市政府一名官員透露，全市事業(yè)單位管理和養(yǎng)人的費(fèi)用高達(dá)100多億元，實(shí)際上70%以上都用在了人頭費(fèi)上，僅有30%經(jīng)費(fèi)在養(yǎng)事?！?：3”，要破除這種財(cái)政供給格局，深圳市按照“半步策略”的改革要求，將分批推進(jìn)“以事定費(fèi)”和“購(gòu)買服務(wù)”改革。

日前，深圳市打包出臺(tái)5個(gè)具有“破冰”意義的事業(yè)單位改革方案，并在政府網(wǎng)站征求公眾意見和建議。這是繼去年7月推行分類改革之后，深圳再一次將公眾目光吸引到事業(yè)單位改革這個(gè)社會(huì)焦點(diǎn)上來。

“一步步地改，積小勝為大勝”，這相距一年的兩輪改革沖擊波，暗合了市委書記李鴻忠倡導(dǎo)的深圳改革“半步策略”，并陸續(xù)解決了事業(yè)單位改革的三個(gè)基本命題——提供哪些服務(wù)，提供多少服務(wù)，以及怎么提供服務(wù)？

一變：事業(yè)單位一分為三

“事業(yè)單位改革，從經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)會(huì)成本的角度算賬是劃算的。同一件事，早辦和晚辦付出的代價(jià)是不同的。如果晚做，將來付出的代價(jià)要更高，還會(huì)更麻煩?！崩铠欀业倪@番話透露出一種時(shí)不我待的緊迫感，而這種緊迫感恰恰源于事業(yè)單位“無事業(yè)”的困局。

據(jù)深圳市副市長(zhǎng)張思平介紹，全市事業(yè)單位有四分之一從事經(jīng)營(yíng)開發(fā)和中介服務(wù)，處于“非政非企”，又“亦政亦企”的模糊空間。一些不具備公益性的事業(yè)機(jī)構(gòu)仍遠(yuǎn)離市場(chǎng)呆在政府序列中，一些具備公益性的事業(yè)機(jī)構(gòu)卻被斷了奶，或是“奶水”不足，變成了既要照顧公益性又要發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“怪胎”。其直接后果是，真正具有公益性的事業(yè)單位政府無力發(fā)展，不具備公益性的事業(yè)單位仍是政府的負(fù)擔(dān)。

正是由于不少事業(yè)單位從事的“事業(yè)”基本不具備社會(huì)公益性，成為深圳事業(yè)單位改革的邏輯起點(diǎn)。2006年7月7日，深圳市事業(yè)單位分類改革悄然啟動(dòng)，將全市事業(yè)單位分為經(jīng)營(yíng)服務(wù)類、監(jiān)督管理類和公益類等三種類型。

分類的目的還在于明確“歸屬”，深圳市根據(jù)事業(yè)單位的社會(huì)功能，市屬510多家事業(yè)單位被甄別分類，或轉(zhuǎn)為企業(yè)，或回歸政府、或轉(zhuǎn)換機(jī)制，或堅(jiān)決撤銷。提供私人產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，回歸市場(chǎng)；提供公共產(chǎn)品但具有行政管理和行政執(zhí)法職能的監(jiān)督檢查類事業(yè)單位回歸行政機(jī)關(guān)；提供公共產(chǎn)品但不行使行政管理和行政執(zhí)法職能的公益類單位保留在事業(yè)單位序列；職能萎縮、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的事業(yè)單位堅(jiān)決撤銷。

通過第一步分類改革，全市510多家市屬事業(yè)單位納入行政管理序列的共28家，涉及編制625名；轉(zhuǎn)為企業(yè)的共124家，涉及編制7253名；撤銷的共27家，涉及編制338名；保留的338家。

分類改革，明確歸屬，表面上看是在做“減法”，實(shí)際上不僅僅只是形式上的減員、減機(jī)構(gòu)、減行政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也是在做“加法”，目的就是讓有限的公共投入效益最大化，同時(shí)還將財(cái)政指揮棒調(diào)整到公共服務(wù)上來，進(jìn)一步加大公共服務(wù)供給，解決公共服務(wù)需求快速增長(zhǎng)與公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足的矛盾。因此，深圳明確提出衡量改革成功與否，最終要看“社會(huì)公共服務(wù)是加強(qiáng)還是削弱，群眾滿意度是上升還是下降”。

二變：引入法人治理結(jié)構(gòu)

在第一步分類改革中幸存的338家事業(yè)單位是不是可以保持原狀？深圳市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室相關(guān)人員明確指出，分類改革只是邁出了第一步。

時(shí)隔一年，一場(chǎng)更為深入的改革浮出水面。深圳事業(yè)單位改革邁開了第二步——解決“怎樣提供服務(wù)”的問題。2007年8月出臺(tái)的5項(xiàng)改革方案，包括“建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”、“推行法定機(jī)構(gòu)管理運(yùn)行模式試點(diǎn)”、“事業(yè)單位從行政級(jí)別管理轉(zhuǎn)為職位管理和績(jī)效管理”、“事業(yè)單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給模式改革”、“深化市政公園管理體制改革”等。應(yīng)該說，在這些改革中，最根本就是法人治理結(jié)構(gòu)的改革，這將從根本上改革事業(yè)單位運(yùn)行的“游戲規(guī)則”。

其實(shí)，事業(yè)單位的法人地位，早在1987年《民法通則》就已確立，1998年，國(guó)務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》，也已明確事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件。但目前在事業(yè)單位的日常運(yùn)行中，法人治理制度普遍未能建立。

在此次改革中，深圳市事業(yè)單位將建立理事會(huì)、管理層和職工大會(huì)，三者分別扮演權(quán)力決策機(jī)構(gòu)、管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)的角色，形成相互分離、相互制衡的治理格局。理事會(huì)成員由政府部門代表、社會(huì)人士、行政執(zhí)行人等多方組成。理事（含理事長(zhǎng)）由事業(yè)單位舉辦主體任免。管理層由行政執(zhí)行人及其副職、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)事業(yè)單位日常工作。行政執(zhí)行人由理事會(huì)提名，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，定期向理事會(huì)匯報(bào)事業(yè)單位的運(yùn)行管理情況。職工代表大會(huì)則能夠決定事業(yè)單位涉及職工切身利益的重大事項(xiàng)，全體職工2/3以上多數(shù)通過后方可提交理事會(huì)審議。

對(duì)于理事會(huì)這一新生事物，深圳市人事部門相關(guān)人員坦言這種新模式在國(guó)內(nèi)還沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。盡管有專家擔(dān)心，在具體運(yùn)作過程中理事會(huì)能否行使好自己的權(quán)力，但是更多的專家對(duì)于法人治理結(jié)構(gòu)的引入還持積極態(tài)度，認(rèn)為改革能夠邁出這一步就有意義。

三變：從養(yǎng)人到養(yǎng)事

引入法人治理結(jié)構(gòu)是解決事業(yè)單位內(nèi)部游戲規(guī)則問題，那么，在外部財(cái)政供給方式上深圳市又做出了哪些嘗試呢？按照“事業(yè)單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給模式改革”藍(lán)圖，深圳市政府將改變既往的“養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人”的格局，轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛴匈Y質(zhì)的社會(huì)組織“購(gòu)買服務(wù)”。一句話，就是從“養(yǎng)人”轉(zhuǎn)到“養(yǎng)事”上來。

傳統(tǒng)的財(cái)政供給結(jié)構(gòu)上，“養(yǎng)人”與“養(yǎng)事”到底占多大比重？在一次向深圳市人大的匯報(bào)會(huì)上，市政府一名官員透露，全市事業(yè)單位管理和養(yǎng)人的費(fèi)用高達(dá)100多億元，在這100多億元中本應(yīng)主要投入在科教文衛(wèi)上，但實(shí)際上70%以上都用在了人頭費(fèi)上，僅有30%經(jīng)費(fèi)在養(yǎng)事。

“7：3”，要破除這種財(cái)政供給格局，深圳市按照“半步策略”的改革要求，將分批推進(jìn)“以事定費(fèi)”和“購(gòu)買服務(wù)”改革：第一批先行在高校、城管、文化等系統(tǒng)若干事業(yè)單位實(shí)施；第二批在衛(wèi)生、交通、水務(wù)等領(lǐng)域推行；第三批在所有領(lǐng)域全面推進(jìn)。在分批實(shí)施過程中，逐步擴(kuò)大“以事定費(fèi)”和“購(gòu)買服務(wù)”改革的范圍，力爭(zhēng)3年內(nèi)事業(yè)單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給按新機(jī)制運(yùn)行。

所謂“以事定費(fèi)”就是事業(yè)單位提供多少公共服務(wù)，財(cái)政就給多少經(jīng)費(fèi)。以深圳市市屬高校經(jīng)費(fèi)撥款方式為例，現(xiàn)行的高校人員經(jīng)費(fèi)按編制安排、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)每年按基數(shù)加固定比例增長(zhǎng)的計(jì)算方式，將改變?yōu)榘磳W(xué)生人數(shù)計(jì)算撥款為主、實(shí)行生均綜合定額加專項(xiàng)資金的方式。

那么，何謂“購(gòu)買服務(wù)”？深圳即將開展的市政公園管理的改革就是一個(gè)典型案例。深圳市將市政公園管養(yǎng)作為事業(yè)單位改革第一個(gè)試點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)市政公園集中統(tǒng)一管理，養(yǎng)護(hù)作業(yè)全部“外包”，今后深圳單個(gè)市政公園將不再設(shè)管理處。財(cái)政供給方式上，將取消按單位、按編制核撥經(jīng)費(fèi)的辦法，變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)園”。根據(jù)不同的工作任務(wù)，對(duì)公園日常養(yǎng)護(hù)、節(jié)慶活動(dòng)、基礎(chǔ)建設(shè)、在編人員經(jīng)費(fèi)分類預(yù)算，凡符合政府采購(gòu)條件的全部通過公開招標(biāo)確定中標(biāo)單位。

深圳市體制改革委員會(huì)辦公室副主任秦群力介紹說，今后在市場(chǎng)發(fā)育程度較高的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府都將實(shí)行“購(gòu)買服務(wù)”?？梢钥隙?，在未來一段時(shí)間里，“購(gòu)買服務(wù)”會(huì)成為政府在公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的高頻詞。

四變：從“政級(jí)”到“職級(jí)”

哪些單位該忙“事業(yè)”，事業(yè)單位該如何運(yùn)行，有限的財(cái)政供給該投往何處等基本問題在改革中逐漸明朗之后，人的身份問題成為改革中又一道繞不過去的“坎”。

副科級(jí)、科級(jí)、副處級(jí)、處級(jí)……多年來，事業(yè)單位照搬行政機(jī)關(guān)的行政級(jí)別，級(jí)級(jí)分明，只上不下，在編人員基本上是終身制，工作考核沒有硬性指標(biāo)，事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域完全排斥了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，國(guó)有事業(yè)單位成了沒有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的“二政府”。這種政事不分的事業(yè)單位管理方式不能體現(xiàn)不同性質(zhì)、不同職能、不同類型的事業(yè)單位特點(diǎn)，使事業(yè)單位缺乏生機(jī)和活力，其弊端日益顯現(xiàn)。

揮之不去的身份觀念，是事業(yè)單位改革的肯綮所在。1996年，中央編辦出臺(tái)的《關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》中就提出要適時(shí)取消事業(yè)單位機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別。但是11年過去了，“適時(shí)取消”仍然只是個(gè)方向。

今天，深圳又成為第一個(gè)吃螃蟹者。在這次改革中，深圳市將人員管理由身份管理轉(zhuǎn)變?yōu)槁毼环诸惞芾?，取消行政?jí)別，全面推行職位職級(jí)管理制度及與之相配套的人員聘用聘任制度、工資分配制度和社會(huì)保障制度。個(gè)人待遇與所在職位的工作量、工作難度、責(zé)任大小密切相關(guān)，實(shí)行“級(jí)隨崗走、薪隨崗變”。對(duì)新成立的事業(yè)單位，機(jī)構(gòu)編制部門不再確定行政級(jí)別，改為核定事業(yè)單位行政管理人員的職位比例。

取消行政級(jí)別以后，深圳事業(yè)單位將會(huì)有明確的考核指標(biāo)。機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政、發(fā)改、人事、審計(jì)、監(jiān)察、行業(yè)主管部門和服務(wù)對(duì)象等組建獨(dú)立的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行以結(jié)果為導(dǎo)向的目標(biāo)績(jī)效管理。

對(duì)于深圳的改革嘗試，中國(guó)人民大學(xué)管理學(xué)院毛壽龍教授評(píng)價(jià)說，“這是目前國(guó)內(nèi)事業(yè)單位改革中首先邁出這一步的地區(qū)，無疑是值得肯定的。”但同時(shí)他也指出，職位分類管理改革可能遇到的困難也不容忽視，觀念問題和制度性障礙將是最大的困難。

正是因?yàn)楦母镏防щy重重，更讓“先行者”深圳非常清楚這個(gè)城市擔(dān)當(dāng)著的重大使命。張思平透露，深圳將力爭(zhēng)用2-3年的時(shí)間，初步實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位改革的基本目標(biāo)，并為全國(guó)的改革提供經(jīng)驗(yàn)。