(jìn)入財(cái)政部視野。今后，除繼續(xù)加大獎(jiǎng)勵(lì)力度外，激勵(lì)與約束并重的機(jī)制也正在進(jìn)一步完善之中。