［摘 要］ 城市本位是一種以城市為中心，一切著眼于城市發(fā)展，將各種公共資源過度集中到城市，而相對忽視農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益的公共管理理念和發(fā)展模式。城市本位有其正面的積極作用，但其在公共管理中的負(fù)面影響已日益放大并衍生出諸多的社會矛盾，降低了資源優(yōu)化整合的效率。

［關(guān)鍵詞］ 公共管理；城市本位；治理

［中圖分類號］ F290［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］1003－3890（2007）08－0034-06

中國公共管理中的城市本位，既有國際上的共性，又有中國歷史特殊性。它在促進(jìn)中國城市化和工業(yè)化的同時(shí)，又日益顯示其不斷放大的負(fù)面影響。在工業(yè)化早期，城市本位創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財(cái)富，為工業(yè)化進(jìn)程的順利開展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)；工業(yè)化中期以后，城市本位的繼續(xù)，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后和城鄉(xiāng)失調(diào)，誘發(fā)了城市化進(jìn)程中諸多社會矛盾和城市管理失誤。建國以后，中國曾多次在農(nóng)業(yè)問題非常嚴(yán)峻時(shí)高度重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，困難過后，一切如舊。短期內(nèi)不斷變換地突出發(fā)展重點(diǎn)，仍然不能擺脫運(yùn)動式的思維方式和治理方式。究其原因，就在于公共管理中的城市本位。

一、城市本位的表現(xiàn)形式

城市本位是指以城市為中心、一切著眼于城市發(fā)展，將資金、信息、人才、公共物品等資源主要集中到城市，并對城市實(shí)行政策偏向和傾斜，重點(diǎn)發(fā)展城市，而忽視農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益的公共管理理念和發(fā)展模式。這一發(fā)展模式和公共管理理念，在世界范圍內(nèi)廣泛存在，尤其是在各國的工業(yè)化初期表現(xiàn)得最為明顯。在世界各國的工業(yè)化初期，城市本位對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大推動作用，犧牲部分農(nóng)村利益發(fā)展城市和工業(yè)，具有歷史必然性。工業(yè)化作為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流和世界進(jìn)步的標(biāo)志，世界范圍內(nèi)普遍發(fā)端于城市，這與城市本身在工業(yè)化過程中的特殊地位和作用是分不開的。城市作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，具備工業(yè)化不可缺少的資金、信息、技術(shù)、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)要素集聚的諸多條件，這就決定了工業(yè)化初期的城市本位成為必然。并且，城市也的確創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財(cái)富，推動了社會迅速進(jìn)步。因此，城市本位既有其存在的必然，又有其特定歷史階段不可否認(rèn)的巨大進(jìn)步意義。

城市本位在中國有其特殊的表現(xiàn)形式，既有有形的城市本位，又有無形的城市本位；既有經(jīng)濟(jì)層面的城市本位，又有非經(jīng)濟(jì)層面的城市本位；既有公共物品投入的城市本位，又有社會制度設(shè)立的城市本位。資源不斷地從農(nóng)村流向城市，既表現(xiàn)為對農(nóng)村有形公共物品投入的嚴(yán)重不足，也表現(xiàn)為對農(nóng)村無形的政策歧視和政策偏向。

（一）資本流動的城市本位

建國后，為保證工業(yè)化戰(zhàn)略的順利實(shí)施，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本要素主要通過稅收、工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差和金融存貸差三種渠道，由農(nóng)村源源不斷地流入城市。

強(qiáng)制性的財(cái)政稅收轉(zhuǎn)移：“工業(yè)化起步初期，國家對糧食需要量的一半以上是通過農(nóng)業(yè)稅取得的；70年代以后，這一比例仍在1/3以上。”①20世紀(jì)90年代初，來自于農(nóng)村的農(nóng)村耕地占用稅65%要上繳中央和省市財(cái)政，縣級只留35%；來自于農(nóng)村的預(yù)算外收入部分，75％上繳中央和省市，縣級財(cái)政只留25%。

工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差：僅憑有限的稅收并不能滿足趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略的需要。工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差成為向城市輸入發(fā)展資本的主要形式，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1952~1990年間，中國農(nóng)民通過剪刀差為國家和城市就提供了高達(dá)8 708億元的資金，平均每年為223億元。

農(nóng)村金融存貸差：國有銀行1998年起開始在農(nóng)村撤并金融網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)村信用合作社經(jīng)營農(nóng)村信用，其金融資金的流動則是存遠(yuǎn)高于貸，而差額部分便轉(zhuǎn)移到了城市。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，通過農(nóng)村信用合作社流到城市和工業(yè)的資金總額，由1987年的121億元增長到2000年的4 639億元。郵政儲蓄更是只存不貸，近年來，每年吸收存款6 000多億元上交中央銀行，進(jìn)入城市，其中有2/3即4 000多億元來自農(nóng)村。②

（二）公共物品投入的城市本位

公共物品供給是政府公共服務(wù)的重要組成部分，是政府義不容辭的責(zé)任。而國家財(cái)政對農(nóng)村與城市的公共物品投入，始終呈現(xiàn)不均衡格局和巨大反差。大部分公共資源被集中到城市，公共財(cái)政主要用于保證城市生產(chǎn)和市民生活。

中國財(cái)政收入相當(dāng)一部分來自于農(nóng)業(yè)，但為了保證城市發(fā)展，國家財(cái)政支出主要投向了城市的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會保障、基本就業(yè)和環(huán)境治理等公共物品領(lǐng)域。個(gè)別城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施由于盲目投入，利用率低，甚至出現(xiàn)了過?，F(xiàn)象。而農(nóng)村的公共物品長期都是自籌供給，導(dǎo)致最基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療等極度缺乏，如中國醫(yī)療衛(wèi)生資源80%集中在城市，全國農(nóng)村人口享有不足20%的資源。在社會保障領(lǐng)域，城鎮(zhèn)居民依托企事業(yè)機(jī)關(guān)等各種社會組織，享有如養(yǎng)老保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療、進(jìn)修培訓(xùn)、住房補(bǔ)貼、職工退休、單位集體福利等各種福利待遇，農(nóng)村則幾近空白。

（三）社會制度設(shè)立的城市本位

長期以來，在城鄉(xiāng)分治的體制下，黨政機(jī)關(guān)干部的錄用僅限于具有城市戶口的人，包括“人民公社”和后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在內(nèi)的各級干部都是“吃公糧”的人，享受“非農(nóng)業(yè)”戶口的福利待遇?！俺鞘兄械脑S多黨員干部有農(nóng)民背景，但他們一旦成為市民，其切身利益就與城市人口的利益結(jié)合到一起。由于黨員干部既是城市人口的一部分，又是各級政府政策的直接制定者，所以在既成的城鄉(xiāng)利益分野的背景下，當(dāng)改革意味著對舊的利益格局沖擊的時(shí)候，他們必然在政策選擇上維護(hù)城市的既得利益?！雹墼谏鐣芾碇贫壬希袊诔青l(xiāng)關(guān)系上采取“一國兩策”?！霸诮?jīng)濟(jì)層面，在所有制及其流通、交換、就業(yè)、稅賦等方面，對城市居民和農(nóng)民的政策都是不同的?！谏鐣用?，在教育、醫(yī)療、勞動保護(hù)、社會保障、養(yǎng)老、福利等方面，對城市居民和農(nóng)民的政策更不同?！雹?/p>

戶籍制度：中國長期存在“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”兩種戶口，“農(nóng)民”和“市民”兩個(gè)類別，隔離“農(nóng)村”和“城市”。有城市戶口的市民可以享受到教育、住房、醫(yī)療、保險(xiǎn)等一系列國家特保的福利待遇，沒有城市戶口的農(nóng)民只能自食其力。城市戶口與資源配置、職業(yè)、收入等緊密相聯(lián)，成為一種無形資源，實(shí)實(shí)在在地體現(xiàn)在各個(gè)方面。由于現(xiàn)實(shí)的差距和農(nóng)民對城市戶口的向往，一度導(dǎo)致“城鎮(zhèn)戶口買賣”這一特殊現(xiàn)象的出現(xiàn)，甚至成為個(gè)別城市政府增加財(cái)政收入一種捷徑。

就業(yè)制度：長期以來，農(nóng)民難以進(jìn)城就業(yè)。即使進(jìn)了城，也存在著將農(nóng)村流動人口與城市人口相互隔離開的二元?jiǎng)趧恿κ袌?。農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市有諸多制度性門檻：居留、就業(yè)、子女教育等。盡管中國農(nóng)村人地矛盾十分突出，就業(yè)機(jī)會十分有限，但農(nóng)民的就業(yè)卻始終處于自生自滅狀態(tài)。

土地征用：中國低價(jià)征用農(nóng)村土地已成為普遍做法。農(nóng)村土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，地方政府將土地使用權(quán)高價(jià)出讓而只付給農(nóng)民少量的征地補(bǔ)償費(fèi)，這期間產(chǎn)生的土地增值收益與農(nóng)民無關(guān)。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，低價(jià)征用農(nóng)村土地，比工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”對中國工業(yè)化和城市化的貢獻(xiàn)還要大。僅2001年各級城鎮(zhèn)政府從土地一級市場就獲得1 318億元收入，土地儼然成了城市政府的“第二財(cái)政”；企業(yè)從土地二級市場獲得高達(dá)7 178億元的收入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以前的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差。⑤

二、城市本位的弊端

瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家剛納·繆爾達(dá)爾1957年提出了循環(huán)積累因果論，證明如果沒有外力的干預(yù)，貧困地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的差距將持久存在并隨時(shí)間的延續(xù)而擴(kuò)大?；诖?，繆爾達(dá)爾提出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策主張。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展條件較好的地區(qū)，以尋求較好的投資效率和較快的經(jīng)濟(jì)增長速度，通過擴(kuò)散效應(yīng)帶動其他地區(qū)的發(fā)展，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平時(shí)，也要防止積累循環(huán)因果造成貧富差距的無限擴(kuò)大，政府必須制定一系列特殊政策來刺激落后地區(qū)的發(fā)展。

城市本位的發(fā)展模式隨著中國工業(yè)化的開展而產(chǎn)生，這一模式為工業(yè)化的初期積累做出了巨大貢獻(xiàn)，創(chuàng)造了巨大財(cái)富。但城市本位是一把雙刃劍，它有積極作用，也有消極影響。在工業(yè)化不同階段，城市本位會對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用不同。城市本位只能適用于工業(yè)化初期階段，在這一時(shí)期，城市本位的正效應(yīng)大于負(fù)效應(yīng)，對國民經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)迅速增長起到巨大的推動作用。進(jìn)入工業(yè)化中期，城市本位的弊端越來越明顯，如果繼續(xù)推行城市本位，其負(fù)效應(yīng)就會在總量上超過正效應(yīng)，城市本位的正面效應(yīng)逐步消失，負(fù)面影響日益放大。

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生

城市本位直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等各個(gè)層面二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生。城鄉(xiāng)差別形成后，“馬太效應(yīng)”便開始發(fā)揮作用。資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素在高利潤和好環(huán)境的吸引下，源源不斷地自農(nóng)村流向城市，而很少回流，形成要素單向流動的格局。基礎(chǔ)本來就差的農(nóng)村，發(fā)展基礎(chǔ)進(jìn)一步削弱，形成“惡性循環(huán)”。

由于受城市本位的影響，片面強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)，中國的財(cái)力、人力、物力、技術(shù)、信息等發(fā)展資源過分向城市聚集。城市管理者片面注重城市形象建設(shè)，將本來有限的資源放在形象工程的建設(shè)上。幾乎每個(gè)城市在市中心都是繁華一片，而就在離城市不遠(yuǎn)的農(nóng)村卻形成了“貧困帶”，不僅經(jīng)濟(jì)得不到發(fā)展，連最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也非常落后。

“經(jīng)濟(jì)發(fā)展—城市化加快—農(nóng)民永久離開土地—城市容納力崩潰—經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)波動—新興工人成為城市失業(yè)群體—后退無路和城市貧富分裂—持久動蕩—國家和城市經(jīng)濟(jì)回天乏術(shù)”，⑥這是拉美國家城市化的道路，嚴(yán)重的城市本位誘發(fā)諸多的經(jīng)濟(jì)和社會問題。

（二）農(nóng)村發(fā)展長期滯后

工業(yè)化初期階段過后，繼續(xù)延續(xù)的城市本位理念，導(dǎo)致的直接后果就是農(nóng)村長期得不到發(fā)展。在一個(gè)農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國里，農(nóng)村持續(xù)落后無異于社會的倒退。

1. 農(nóng)村公共物品供給不足與供給低效率。中國農(nóng)村公共物品總體供給存量不足，增量遞減。雖然絕對量呈不斷增長的趨勢，但其占國家財(cái)政總支出的比重卻呈現(xiàn)遞減趨勢。農(nóng)村公共物品供給效率低下，具體表現(xiàn)為：一是農(nóng)村公共物品供給種類結(jié)構(gòu)效率低下，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、娛樂等項(xiàng)的優(yōu)先順序顛倒，比例失調(diào)；二是供給的空間布局效率低下；三是政府壟斷供給的單一模式，農(nóng)民既沒有供給前的決策發(fā)言權(quán)，也沒有供給中和供給后的監(jiān)督權(quán)。某些地方政府不顧農(nóng)民切實(shí)需要，一味地將資源投入到“小康村建設(shè)”、道路通訊的達(dá)標(biāo)、升級活動上，而在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)實(shí)用科技推廣、基本生產(chǎn)條件等方面的投入則少之又少，浪費(fèi)有限資源的同時(shí)，損害了農(nóng)民的公共利益。

2. 經(jīng)濟(jì)落后。長期實(shí)行城鄉(xiāng)隔離政策，致使農(nóng)業(yè)市場化程度低，信息不對稱，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，加上農(nóng)業(yè)技術(shù)落后，農(nóng)產(chǎn)品缺乏深度加工，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展表面繁榮、整體滯后的局面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力。農(nóng)村是一個(gè)巨大的市場，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)民生活水平低，消費(fèi)水平也就低。“占人口近70%的農(nóng)民購買力不能提升，巨大的國內(nèi)市場就不能由潛在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)?！雹邌愚r(nóng)村市場、擴(kuò)大內(nèi)需、拉動市場消費(fèi)成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種期望。

3. 生態(tài)環(huán)境遭到破壞。公共投入減少，農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件退化，農(nóng)田水利設(shè)施失修，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的自我維護(hù)和修復(fù)功能減弱。特別是城市大量的工業(yè)垃圾和生活垃圾傾倒農(nóng)村。一些城市企業(yè)往郊區(qū)或農(nóng)村轉(zhuǎn)移后，受到的約束較以前減弱，便開始直接向周圍排污。城區(qū)環(huán)境改善了，農(nóng)村環(huán)境卻被污染了。任意堆放的城市生活垃圾和企業(yè)排放的污物，嚴(yán)重污染了農(nóng)村土壤和水體。據(jù)一些學(xué)者統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)村還有3億多人喝不上干凈水，1.5億畝耕地遭到污染，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施幾乎為零。 “污染下鄉(xiāng)”的后果是社會生產(chǎn)的外部環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村居民頭上，農(nóng)村成為城市的“環(huán)境殖民地”。

（三）虛假城市化

城市本位，導(dǎo)致了對城市化的錯(cuò)誤理解和城市盲目擴(kuò)張，一些地方政府不顧實(shí)際提出城市化發(fā)展目標(biāo)。城市化水平的高低成了衡量地方官員政績的主要尺度。在對城市化的錯(cuò)誤理解和指導(dǎo)下，拆房占地之后微乎其微的補(bǔ)償剝奪了農(nóng)民生存的權(quán)利，背后形成的巨大資源浪費(fèi)，與城市化的本質(zhì)涵義背道而馳，諸如城市建設(shè)中反復(fù)拆改現(xiàn)象頻繁、重復(fù)建設(shè)屢見不鮮、土地和房地產(chǎn)炒作、甚至大搞沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的形象工程，等等。城市建設(shè)速度很快，但真正的人口城市化卻很慢，城市化效率很低。

（四）城市管理問題叢生

城市本位不僅使農(nóng)村喪失了發(fā)展空間，而且使城市發(fā)展陷入困境。城市管理水平落后于工業(yè)化進(jìn)程，致使城市管理決策失誤頻頻。

公共資源過度向城市集中誘使城市管理追求表面的繁華，城市規(guī)劃朝令夕改，布局混亂，盲目上項(xiàng)目，一屆領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)城市規(guī)劃，使城市規(guī)劃喪失了長期性和控制性，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

“城市病”層出不窮。城市規(guī)模盲目擴(kuò)大，城市人口集中，造成了城市因人口膨脹，進(jìn)而導(dǎo)致住房緊張、交通擁擠、就業(yè)壓力增大、能源短缺、社會治安狀況惡化、環(huán)境污染等一系列問題。城市地價(jià)及生活費(fèi)用的上漲，移民數(shù)量增加，使越來越多的低收入階層開始遷移，逐漸形成城市的大片貧民區(qū)。

城市文化作為城市競爭力的軟因素，在城市發(fā)展過程中日益重要。然而在城市本位思維的影響下，一方面，城市管理者在城市發(fā)展過程中，對城市建設(shè)片面求大、求洋，忽視城市文化的培育和發(fā)展，造成了城市文化缺失。對已有城市文化不注重保護(hù)，反而加以“改造”和破壞。為了“形象工程”，不惜毀掉歷史文化遺產(chǎn)，既破壞了城市形象，又因喪失城市特色而降低了城市競爭力。

（五）誘發(fā)諸多社會矛盾

在城市本位思維的影響下，許多城市不顧實(shí)際經(jīng)濟(jì)實(shí)力，大興土木建“形象工程”，大量拖欠建設(shè)資金，形成巨額債務(wù)，農(nóng)民工工資終于釀成了全國性社會問題。征用農(nóng)村土地而引發(fā)的群體沖突事件時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民失地，又成為影響社會穩(wěn)定的一個(gè)重大隱患。

三、城市本位的原因分析

（一）中國城市本位產(chǎn)生的歷史因素

城市本位為中國工業(yè)化初期資本積累和短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)迅速增長奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在特定的歷史階段，有其特定的積極意義；超出一定的歷史階段，則會走向反面。建國初期，國民經(jīng)濟(jì)瀕于破產(chǎn)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅度下降，失業(yè)人口增加，一窮二白，資源奇缺。在這種背景下，選擇集中工農(nóng)業(yè)各方面資源、工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，成為中國工業(yè)化初期的必然要求?！爱?dāng)中國選擇了優(yōu)先特別是重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，并建立了與之配套的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制后，為了既能穩(wěn)定地獲取工業(yè)發(fā)展所需要的食品、原料和原始資本積累，又能將大量的農(nóng)業(yè)人口限制在農(nóng)村，國家先后對重要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，對城鄉(xiāng)實(shí)行高度分割的二元戶籍管理制度，同時(shí)又對市場要素進(jìn)行壟斷和控制?！雹嘀挥凶吖I(yè)化道路，才能實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的迅速增長和綜合國力的整體提高。與之配套，必然要實(shí)行城市本位發(fā)展模式。雖然這是一種城鄉(xiāng)不均衡的發(fā)展模式，但也是中國工業(yè)化初期迅速推進(jìn)工業(yè)化惟一可行的發(fā)展模式。由于城市具有空間布局和資源集中的優(yōu)勢，具有相對良好的基礎(chǔ)設(shè)施，更容易產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)和乘數(shù)效應(yīng)，工業(yè)化開展的同時(shí)必然優(yōu)先發(fā)展城市。

當(dāng)時(shí)受前蘇聯(lián)模式的影響，中國實(shí)行了與趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略相對應(yīng)的計(jì)劃管理體制，城市本位也就是這種計(jì)劃管理體制下的直接產(chǎn)物。

為順利實(shí)施優(yōu)先發(fā)展城市的工業(yè)化，國家通過政治、法律等形式對城市本位的發(fā)展模式進(jìn)行了體制上的保證。城市是政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，是工人階級所在和工業(yè)集中地，而農(nóng)村則是農(nóng)民的所在、農(nóng)業(yè)的所在地。工人階級是領(lǐng)導(dǎo)階級，農(nóng)民是同盟軍。這一理念，在新中國建國以來甚至改革開放以后的很長時(shí)間都存在定勢影響。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論和指導(dǎo)思想上講，由農(nóng)業(yè)國過渡到工業(yè)國，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化也一直是我們努力的方向。

（二）行政區(qū)劃和管理體制因素

中國長期采取的是一種城市主導(dǎo)型的行政區(qū)劃管理，每一個(gè)行政區(qū)域都是以城市為中心，農(nóng)村是城市的附屬，農(nóng)村歸城市管理。在中國“農(nóng)村隸屬于城市”的行政管理模式中，地方政府勢必將資源集中來發(fā)展城市，而將農(nóng)村的發(fā)展禁錮在行政隸屬管理體制中，使城市的發(fā)展勢必要優(yōu)先于農(nóng)村的發(fā)展。農(nóng)村的基層政府服從上級城市政府的領(lǐng)導(dǎo)，直接導(dǎo)致了農(nóng)村發(fā)展要服從城市發(fā)展，為城市發(fā)展服務(wù)，將“發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)”等同于發(fā)展地方“城市經(jīng)濟(jì)”；將城市化簡單視為擴(kuò)大城市規(guī)模，將“農(nóng)民”變成“市民”等。

根據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn)，當(dāng)“理性經(jīng)濟(jì)人”面臨若干不同的選擇機(jī)會時(shí)，總是追求自我利益的最大化。自上而下的干部任用機(jī)制，是一種對上負(fù)責(zé)的機(jī)制，缺乏對下負(fù)責(zé)的保證。部分地方官員為了追求政績，往往把目光集中在容易出表面“政績”的城市。而在目前農(nóng)村連基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施都難以滿足的條件下，發(fā)展農(nóng)村必須要做長期投資，并且很難收到立竿見影的效果，所以地方政府更愿意將資源投入到城市，而不愿意投入到農(nóng)村。

（三）對農(nóng)村和農(nóng)民的傳統(tǒng)偏見

中國城市本位的發(fā)展模式之所以沒有能夠適時(shí)轉(zhuǎn)變，長期以來形成的對農(nóng)村和農(nóng)民的傳統(tǒng)偏見是其社會文化根源。城市中心——農(nóng)村邊緣的城市偏向觀念普遍存在，對農(nóng)民及農(nóng)村的偏見也一直存在，不僅是政府管理者，在社會公眾中，還普遍存在對農(nóng)民的偏見，“農(nóng)民”成為素質(zhì)低，土、臟、差的代名詞。

四、城市本位的矯正

擺脫和矯正城市本位，決不是用農(nóng)村本位來代替城市本位，而是要求公共管理回復(fù)其公共管理的公共屬性，在全社會公平政策，統(tǒng)籌發(fā)展，一體化管理。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變和準(zhǔn)確定位

“在過去，政府在所謂的‘掌控社會’的過程中發(fā)揮了重要的作用，但現(xiàn)代生活的復(fù)雜性有時(shí)卻使得這樣的作用不僅不合時(shí)宜，而且是不太可能的。為當(dāng)今社會生活和政治生活確定結(jié)構(gòu)和方向的那些政策和規(guī)劃，乃是許多不同的集團(tuán)和組織互動的結(jié)果，是許多不同觀點(diǎn)和利益的混合物?！雹嵋虼?，政府要明確行為邊界，規(guī)范自身行為，增強(qiáng)其社會公正性和責(zé)任性。政府職能在于維護(hù)社會公正和公共利益，提升公共福利。同時(shí)糾正政府職能錯(cuò)位，既糾正政府對農(nóng)村有形投入不足的“職能缺位”，又改變政府對農(nóng)村政策歧視設(shè)立的“職能越位”。

（二）城鄉(xiāng)一體化管理

由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)一體化：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府有效配置公共資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展的基本手段。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，是矯正以往政策偏差的基礎(chǔ)。整合農(nóng)村、城鎮(zhèn)、城市功能，構(gòu)建城鄉(xiāng)互動的完整體系，引導(dǎo)農(nóng)村的集中化分布，發(fā)展小城鎮(zhèn)，有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。二是清除城鄉(xiāng)分割的二元制度。改革或廢除城鄉(xiāng)分割、阻礙城鄉(xiāng)要素流動的制度和政策。改變和糾正以城市為中心的城市本位的管理政策，通過完善行政制度、財(cái)政、金融、戶籍、土地、勞動力流動、就業(yè)、社會保障、住房、醫(yī)療、教育等制度，為城鄉(xiāng)創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境和生存空間，從多方面促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系。農(nóng)村發(fā)展，必須走出封閉的狀態(tài)，轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)規(guī)劃分治的格局，既要重視“城”的建設(shè)，也要重視“鄉(xiāng)”的發(fā)展，才能真正促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化。通過市場機(jī)制，使資源、資金、技術(shù)在城鄉(xiāng)地域空間上，在不同產(chǎn)業(yè)間有序流動和優(yōu)化組合，促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動發(fā)展。

（三）擴(kuò)大和優(yōu)化農(nóng)村公共物品供給

一是加大對農(nóng)村公共物品的投入，提高公共物品供給的效率?，F(xiàn)在由政策引導(dǎo)正在推進(jìn)的改造“空心村”、建設(shè)“中心村”工程，就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給的相對集中。二要打破農(nóng)村公共物品供給的政府壟斷，明確各級政府供給農(nóng)村公共物品的承擔(dān)范圍，拓寬農(nóng)村公共物品供給的資金籌集渠道，發(fā)展多種農(nóng)村公共物品運(yùn)營方式，保證農(nóng)村公共物品的有效供給。

（四）建立農(nóng)村發(fā)展政策支持體系

優(yōu)先發(fā)展城市，對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的推動是必不可少的。城市發(fā)展起來以后，國家政策應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出相應(yīng)調(diào)整，支持農(nóng)村發(fā)展。中國目前第二、第三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到85%以上，城鎮(zhèn)化水平超過40%⑩，已經(jīng)具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森指出，貧困不單純是一種供給不足，而更多是一種權(quán)利不足。饑餓是交換權(quán)利的函數(shù)，而不是糧食供給的函數(shù)，實(shí)際上，一些最嚴(yán)重的饑荒正是在人均糧食供給沒有明顯下降的情況下發(fā)生的。{11}這說明最主要的是建設(shè)公正的宏觀調(diào)控政策環(huán)境，制定一系列政策來促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。

美國曾先后采取一系列政策，促使農(nóng)業(yè)發(fā)展。1916年實(shí)行“聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法”，為農(nóng)業(yè)提供了大量的資金；通過支持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、補(bǔ)貼農(nóng)場主、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等，保證農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的適當(dāng)收入。日本政府也不斷增加對農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入，1980年比1960年增長了20倍，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)和農(nóng)民福利提高，并先后制定了各種農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入。1961年日本實(shí)行《農(nóng)業(yè)基本法》，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，實(shí)行“支持價(jià)格制度”，成立“農(nóng)業(yè)信用資金協(xié)會”，專門對農(nóng)民貸款實(shí)行擔(dān)保。

針對中國農(nóng)村支持手段單一，仍以農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼為主的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)建立完善的系統(tǒng)的農(nóng)村發(fā)展政策支持體系。

（五）提高城市管理水平

改變城市本位體制下落后的城市管理方式，提高城市管理水平，必須將政府管理與社會自我管理逐步分離，增強(qiáng)社會的自我管理能力。城市管理要以公眾需求為導(dǎo)向，以維護(hù)公共利益為目標(biāo)，建立公平公正的利益分配機(jī)制，減少“面子工程”、“形象工程”等資源浪費(fèi)，促進(jìn)城市公共物品的合理布局和有效供給，增進(jìn)整體福利。與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，改變城市無償使用基礎(chǔ)設(shè)施的狀況，完善有償使用土地和級差地租的制度，形成城鄉(xiāng)勞動力流動或轉(zhuǎn)移的有序化、合理化。

擴(kuò)大城市管理尤其是決策層面的公眾參與，表達(dá)公眾訴求。加強(qiáng)城鄉(xiāng)管理中公眾參與的制度化建設(shè)，強(qiáng)化貧困人口和弱勢群體的決策參與和知情權(quán)，鼓勵(lì)農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)的管理，使公共決策更加體現(xiàn)和符合廣大民眾的利益。

注釋：

①李佐軍：《中國的根本問題——9億農(nóng)民何處去》，中國發(fā)展出版社，2000年版，第36頁。

②周叔蓮：《中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)及社會協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2002年版，第23頁。

③楚成亞：《當(dāng)代中國城市偏向政策的政治根源》，載《當(dāng)代世界社會主義問題》，2002年第4期。

④陸學(xué)藝：《“三農(nóng)論”——當(dāng)代中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年版，第235頁。

⑤劉國光：《摒棄城市偏向、工業(yè)優(yōu)先的舊戰(zhàn)略，實(shí)行城鄉(xiāng)并重、工農(nóng)并舉的新戰(zhàn)略——關(guān)于收入分配問題的一些思考》，載《中國社會科學(xué)院要報(bào)·領(lǐng)導(dǎo)參閱》2003年第12期。

⑥應(yīng)笑我：《中國土地憂思錄》，載《南風(fēng)窗》2003年第9期。

⑦劉國光：《摒棄城市偏向、工業(yè)優(yōu)先的舊戰(zhàn)略，實(shí)行城鄉(xiāng)并重、工農(nóng)并舉的新戰(zhàn)略——關(guān)于收入分配問題的一些思考》，載《中國社會科學(xué)院要報(bào)·領(lǐng)導(dǎo)參閱》2003年第12期。

⑧馬曉河：《結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與農(nóng)業(yè)發(fā)展》，商務(wù)印書館2004年版，第20頁。

⑨【美】羅伯特.B.丹哈特，珍妮特.V.丹哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵》，載《中國行政管理》2002年第10期。

⑩葉興慶：《農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題》，載http://www.xinhuanet.com/zhibo/050429/wz.htm。

{11}【美】阿馬蒂亞·森《貧困與饑荒：論權(quán)利與剝奪》，商務(wù)印書館2001年版，第13，14頁。

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