反洗錢金融行動(dòng)特別工作組(Financial Action TaskForce on Money Laundering)，簡稱FATF，是當(dāng)今世界最具權(quán)威性的反洗錢國際組織，它成立于1989年7月，秘書處設(shè)在法國巴黎。FATF是原西方七國集團(tuán)為專門研究洗錢的危害、預(yù)防洗錢并協(xié)調(diào)反洗錢國際行動(dòng)而成立的政府間國際組織，目前，其成員遍布各大洲，截至2007年9月底，該組織已擁有34個(gè)正式成員(32個(gè)國家和地區(qū)及2個(gè)國際組織)以及30個(gè)觀察員(2個(gè)國家、9個(gè)FATF類型的地區(qū)性反洗錢和反恐融資組織、超過19個(gè)其他國際組織或機(jī)構(gòu))。其中，F(xiàn)ATF在亞洲的正式成員包括小國、中國香港、日本和新加坡。

組織制度和工作目標(biāo)

FATF的主席在各成員間輪值，山輪值國政府任命高級官員擔(dān)任，任期1年，現(xiàn)任主席為英國人沙松(Sassonn)。FATF秘書處設(shè)在法國巴黎的經(jīng)合組織(OECD)總部，主要職責(zé)足協(xié)助主席處理FATF的日常事務(wù)。

FATF的工作目標(biāo)主要包括三項(xiàng)：第一，向全球各國和地區(qū)推廣反洗錢和反恐融資信息。FATF通過擴(kuò)大會(huì)員、在不同地區(qū)發(fā)展區(qū)域性反洗錢組織和與其他有關(guān)國際組織的密切合作，促成全球反洗錢和反恐融資網(wǎng)絡(luò)的建立。第二，監(jiān)督并檢查FAIF成員執(zhí)行“40+9項(xiàng)建議”情況。通過對成員的評估、成員自評估等方式，監(jiān)督并檢查各成員執(zhí)行“40+9項(xiàng)建議”的情況。第三，關(guān)注和檢討洗錢和恐怖融資的發(fā)展趨勢，并及時(shí)修訂“40+9項(xiàng)建議”，以有效控制洗錢和恐怖融資犯罪。

“40+9項(xiàng)建議”和NCCT制度

FATF自成立以來，通過不懈的努力，成功推動(dòng)了國際社會(huì)制定相關(guān)法律規(guī)則、改革監(jiān)管制度，在全球反洗錢和反恐融資領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。特別是其“40+9項(xiàng)建議”和NCCT制度對國際反洗錢和反恐融資領(lǐng)域產(chǎn)生了巨大而深遠(yuǎn)的影響。

FATF于1990年2月提出了《關(guān)于洗錢問題的40項(xiàng)建議》(簡稱“40項(xiàng)建議”)?！?0項(xiàng)建議”對各國和地區(qū)如何在立法、執(zhí)法、金融和非金融等領(lǐng)域完善反洗錢措施以及加強(qiáng)國際合作方面提出了相關(guān)建議。這“40項(xiàng)建議”主要分為三類：第一，法律。立法部門需要?jiǎng)?chuàng)立一個(gè)全面的反洗錢法律框架，例如，法律建議第一條是：政府應(yīng)在自己的權(quán)力范圍內(nèi)把洗錢視作違法行為，而并非只是在與毒品交易相聯(lián)系時(shí)才視為犯罪。第二，金融監(jiān)管。政府應(yīng)加強(qiáng)對金融體系的監(jiān)管，例如，政府應(yīng)該要求金融機(jī)構(gòu)向主管當(dāng)局報(bào)告可疑活動(dòng)。為此，政府需要為提供信息的企業(yè)和雇員提供安全庇護(hù)。第三，國際合作。例如，各國和地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)在犯罪問題上相互合作并互通信息，還應(yīng)當(dāng)就資產(chǎn)的查封、罰沒和收入分配簽訂雙邊協(xié)定。

“9·11”事件后，防范和打擊與恐怖融資有關(guān)的洗錢犯罪活動(dòng)成為國際反洗錢合作的重要內(nèi)容，2001年10月，F(xiàn)ATF在“40項(xiàng)建議”的基礎(chǔ)上，針對防范和打擊恐怖融資提出了8條特別建議，并于2004年10月22日又通過了一項(xiàng)特別建議。這9項(xiàng)特別建議與“40條建議”合稱“40+9項(xiàng)建議”?！?0+9項(xiàng)建議”是國際反洗錢和反恐融資領(lǐng)域中最具權(quán)威性的指導(dǎo)性文件，目前它已經(jīng)得到130多個(gè)國家和地區(qū)、國際貨幣基金組織和世界銀行等國際組織的認(rèn)可，成為反洗錢和反恐融資領(lǐng)域的國際標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。

為了減少金融系統(tǒng)被利用來進(jìn)行洗錢的風(fēng)險(xiǎn)，并促進(jìn)各國和地區(qū)采用并執(zhí)行反洗錢的國際標(biāo)準(zhǔn)，F(xiàn)ATF建立了不合作國家和地區(qū)名單(NCCT)制度。一旦被FATF列為不合作國家和地區(qū)名單，如果不采取有效措施，該國或地區(qū)就會(huì)面臨FATF的反措施，在吸引國外投資、國際結(jié)算等方面受到制裁。2000年，F(xiàn)ATF公布了不合作國家和地區(qū)的25條標(biāo)準(zhǔn)，同年公布了第一批不合作國家和地區(qū)的名單，包括巴哈馬、開曼群島、庫克群島、多米尼加、以色列、黎巴嫩、列支敦士登、馬紹爾群島、巴拿馬、菲律賓、俄羅斯等15個(gè)國家。此后，該名單基本每年度都會(huì)有增減情況，但總體趨勢是不斷減少，到了2006年10月，隨著緬甸被從名單中刪除，F(xiàn)ATF的NCCT名單中一直為空，直到現(xiàn)在。這一措施促使很多國家采取積極措施進(jìn)行反洗錢和反恐融資活動(dòng)，對于國際金融系統(tǒng)的健康、有序運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。

中國與FATF的關(guān)系

中國加入FATF經(jīng)歷了一個(gè)“漫長”的過程。為了推動(dòng)“40+9項(xiàng)建議”在全球范圍內(nèi)的貫徹，F(xiàn)ATF于1998年決定應(yīng)吸收包括中國在內(nèi)的、在世界上具有重大影響的國家加入該組織。2003年，中國政府決定由中國人民銀行負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)組織國家的反洗錢工作。2004年2月，中國人民銀行行長周小川代表中國政府致函FATF主席，表明了中國希望盡早加入FATF的立場。而根據(jù)FATF有關(guān)要求，加入FATF的國家同時(shí)必須是反洗錢地區(qū)組織成員。我國雖然是亞太反洗錢小組(APG)的創(chuàng)始成員，但由于涉及中國臺(tái)灣的一些問題沒有最終解決，因此實(shí)際上沒有參加亞太反洗錢小組(APG)的工作。為了解決加入FATF首先必須成為地區(qū)反洗錢組織成員的問題，中國與俄羅斯等國家于2004年10月共同推動(dòng)創(chuàng)立了歐亞反洗錢與反恐融資小組(EAG)。中國作為歐亞反洗錢與反恐融資小組的創(chuàng)始成員積極參加其活動(dòng)，從而順利解決了加入FATF的第一個(gè)障礙。

同時(shí)，加入FATF必須承諾遵守其制定的國際標(biāo)準(zhǔn)，即“40+9項(xiàng)建議”。在中國政府決定參加FATF之后，2004年10月，周小川行長再次致函FATF主席，代表小國政府正式承諾中國將遵守FATF的“40+9項(xiàng)建議”。同年12月，F(xiàn)ATF主席福特率高級代表團(tuán)訪華，對中國進(jìn)行相關(guān)考察。2005年1月，F(xiàn)ATF全體成員一致同意接納中國為觀察員。

按照FATF的要求，要成為正式成員，中國應(yīng)接受FATF的全面評估，并在FATF“40+9項(xiàng)建議”中的6項(xiàng)核心建議方面全部或大致合乎規(guī)定，為促使FATF盡快對我國進(jìn)行評估，我國邀請F(tuán)ATF于2005年11月進(jìn)行了預(yù)評估。FATF的預(yù)評估結(jié)果認(rèn)為，中國反洗錢和反恐融資工作取得了相當(dāng)大的成績，但相關(guān)法律的系統(tǒng)性和層次性較差，法律制度存在一定缺陷。FATF提出，為了對中國的反洗錢和反恐融資體制進(jìn)行全面評估，中國必須制定并出臺(tái)《反洗錢法》，否則就不能對中國進(jìn)行全面評估。對此，中國政府加緊了制定《反洗錢法》的步伐，2006年10月，中國全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國反洗錢法》?！斗聪村X法》的出臺(tái)為我國接受FATF的全面評估鋪平了道路。同時(shí)，我國政府也出臺(tái)了一系列反洗錢和反恐融資法律法規(guī)，這些相關(guān)法律法規(guī)初步構(gòu)成了我國比較完善的反洗錢和反恐融資法律體系，為我國接受FATF全面評估打下了良好基礎(chǔ)。

2006年11月，F(xiàn)ATF對我國反洗錢和反恐融資體制進(jìn)行了全面評估。從評估結(jié)果看，我國在“40+9項(xiàng)建議”中有一半合乎規(guī)定或大致合乎規(guī)定。但我國在6項(xiàng)核心建議方面的評級不太理想，只有1項(xiàng)達(dá)到了大致合乎規(guī)定，其余5項(xiàng)均沒有達(dá)標(biāo)。不過，考慮到我國的特殊情況，在我國政府的爭取下，2007年6月28日，F(xiàn)ATF在巴黎召開的第十八屆三次全會(huì)經(jīng)過討論，一致同意接納中國為正式成員。中國正式加入FATF，這對中國自身的反洗錢和反恐融資工作，對FATF今后的發(fā)展以及在全球范圍內(nèi)推動(dòng)相關(guān)反洗錢和反恐融資國際標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，都具有重要的意義，需要指出的是，由于中國尚未全部達(dá)到“40+9項(xiàng)建議”中的6項(xiàng)核心建議的要求，在我國成為正式成員的同時(shí)，F(xiàn)ATF要求我國盡快制定完善現(xiàn)有不達(dá)標(biāo)領(lǐng)域的行動(dòng)計(jì)劃，并及時(shí)向FATF通報(bào)工作進(jìn)展。這也是我國今后一段時(shí)期內(nèi)需要努力的方向。

[責(zé)任編輯] 林 京