［摘 要］ 國企分紅是市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的必然結(jié)果，也是國有資產(chǎn)管理體制改革的需要。應(yīng)統(tǒng)籌考慮多種原則完善中國國有企業(yè)利潤的分配原則，建立以財政部為收支主體的國企利潤上繳制度，根據(jù)中國國情合理使用國企上繳利潤，構(gòu)建國企上繳利潤的監(jiān)管體系和法律保障體系等。

［關(guān)鍵詞］ 國有企業(yè)分紅；國有資本經(jīng)營預(yù)算;國企改革

［中圖分類號］ F064.3 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］1003-3890(2007)09-0093-04

一、國內(nèi)外國有企業(yè)分紅研究理論評述

（一）國外對企業(yè)分紅的研究

在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，特別是在美國[1]，分紅政策一直是人們長期研究的重要課題?；谖?代理關(guān)系方面的考慮，分紅或股票回購是進(jìn)行剩余現(xiàn)金分配的主要方式。詹森和邁克林（1976）指出，公眾公司的經(jīng)理人員可以通過資源分配去支持給他們帶來好處的項(xiàng)目（如公務(wù)飛機(jī)，不合理的收購和擴(kuò)張），而這些活動并不符合股東的最大利益。換句話說，如果企業(yè)自己有太多的現(xiàn)金，那么很可能會導(dǎo)致過度投資。格羅斯曼和哈特（1980）、伊斯特布魯克（1984）以及詹森（1986）建議股東最大限度地減少經(jīng)理層的現(xiàn)金支配權(quán)，從而有效節(jié)制經(jīng)理人員不受監(jiān)督的支出行為。公司管理層在現(xiàn)金方面自由支配權(quán)越小，他們就越難對那些負(fù)凈現(xiàn)值的項(xiàng)目進(jìn)行投資。

經(jīng)驗(yàn)研究也支持了上述理論。不少研究表明，通過現(xiàn)金分配（如分紅）限制潛在的過度投資行為（特別是那些投資機(jī)會有限的公司）能夠增加股東的財富。

分紅政策與公司治理之間也存在著一定的關(guān)系。拉·波特等人（2000）發(fā)現(xiàn)，在那些為投資者提供了更好保護(hù)的國家里，公司支付的紅利要多于不能很好保護(hù)投資者利益的國家。這說明有效的公司治理能夠讓股東強(qiáng)制企業(yè)經(jīng)理層分配剩余現(xiàn)金，從而降低代理成本。

（二）國內(nèi)對國有企業(yè)分紅的研究

中國改革發(fā)展研究院的李友忠[2]（2006）認(rèn)為，政府享受國企紅利對于破除壟斷和國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整意義重大，是國家實(shí)現(xiàn)資源收益權(quán)利的必然手段，并且有利用于提高國有資本經(jīng)營效率和健全社會保障體系。

上海社會科學(xué)院的陶友之[3]（2006）認(rèn)為，國有企業(yè)分紅尚有“十大難點(diǎn)”需要研解，即國企多年養(yǎng)成的既得利益態(tài)勢如何改變、現(xiàn)有國資的家底如何理清、國資經(jīng)營預(yù)算應(yīng)由誰編制、國企按什么原則上繳利潤、國企應(yīng)建立什么樣的運(yùn)作體制、國企要不要都成為“四自”企業(yè)、國企上繳利潤誰是收支主體、國資委要不要再設(shè)資產(chǎn)經(jīng)營公司、國資委怎樣處理上繳利潤、國企創(chuàng)造的利潤如何合理分配。

銀河證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家左小蕾[4]（2007）認(rèn)為，國企應(yīng)該采取直接向財政部分紅的方式。國企分紅應(yīng)該作為公共財政收入由財政部進(jìn)行預(yù)算，在全國范圍內(nèi)配置公共財政資源。而國資委更關(guān)注的是國有企業(yè)。

中國社會科學(xué)院的段炳德（2007）認(rèn)為，國企分紅不單純是一個財務(wù)、財政或者宏觀調(diào)控政策問題，但又與這三個方面有著密切聯(lián)系。政府需要有一個統(tǒng)籌的制度，保障國企分紅的順利進(jìn)行。

二、國有企業(yè)分紅的國外經(jīng)驗(yàn)及做法

（一）國有企業(yè)分紅的支付對象

世界銀行認(rèn)為[5]，無論從理論上看還是從國際最佳做法來看，盡管國資委是國有股東的代表機(jī)構(gòu)，但國有企業(yè)的紅利和私有化收入應(yīng)該上繳給財政部，納入正規(guī)的預(yù)算程序，作為公共財政收入進(jìn)行管理。如丹麥、芬蘭、法國、德國、新西蘭、挪威、韓國以及瑞典等國都是這樣做的。

一些經(jīng)合組織國家設(shè)立了獨(dú)立的國家持股基金[6]，例如奧地利的OIAG基金、捷克的國家財產(chǎn)基金、新加坡的淡馬錫等。在這些基金當(dāng)中，只有淡馬錫是一家將紅利和私有化收入用于再投資的自我持續(xù)發(fā)展的基金。即便如此，在過去的30多年里，淡馬錫平均每年都要將其股票市值的7%作為紅利支付給新加坡財政部。而奧地利OIAG基金在2004年將其普通盈利的90%作為紅利分給了財政部。此外，OIAG基金還必須將普通盈利以外的私有化收入全部交給財政部。很多年來，捷克的國家財產(chǎn)基金上繳給各個政府部門以及分配給各種項(xiàng)目和補(bǔ)貼的資金幾乎與該基金的利潤收入和私有化收入相等。

1977年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者、英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·米德提出的“社會分紅”理論認(rèn)為，在一定地域內(nèi)，政府從投入國有企業(yè)或社會化企業(yè)的資本和土地中獲得利潤后，應(yīng)將一部分作為“社會分紅”分給全體公民，以體現(xiàn)公民對企業(yè)或資源的全民所有性質(zhì)。如美國阿拉斯加州利用開采石油和天然氣資源的收益建立了一個“永久基金”，其投資收入用于給阿拉斯加州居民發(fā)放等額現(xiàn)金分紅，從1982年起直到2005年，阿拉斯加州已經(jīng)連續(xù)24年給每個公民分紅了；英國政府出資給每個新生兒童設(shè)立的“教育賬戶”被認(rèn)為是向全民“社會分紅”邁出了第一步。

（二）國有企業(yè)分紅的支付比例

在經(jīng)合組織國家里，不同公司的分紅率差別很大。紅利支付占利潤收入的比率通常都反映了每家公司自身的增長前景。例如，當(dāng)公司增長緩慢且前景不明朗的時候，公司的分紅率通常為利潤收入的50%左右；高成長公司或高科技公司往往很少分紅，或者根本不分紅。

在經(jīng)合組織國家里，不同國家對國有企業(yè)的分紅政策及分紅比例差別很大。如新西蘭根據(jù)國有企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)、未來投資計劃和盈利前景等因素來制定分紅計劃；新加坡國有企業(yè)分紅主要考慮現(xiàn)金流（即折舊前盈利），分紅水平高的達(dá)到盈利的80％~90％，一般為盈利的1/3~2/3。丹麥、芬蘭、挪威以及瑞典的國有企業(yè)董事會設(shè)定了多年度的目標(biāo)分紅率，例如，整個商業(yè)周期預(yù)期盈利的33%、50%或67%。

三、中國國有企業(yè)分紅現(xiàn)狀及存在的問題

1994年實(shí)行稅制改革以來，中國數(shù)目龐大的國有企業(yè)從未向國家分過紅，隨著國有企業(yè)盈利能力的提高，要求國有企業(yè)分紅的呼聲越來越高。根據(jù)黨的十六大和十六屆三中全會的要求，財政部、國資委研究提出了試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的具體意見，決定從2007年開始在中央本級試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，地方試行的時間、范圍和步驟由各?。▍^(qū)、市）及計劃單列市人民政府決定。

由于這項(xiàng)改革在國際上沒有直接可供參考的經(jīng)驗(yàn)，所以可以說是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，它不可避免地會有許多阻力和困難，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

（一）國企紅利的分配原則問題

這是國企實(shí)施資本經(jīng)營預(yù)算的核心問題，也是最難把握的一個關(guān)鍵問題。國企創(chuàng)造的利潤，按照《公司法》第177條關(guān)于公司當(dāng)年度稅后利潤分配的規(guī)定:一是彌補(bǔ)以前年度的虧損；二是繳納所得稅；三是提取法定公積金，一般為10%；四是提取公益金，一般為5%～10%。國企創(chuàng)造的利潤，內(nèi)部初始分配沒有困難，按《公司法》辦事即可。難的是經(jīng)上述分配以后的利潤，在國家與企業(yè)之間如何分配，這才是國企主要關(guān)注和存在爭議的問題。

（二）國企上繳利潤的收支主體問題

關(guān)于國企上繳利潤的收支主體，現(xiàn)在有兩種不同的觀點(diǎn)[3]:一種認(rèn)為應(yīng)是國家財政部，理由有三:一是國企是國家出資，國家財政由財政部主管，政府向國企出資，是公共財政預(yù)算支出的一部分，國企的收入也應(yīng)該是公共財政收入，是國家預(yù)算收入的一項(xiàng)重要內(nèi)容；二是對國企投資是全民投資，分紅是投資收益，應(yīng)該為全民所用，通過公共財政向全國老百姓轉(zhuǎn)移支付，這是財政部的職能；三是國際上許多國家都是這樣做的，如丹麥、芬蘭、法國、德國、韓國以及瑞典等國都是將國有企業(yè)的紅利直接上繳財政部門。

另一種意見則認(rèn)為應(yīng)歸國資委，理由也有三條:一是國資委是經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的全民所有制代表；二是現(xiàn)行的國資委要求管產(chǎn)、管人、管事的統(tǒng)一，當(dāng)然也應(yīng)包括管財。國資委所以要從財政部分離出來，成為獨(dú)立的特別法人組織，其原因就在于此；三是國企改革在宏觀上關(guān)乎國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整，在微觀上則關(guān)乎企業(yè)的進(jìn)退、關(guān)乎企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)直至破產(chǎn)，這都需要費(fèi)用，這些費(fèi)用過去都由國家財政承擔(dān)，今后應(yīng)由國資委承擔(dān)，這樣才能真正做到政資分開、職責(zé)分清。

（三）國企上繳利潤的使用問題

對于這個問題，由于國資委和財政部職能不同，因而它們所關(guān)注的主要方面是不同的。

對于國資委來說，希望國企上繳的利潤主要應(yīng)用于如下幾個方面[3]：（1）支付改革成本。（2）對企業(yè)創(chuàng)新的支付。（3）擴(kuò)大再生產(chǎn)的投資。

對于財政部來說，希望國企上繳的利潤作為公共財政收入進(jìn)行管理。

四、中國國有企業(yè)分紅的路徑選擇

（一）統(tǒng)籌考慮多種原則以完善我國國有企業(yè)利潤的分配原則

單一的分配原則往往不能保證所有企業(yè)的利益不受損害，應(yīng)該統(tǒng)籌考慮多種原則以達(dá)到公平合理：

1. 以行業(yè)平均水平為基準(zhǔn)的原則[3]。國企上繳利潤千萬不能從各個企業(yè)出發(fā)，而應(yīng)從行業(yè)平均水平出發(fā)，以行業(yè)平均水平作為上繳利潤的基點(diǎn)。企業(yè)應(yīng)分利潤高于行業(yè)平均水平的，只按行業(yè)平均水平上繳，多余部分另行協(xié)商。反之，低于行業(yè)平均水平的，也應(yīng)按行業(yè)平均水平上繳。一時繳不上的，作為向國家財政負(fù)債，待后續(xù)年度盈利后補(bǔ)上。

2. 參照國際同行的原則。國內(nèi)大型集團(tuán)公司和某些壟斷企業(yè)（公司），在國內(nèi)獨(dú)一無二，無法進(jìn)行行業(yè)比較，就應(yīng)放到國際市場，以國際同行為基點(diǎn)。如果有的差距過大，也應(yīng)以國際同行作為參照系數(shù)，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)劃，如在規(guī)劃時期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)，法人代表應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

3. 以銀行利息率為標(biāo)準(zhǔn)評判企業(yè)盈虧的原則。中國現(xiàn)行對國企盈虧評判的標(biāo)準(zhǔn)很不合理，在財務(wù)結(jié)算上只要沒有赤字，就不作虧損企業(yè)。新加坡政府對國企盈虧的考核，是以銀行年利息率為標(biāo)準(zhǔn)，即企業(yè)上繳利潤高于銀行年息率的為盈利企業(yè)，政府給予獎勵;凡低于銀行年利息率的，就是虧損企業(yè)，政府要追究責(zé)任，這是值得我們借鑒的。

4. 獎勵“快牛”原則。凡是創(chuàng)造利潤高于行業(yè)平均水平、并跑在行業(yè)前面的企業(yè)，政府應(yīng)予獎勵。凡在創(chuàng)造利潤中做出貢獻(xiàn)的，都給獎勵，根據(jù)貢獻(xiàn)大小，決定獎勵多少，以達(dá)到“優(yōu)惠快牛、鞭策慢牛、治好病?！钡男Ч?/p>

（二）建立以財政部為收支主體的國企利潤上繳制度

作為政府的出資人代表，國務(wù)院國資委顯然應(yīng)該是國有企業(yè)分紅的直接接受者。但在這之后國資委獲得的企業(yè)紅利是應(yīng)該上繳給財政部，還是由國資委將其作為“國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”的一部分自行管理，這是個爭議比較大的問題。在具體討論可選擇的制度安排之前，非常重要的一點(diǎn)是要明確這樣一個原則，即國有企業(yè)的利潤和改制收入都是公共財政收入，應(yīng)該作為公共財政收入進(jìn)行管理。

國家財政由財政部主管，因而國企紅利最終應(yīng)上繳到財政部統(tǒng)一管理[4]。即使國資委有權(quán)代表出資人收取國企紅利，最終也應(yīng)該轉(zhuǎn)交“真正出資人”。國資委只是國有資產(chǎn)管理人，并非國有資產(chǎn)的最終歸屬者。如果紅利分給國資委，在某種程度上，和以往分給母公司的做法是一樣的，與目前的國企收入分配體制并沒有什么本質(zhì)區(qū)別。如果由國資委直接使用國企紅利去解決問題，資金少了可能解決不了問題，多了不僅可能造成浪費(fèi)，還可能由于不合理的制度而節(jié)外生枝。對此，國際上許多國家都是采取直接向財政部分紅的方式。

（三）根據(jù)中國國情合理使用國企上繳利潤

國企投資是全民投資，紅利是投資收益，應(yīng)該為全民所用，通過公共財政向全國老百姓轉(zhuǎn)移支付，支持社會保障體系的建設(shè)和完善，理順收入分配體系，降低不確定性，推動當(dāng)期消費(fèi)增長，支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與建設(shè)和諧社會。這無論從理論還是實(shí)踐上來說都是毫無疑問的。

但中國的情況有所不同，國有企業(yè)尚需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，這將涉及到一系列的工作，如公司化改制、私有化、財務(wù)重組、合并、清算、技術(shù)更新、新領(lǐng)域的投資或建立新公司以及從負(fù)擔(dān)沉重的社會事業(yè)中退出，等等。這的確是一個合理的問題，但答案應(yīng)該很簡單：國資委的所有開支應(yīng)由預(yù)算撥款支持，就像其他所有中央政府部門一樣。這里的關(guān)鍵是確定優(yōu)先順序。國資委的開支通過正規(guī)預(yù)算過程來安排，就意味著政府和全國人大要對其開支要求進(jìn)行評估，并與其他部門的開支要求進(jìn)行比較來權(quán)衡輕重緩急。

（四）國企上繳利潤的制度保障

1. 加快政府預(yù)算管理改革[7]。要通過良好的制度安排和機(jī)制設(shè)計，使公共財政資源的配置和使用能夠真正反映人民的意愿，促進(jìn)政府更好地履行公共財政受托責(zé)任，提高財政透明度，增強(qiáng)財政政策的可預(yù)見性和可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)總規(guī)?？刂?，資源的戰(zhàn)略性優(yōu)先配置，改善管理和運(yùn)作效率，確保財務(wù)合規(guī)性以及有效控制和管理財政風(fēng)險等公共財政管理目標(biāo)。

2. 完善國有資產(chǎn)出資人制度，真正實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)出資人職能與政府公共管理職能分開。各級政府不再直接行使國有資產(chǎn)出資人的各項(xiàng)職能，而各級出資機(jī)構(gòu)也不再行使政府的各項(xiàng)公共管理職能，以真正實(shí)現(xiàn)政企分開和政資分開。出資機(jī)構(gòu)還要對有國有投資的企業(yè)實(shí)行分類管理，根據(jù)國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)和國有參股企業(yè)等不同企業(yè)形式，以出資人的身份在公司治理中發(fā)揮不同的作用。

3. 加快社會保障制度改革。只有在社會保障制度健全的環(huán)境下，企業(yè)的非經(jīng)營性資產(chǎn)才能實(shí)現(xiàn)剝離，國有資本結(jié)構(gòu)才能優(yōu)化，經(jīng)營資本預(yù)算功能才能得到真正發(fā)揮。必須制定合理的社會保障基金投資政策和監(jiān)管制度，在保障基金安全的前提下提高基金的投資回報率，減輕公共預(yù)算的支出壓力。

4. 加強(qiáng)立法，加快國有資本預(yù)算的制度化和法制化建設(shè)，為國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的推行奠定良好的法律基礎(chǔ)。目前《預(yù)算法》正在修訂中，而《國有資產(chǎn)法》的制訂也列入了2007年度立法計劃之內(nèi)。在國資法中，要明確規(guī)定國有資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、國有資產(chǎn)的定位和評估、經(jīng)營、收益、處分、監(jiān)督和法律責(zé)任，從根本上解決國有資產(chǎn)出資人的問題。此外，現(xiàn)行預(yù)算會計制度也要作相應(yīng)修改。

5. 完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，通過對中央企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資、風(fēng)險管理和完善監(jiān)事會制度等，加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管。其中包括為國有獨(dú)資公司引入外部董事，建立和完善董事會。除自主決策事項(xiàng)較少的企業(yè)外，國有獨(dú)資公司都要建立規(guī)范的董事會。要完善國有企業(yè)的決策、監(jiān)督體系和國有企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核制度與企業(yè)績效考核評價體系，并積極探索有效的考核激勵方法。

6. 及時發(fā)現(xiàn)并解決實(shí)施國有資本預(yù)算過程中出現(xiàn)的矛盾。要正確處理好政府層次上的國有資產(chǎn)監(jiān)督與收益處置管理的關(guān)系、中間層次上國有資產(chǎn)投資運(yùn)營和國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的關(guān)系，以及企業(yè)層次上的國有資產(chǎn)具體經(jīng)營的關(guān)系，同時處理好國資委與其下轄中央授權(quán)經(jīng)營企業(yè)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好各方利益問題。

［參考文獻(xiàn)］

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