編者按：2007年的中央“一號文件”提出，在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度。此前，全國城市低保已基本實現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！薄?007年開始，我國的低保進(jìn)入了一個新階段，一個充分發(fā)揮低保作為社會保障的兜底功能的時代即將來臨。

本刊特別走訪相關(guān)問題權(quán)威專家為您作出解讀和前瞻。

低保是這樣一種制度，即根據(jù)維持最最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個家庭的人均收入水平低于低保標(biāo)準(zhǔn)時，政府就給這個家庭提供救助，使之收入水平達(dá)到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。低保制度在社會心理方面所起的作用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過物質(zhì)方面。拿城市低保來說，失業(yè)人員最大的失落是“沒有人管了”，現(xiàn)在政府通過低保來“管”，每個月又能穩(wěn)定地領(lǐng)到一筆錢，雖然不多，日常生活還是有保證了。困難群體心里踏實了，社會穩(wěn)定的目標(biāo)也就能實現(xiàn)了。

管理學(xué)界常會提到“木桶原理”：一個木桶由許多塊木板組成，如果這些木板長短不一，那么這個木桶的最大容量將取決于最短的那塊木板。低保主要解決社會和諧和社會發(fā)展的“短板”問題。保障困難群體的基本生活需求，是衡量社會發(fā)展進(jìn)步的一個重要尺度。

針對生活貧困的社會成員建立政府兜底的最低生活保障制度，能夠防止貧富差距的無限擴大，緩和社會矛盾，促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)與社會和諧，是構(gòu)建和諧社會非常重要的一條路徑，是政府的應(yīng)盡之責(zé)。

全民低保不是全民福利

對“中國實現(xiàn)全民低保條件已經(jīng)成熟”的說法，有評論說“觀點驚人”，“相當(dāng)前衛(wèi)”。中國社科院社會政策研究中心秘書長、研究員唐鈞則指出，這些評論如果不是故作一驚一乍，那就是對中國低保制度的發(fā)展過程和現(xiàn)實狀況實際上知之甚少。所謂“全民低?！?，并不是要給“全民”人人發(fā)一份“低保金”，而是公民由于受到各種社會經(jīng)濟(jì)因素的影響收入下降甚至中斷使之陷入貧困時，由政府給予最起碼的生活保障的國家制度。按國際慣例，低保制度一般被稱為社會救助制度，是市場經(jīng)濟(jì)國家不可或缺的最基本的社會保障制度。在我國，全民低保無非就是城市低保加農(nóng)村低保，這已經(jīng)不是一顆還需等待其慢慢長成的青澀果子，而是一個跳一跳就能摘下來的成熟果實。

國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究所副所長、研究員楊宜勇也認(rèn)為，低保制度實際上是一個針對貧困人口的社會救助制度。全民低保，從理論上和制度設(shè)計上看，是要保證每一個公民都享有這項權(quán)利，但實際上我國目前真正需要政府給予最低生活保障的，城市和農(nóng)村加起來，大概有5000多萬人。

中國人民大學(xué)研究生院副院長洪大用教授告訴記者，全民低保至少意味著以下幾點：第一，在保障最低生活需求方面，城鄉(xiāng)居民一視同仁，不再差別對待。第二，全體居民將有一張日益完善的最后的“安全網(wǎng)”，由此得以避免陷入絕境而不能自拔。第三，國家承擔(dān)保障全體居民最低生活需求的職責(zé)，并依照相關(guān)法律法規(guī)實施對貧困居民的生活保障。第四，全體居民所能享受的是最低的、最基本的生活保障，全民低保并不意味著全民福利，我們離西方所謂的福利國家還有很長的距離。

全民低保時代即將到來

目前無論城市低保還是農(nóng)村低保，其保障水平在整體上都是有限的，在很多地區(qū)還只是“有比沒有強”，并不能完全有效地滿足低保對象的實際需要。洪大用認(rèn)為這種狀況一方面有其合理性，比如說它與我們所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)，與我們防止“養(yǎng)懶漢”的考慮有關(guān)。但是，另一方面，這種狀況也是現(xiàn)行收入分配結(jié)構(gòu)下的無奈之選。相當(dāng)多的社會成員仍然處在收入分配結(jié)構(gòu)的中低層，這樣使得保障對象的規(guī)模對保障標(biāo)準(zhǔn)非常敏感，一旦保障標(biāo)準(zhǔn)略微提高，就有與這種提高幅度不成比例的保障對象的大量增加，從而使得低保制度負(fù)荷太重。完善低保標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)與調(diào)節(jié)整體的收入分配結(jié)構(gòu)一并考慮。

2006年底召開的中央農(nóng)村工作會議宣布2007年“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”，是否意味全民低保時代即將到來?

楊宜勇告訴記者，我國正在積極建立“城鄉(xiāng)一體、標(biāo)準(zhǔn)有別、協(xié)調(diào)發(fā)展”的城鄉(xiāng)低保制度。城市低保目前已經(jīng)基本實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保、動態(tài)管理”。去年12月召開的中央農(nóng)村工作會議和今年的中央1號文件反映了中央建立農(nóng)村低保制度的重大決策。黨中央、國務(wù)院明確了在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，鼓勵已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補助。這無疑意味著全民低保時代的即將到來。

選擇在2007年全面實施農(nóng)村低保既是貫徹落實十六屆六中全會有關(guān)決定的必然舉措，也是因應(yīng)各地低保制度建設(shè)進(jìn)程的自然之舉。從實際情況看，各地的低保制度建設(shè)已經(jīng)在走向城鄉(xiāng)一體了，中央政府在此時推動，發(fā)揮著“臨門一腳”的作用，也意味著引領(lǐng)低保制度的規(guī)范化。

一是中國已經(jīng)發(fā)展到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的重要歷史階段。農(nóng)村低保無疑是其中的問題之一。二是這兩年財政收入大幅度增長，徹底解決農(nóng)村低保問題具備了條件。三是2007年要迎接十七大勝利召開，實現(xiàn)全民低保是中央在貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會進(jìn)程中所推動的一件大事、一件實事、一件好事，標(biāo)志著以人為本進(jìn)入了一個新階段。

中西部農(nóng)村是實施的重點

實現(xiàn)全民低保，重點是全面建立農(nóng)村低保制度，難點是建立穩(wěn)定的資金籌措渠道，著力點是加大中央政府的支持力度。中西部地區(qū)是未來農(nóng)村低保制度建設(shè)的主戰(zhàn)場。事實上，中西部地區(qū)所有縣(市、區(qū))已全部建立了農(nóng)村特困戶救助制度。只要把上述地區(qū)現(xiàn)行的農(nóng)村特困戶救助制度平穩(wěn)過渡為農(nóng)村低保制度，我國全民低保的目標(biāo)就基本實現(xiàn)了。

洪大用建議，從工作依據(jù)上看，重點應(yīng)該是提升全民低保制度的層次，使其更加完善，更加有約束力。一方面，1999年出臺的《城市居民最低生活保障條例》已經(jīng)有些不適應(yīng)新形勢、新情況，不能應(yīng)對新問題；另一方面，我們現(xiàn)在還沒有全國統(tǒng)一的、層次較高的農(nóng)村居民最低生活保障制度規(guī)定，各地大多是依據(jù)地方或部門的行政文件開展工作。進(jìn)一步的工作重點應(yīng)該是結(jié)合城市低保條例的修訂，制定針對城鄉(xiāng)居民的低保法規(guī)，在條件成熟時，出臺社會救助法。

在農(nóng)村全面建立最低生活保障制度，關(guān)鍵在于農(nóng)村發(fā)展的理念，而不在于資金的籌措。當(dāng)然，對低保資金籌措也要科學(xué)地設(shè)計，出路在于公共財政建設(shè)。原則上農(nóng)村低保資金應(yīng)該來自于財政，通過各級政府來籌措。2007年全面實現(xiàn)農(nóng)村低保，年增加的財政支出在100億元左右。在許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財政困難，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實力薄弱，建設(shè)農(nóng)村低保需要加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的力度。2006年我國財政收入達(dá)3.9萬億元，中央財政加大支持農(nóng)村低保的力度應(yīng)該不成問題。

其中，低保對象的醫(yī)療問題是必須重點解決的問題?，F(xiàn)在用醫(yī)療救助資金幫低保對象參保，看來不是一個有效的辦法。因為新型農(nóng)村合作醫(yī)療采取的是“先看病、后報銷”的模式，低保對象沒有錢看病，也就談不上報銷，參保的醫(yī)療救助經(jīng)費在很大程度上都“作了貢獻(xiàn)”了。現(xiàn)在中央和地方政府給農(nóng)民的投入已經(jīng)達(dá)到每人每年40元，農(nóng)民自己投入的部分只有10元，僅占1／5。而且低保對象占整個農(nóng)村人口的比例很小，只有1.6％－3.0％。所以，完全可以讓低保對象免交這10元錢。這樣，醫(yī)療救助的資金就可以用于先幫低保對象墊付醫(yī)療費，在合作醫(yī)療基金中報銷一部分，看完病后再幫他們支付一部分自付部分。只有這樣，才能使低保對象真正能夠看上病。如果非要低保對象出這10元，建議由中央政府或地方政府代為交付，或兩者分擔(dān)。每人每年10元，不過兩三億元，區(qū)區(qū)小數(shù)，何足掛齒，但卻解決了全國農(nóng)村貧困人口的就醫(yī)問題。

相關(guān)機制仍需完善

如何確保進(jìn)入低保的是真正需要保障的人?

洪大用認(rèn)為做到這一點，可以綜合運用以下辦法：一是制定適宜的保障標(biāo)準(zhǔn)，不讓保障標(biāo)準(zhǔn)弱化自立動機，不讓保障標(biāo)準(zhǔn)對一般人群形成吸引力，應(yīng)努力使保障標(biāo)準(zhǔn)只針對那些確實有需要的人；二是完善具體的制度設(shè)計，使用專業(yè)的工作人員，加強低保申請人的資格審核，壓縮各種騙保行為得逞的空間；三是附加必要、合理的約束條件，增加投機者的投機成本；四是加大對各種騙保行為的懲處力度；五是在全社會倡導(dǎo)自主自立，反對投機依賴。

但是，確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和核實家庭收入又要比在城市復(fù)雜得多，事實上根本無法做到“準(zhǔn)確”二字。農(nóng)民的家庭收入和消費不像城市居民大多為現(xiàn)金收入，而是實物居多，一項一項計算起來的確很復(fù)雜。何況還有各種不可測的變量。所以唐鈞通過對基層實踐的調(diào)查后認(rèn)為，民主評議在確定低保對象時起的作用更大，特別是在農(nóng)村。民主評議，民間俚語稱“拔大個”、“掉底”。讓大家從“抬頭不見低頭見”的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親中，找出那些生活最困難的家庭，這是很容易做到的事。民主評議方法的核心標(biāo)準(zhǔn)其實只有一條：“讓你得了，大家都沒有意見?！狈催^來，想申請低保待遇的村民，可以自己與村里最困難的家庭比條件，一比之下，如果感到還有差距，一般都會自動放棄。因此，這種方法簡便易行，充分利用了農(nóng)村“熟人社會”和村民“地方性知識”的優(yōu)勢，通常其結(jié)果也更為準(zhǔn)確和有效。民主評議的方法是有其理論根據(jù)的。從理論上說，貧困，不僅是一種客觀上的社會現(xiàn)象，同時也是一種主觀上的社會共識。如果在一個社會中，大家都認(rèn)為某種生活方式是“貧困”，那就是貧困。所以，以社會共識來篩選低保對象，在農(nóng)村不失為一種可行的和可操作的好辦法。

在實際工作中，各地制定保障標(biāo)準(zhǔn)的做法并不完全一樣。有的地方在制定保障標(biāo)準(zhǔn)時，更多地考慮了科學(xué)程序，考慮到實際生活需要；有的地區(qū)則在制定保障標(biāo)準(zhǔn)時，以收定支，更多的是出于主觀判斷，并考慮到政府的財政狀況。另外，雖然一些地區(qū)推行了“分類施?！?，針對不同類型、不同需求的家庭成員設(shè)定不同的保障標(biāo)準(zhǔn)，但這種做法并未普及，從而導(dǎo)致一些地區(qū)低保制度實施過程中的不公平和低效率。從整體上看，我國目前的低保標(biāo)準(zhǔn)有高有低，大體上與各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一致。有些地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)確實偏低，難以滿足低保對象的實際需要。今后應(yīng)逐步規(guī)范化，采用更為科學(xué)、更為簡便的程序來制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。

由于生活成本的動態(tài)變化，低保標(biāo)準(zhǔn)自然也應(yīng)動態(tài)調(diào)整。兩個指標(biāo)是調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)時的重要參照指標(biāo)：一是居民平均收入的變化；二是物價上漲指數(shù)。當(dāng)然，針對特定家庭而言，也可以根據(jù)家庭類型與需求的變化，在其保障期內(nèi)適當(dāng)調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)。

因此，動態(tài)管理對低保來說非常重要，但怎樣促使人員進(jìn)入、退出機制更加科學(xué)、完善?

洪大用說：“除非特定人群有著長期需要(比如說沒有勞動能力者)，相當(dāng)多的人對于保障的需要應(yīng)該是有期限的。低保制度決不是“長期供養(yǎng)”制度。今后應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強對低保對象的定期走訪和動態(tài)監(jiān)管，并通過必要的、合理的制度設(shè)計，促進(jìn)低保對象通過就業(yè)謀求自立。對于一些特定的情況，還有必要研究制定適當(dāng)?shù)谋Ｕ夏晗??！?/p>