藍(lán)藻

藍(lán)藻是藻類生物，又叫藍(lán)綠藻；在一些營(yíng)養(yǎng)豐富的水體中，有些藍(lán)藻常于夏季大量繁殖，并在水面形成一層藍(lán)綠色而有腥臭味的浮沫，稱為“水華”。大規(guī)模的藍(lán)藻暴發(fā)，被稱為“綠潮”(和海洋發(fā)生的赤潮對(duì)應(yīng))。綠潮引起水質(zhì)惡化，嚴(yán)重時(shí)耗盡水中氧氣而造成魚(yú)類死亡。更為嚴(yán)重的是，藍(lán)藻中有些種類(如微囊藻)還會(huì)產(chǎn)生毒素(簡(jiǎn)稱MC)，大約50%的綠潮中含有大量MC。MC除了直接對(duì)魚(yú)類、人畜產(chǎn)生毒害之外，也是肝癌的重要誘因。

5月29日上午，在高溫的條件下，太湖無(wú)錫流域突然大面積的藍(lán)藻暴發(fā)，無(wú)錫飲用水取水口區(qū)域的水面上漂浮著一層藍(lán)藻，以致腥臭味不止，使得市民使用的飲用水以及生活水產(chǎn)生了緊張。近年來(lái)，太湖藍(lán)藻是年年爆發(fā)，江浙滬三地政府多年來(lái)對(duì)太湖污染也很是重視，但是至今沒(méi)有收到標(biāo)本兼治的效果，太湖污染仍然很?chē)?yán)重，甚至是進(jìn)一步惡化，這次“藍(lán)藻暴發(fā)事件”再次將流域水污染的警鐘敲響。為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)自然、對(duì)環(huán)境、對(duì)水體，我們?cè)?jīng)忽視了很多問(wèn)題，于是今天我們面臨很多亟待解決之“痛”?！拔覀儾灰^(guò)分陶醉于我們對(duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都報(bào)復(fù)了我們?！碧膯?wèn)題，水體富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題，背后的原因很多，就從法律角度來(lái)做探討，切入點(diǎn)也很多，其中之一就是“多龍治水”法律構(gòu)建帶來(lái)的尷尬。當(dāng)然，“多龍治水”這一形象的說(shuō)法之中也涵蓋很多個(gè)方面。概而言之，“多龍治水”的解決必然要提及到集中管理，流域管理，這兩者涉及的法律機(jī)制構(gòu)建的面也很廣，其中一個(gè)核心問(wèn)題就是流域治水的權(quán)力配置問(wèn)題。

在我國(guó)，水污染治理的法律法規(guī)加上各種規(guī)章和地方性法規(guī)，數(shù)量并不少，就在權(quán)力配置之上，在作者看來(lái)，主要存在著兩種權(quán)力沖突，其一，區(qū)域治理和流域治理之爭(zhēng)，其二，各部門(mén)治理職能之爭(zhēng)。本文的旨意在于為流域治理的權(quán)力優(yōu)化配置提出有實(shí)際參考價(jià)值的探討，首先須認(rèn)清這兩種權(quán)力沖突的存在，法律制度之間的脫節(jié)。

一、流域治理與區(qū)域治理之爭(zhēng)

水污染控制在我國(guó)被分條分塊，按區(qū)域進(jìn)行治理，并沒(méi)有真正實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)按流域治水，各行政區(qū)域各自為其“水政”。

目前關(guān)于流域水污染防治的法律主要有《中華人民共和國(guó)水污染防治法》和《中華人民共和國(guó)水法》?！吨腥A人民共和國(guó)水污染防治法》第四條規(guī)定：“各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)部門(mén)是對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)。各級(jí)人民政府的水利管理部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)、地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)、市政管理部門(mén)、重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu)，結(jié)合各自的職責(zé)，協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?！边@顯而易見(jiàn)是一種以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的區(qū)域治水的體制。1996年，修訂后的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第十條規(guī)定“防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃”；第十八條規(guī)定“國(guó)家確定的重要江河流域的水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)其所在流域的省界水體的水環(huán)境質(zhì)量狀況”。這些修改說(shuō)明了國(guó)家對(duì)水污染流域治理引起的重視，但是并沒(méi)有把流域治理放在應(yīng)有的位置上，還是改變不了《水污染防治法》建立起來(lái)的“各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理的”區(qū)域管理體制。

2002年修訂的《中華人民共和國(guó)水法》進(jìn)一步確立了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的監(jiān)督管理體制，確立了“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，兩者并重；統(tǒng)一管理和分部門(mén)管理相結(jié)合，監(jiān)督管理與具體管理相分離的管理機(jī)制”。同時(shí)規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)在流域水污染防治中的作用，如在“水資源、水域和水工程的保護(hù)”一章中，規(guī)定了“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)，流域管理機(jī)構(gòu)以及其他有關(guān)部門(mén)在制定水資源開(kāi)發(fā)、利用規(guī)劃和調(diào)度水資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意維持江河的合理流量和湖泊、水庫(kù)以及地下水的合理水位，維護(hù)水體的自然凈化能力”、“跨省界的水功能區(qū)劃由流域管理機(jī)構(gòu)會(huì)同地方水行政主管部門(mén)擬定”等條款。盡管如此，《水法》的立法重點(diǎn)在水資源的開(kāi)發(fā)利用上，而不在于水污染防治，所以這種調(diào)整對(duì)水污染防治流域管理起到的效應(yīng)是有限的。

就太湖來(lái)講，整個(gè)太湖流域水資源保護(hù)和水污染防治作為其主要職責(zé)的機(jī)構(gòu)，僅有太湖流域水資源保護(hù)局。此局名義上是由水利部和國(guó)家環(huán)?？偩止补艿模瑢?shí)際上只為太湖流域管理局的一個(gè)下屬單位，權(quán)威性低。即使是太湖流域管理局也僅為水利部在太湖流域等范圍內(nèi)的派出機(jī)構(gòu)，代表水利部行使所在流域內(nèi)的水行政主要職責(zé)，為具有行政職能的事業(yè)單位，在水污染防治方面的職能范圍很有限。

又比如《淮河流域水污染防治暫行條例》是我國(guó)有關(guān)流域水污染防治的第一部行政法規(guī)，其中第四條規(guī)定設(shè)立淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和淮河流域水資源保護(hù)局，協(xié)調(diào)、解決有關(guān)淮河流域水資源保護(hù)和水污染防治的重大問(wèn)題。但是根據(jù)《淮河流域水污染防治暫行條例》，淮河流域管理機(jī)構(gòu)的法律職能主要在于對(duì)水質(zhì)、水情等的監(jiān)測(cè)、咨詢、建議等，并不存在實(shí)質(zhì)性的水資源保護(hù)與水污染防治職能。

綜上可見(jiàn)，水污染治理流域治理立法上在我國(guó)并沒(méi)有得到足夠的重視，按區(qū)域條塊治理仍然是水域污染治理的主要途徑，即使是由流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，其法律地位并也不明確。2002年新修的訂《水法》確定了流域管理機(jī)構(gòu)在水資源管理方面的基本職能。但這些職能卻沒(méi)有得到具體的法律保障，是一種沒(méi)有任何約束力的“軟性”規(guī)則。流域管理與區(qū)域管理之間的沖突顯而易見(jiàn)。對(duì)于涉及全流域整體利益的管理法規(guī)和政策，在沒(méi)有強(qiáng)制性流域管理法律前提下，各區(qū)域地方利益、部門(mén)利益、個(gè)體利益的考慮遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于流域水資源保護(hù)的考慮，造成的后果就是行政交界處水污染難以治理。

二、部門(mén)治理職能之爭(zhēng)

我國(guó)現(xiàn)今關(guān)于水污染治理的法律法規(guī)并不乏數(shù)量，從《水污染防治法》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》到各地方的水污染防治條例，以及各部門(mén)關(guān)于水污染的部門(mén)規(guī)章，形式上看，水污染防治的法律構(gòu)建非常完整。但其各種法律、法規(guī)、規(guī)章之間存在著脫節(jié)和沖突。我國(guó)《水污染防治法》的第三條就指出我國(guó)水污染的控制體制，“各級(jí)交通部門(mén)的航政機(jī)關(guān)是對(duì)船舶污染實(shí)施監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)。各級(jí)人民政府的水利管理部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)、地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)、市政管理部門(mén)、重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu)，結(jié)合各自的職責(zé)，協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?！钡菦](méi)有明確它們之間權(quán)力配置的原則，權(quán)力行使的方式，也沒(méi)有規(guī)定權(quán)力沖突規(guī)則，更沒(méi)有規(guī)定權(quán)力協(xié)調(diào)的原則。

前面也提到，《水污染防治法》確定的是“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合”的管理體制，而《水法》確定的是“流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制。前者將環(huán)境行政主管部門(mén)作為水污染防治工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，而后者將水行政主管部門(mén)作為全國(guó)水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。而環(huán)境行政主管部門(mén)是按照行政區(qū)域設(shè)置的，其權(quán)力主要在于本區(qū)域水污染的防治上，同時(shí)也很少考慮到與水資源開(kāi)發(fā)利用之間的關(guān)系。水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，其中包括水資源的保護(hù)問(wèn)題。于是產(chǎn)生了兩部門(mén)之間的職能的疊加，這是一方面。

另一方面，水污染防治由環(huán)境保護(hù)部門(mén)主管，水資源由水行政管理部門(mén)主管的分離管理體制，客觀上水資源的利用和水污染的防治是密不可分的，水環(huán)境質(zhì)量的下降除去微小部分由自然因素造成的，主要還是因?yàn)閷?duì)水資源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程不合理。于是，這種立法的分離導(dǎo)致權(quán)力的疊加或者推諉，造成了水污染治理的某些真空地帶，使得污水有機(jī)可乘。以上兩個(gè)管理體制并存，由于職能劃分不明，責(zé)權(quán)關(guān)系不清，且缺乏從總體上對(duì)這兩套體制進(jìn)行協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，因此難以適應(yīng)跨行政區(qū)水污染管理的需要，不可避免會(huì)出現(xiàn)為了部門(mén)利益而忽視或沖擊水環(huán)境的流域統(tǒng)一管理問(wèn)題。

無(wú)論是《水污染防治法》還是《水法》在總則中都有提到其他相關(guān)部門(mén)的協(xié)同主管部門(mén)負(fù)責(zé)水污染防治和水資源管理的規(guī)定。除了環(huán)境行政主管部門(mén)和水行政主管部門(mén)，其他相關(guān)部門(mén)涉及交通、衛(wèi)生、航政、市政管理、地質(zhì)礦產(chǎn)、重要江河水資源管理部門(mén)等等，但是統(tǒng)管部門(mén)如何統(tǒng)管，分管部門(mén)如何配合，統(tǒng)管部門(mén)如何處理未為合理配合義務(wù)的分管部門(mén)，分管部門(mén)的管理積極性權(quán)威性從何而來(lái)，當(dāng)權(quán)限出現(xiàn)沖突該如何處理等等并沒(méi)有得到明確的規(guī)定。如此權(quán)力配置不能不說(shuō)是存在推諉的空間的。通俗地講，這就造成了“誰(shuí)都可以管，誰(shuí)都可以不管”的尷尬狀況。

還比如《水污染防治法》的第四條，其規(guī)定了各級(jí)人民政府各主管部門(mén)要結(jié)合各自的職責(zé)，協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。但在具體管理規(guī)定中，除了在制定流域水污染防治規(guī)劃和確定重要江河流域的省界水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)統(tǒng)管部門(mén)要會(huì)同水利部門(mén)外，對(duì)其他的幾個(gè)協(xié)管部門(mén)到底在水污染方面能夠管什么，完全沒(méi)有涉及。再比如水污染監(jiān)測(cè)職能的規(guī)定，國(guó)家環(huán)?？偩志哂腥珖?guó)性環(huán)境監(jiān)測(cè)、發(fā)放污染物排放許可證的職能，而同時(shí)也規(guī)定水利部的水資源水文司也有監(jiān)測(cè)江河湖庫(kù)的水質(zhì)、審核水體納污能力的職能。矛盾是，水質(zhì)監(jiān)測(cè)也是整個(gè)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的一個(gè)組成部分，而同時(shí)，國(guó)家海洋局也有“按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)陸源污染物排?！钡穆毮?，這之間出現(xiàn)的權(quán)力配置的沖突究竟何以解決，法律上也并沒(méi)有將此作出規(guī)定。

可見(jiàn)，我國(guó)水污染防治的管理機(jī)制錯(cuò)綜復(fù)雜，看似網(wǎng)絡(luò)完備，實(shí)則存在亟待解決的權(quán)力配置的矛盾和沖突。作為統(tǒng)管部門(mén)的環(huán)境行政主管部門(mén)和水行政主管部門(mén)之間的權(quán)力之爭(zhēng)，作為配管部門(mén)的各相關(guān)部門(mén)與主管部門(mén)之間、其他相關(guān)協(xié)管部門(mén)之間權(quán)力的協(xié)調(diào)，這都是在水污染防治過(guò)程中不可忽視的權(quán)力配置的缺陷。

三、權(quán)力之爭(zhēng)的癥結(jié)

1994年爆發(fā)“淮河水污染事件”，流域水污染問(wèn)題的出現(xiàn)并沒(méi)有引起我們足夠的重視，而是把注意力放到了個(gè)案的解決之上，專門(mén)制定了《淮河流域水污染防治條例》，目標(biāo)是使淮河的水在五年之內(nèi)變清，條例的有效期于是也定為五年，可是到了2004年，十年過(guò)去了，淮河被宣布成為“基本失去自凈能力”，其他流域的污染也頻頻出現(xiàn)。太湖藍(lán)藻也就是水污染治理的又一痛罷了。

太湖“藍(lán)藻之痛”從法律角度可以引發(fā)的探討很多，其背后的成因也很多，“多龍治水”格局下權(quán)力配置欠缺不能不引起重視。水污染的防治不可以忽視水的生態(tài)特征，多元化的治理格局和流域作為生態(tài)完整性之間本身就是不可調(diào)和的矛盾，同時(shí)，水污染防治和水資源開(kāi)發(fā)利用之間也是不可分割密切聯(lián)系的關(guān)系。區(qū)域治理和流域治理之間，流域治理的主導(dǎo)地位并沒(méi)有得到確立，環(huán)境行政主管部門(mén)和水行政主管部門(mén)之間以及各配管部門(mén)之間的權(quán)力協(xié)調(diào)沒(méi)有加以規(guī)定。

總體來(lái)看，我國(guó)的水污染防治的權(quán)力配置比較分散。對(duì)水污染防治針對(duì)個(gè)案的解決制定了不少的法律法規(guī)，沒(méi)有在權(quán)力配置這一根本上作出優(yōu)化。解決水污染控制管理體制構(gòu)建的集權(quán)和分權(quán)問(wèn)題，就是說(shuō)管理的權(quán)力是否向一個(gè)部門(mén)，一個(gè)方向聚集，但是，集權(quán)和分權(quán)的對(duì)象不是同一級(jí)政府的不同部門(mén)或者中央政府和地方證，而是必須從流域的特征出發(fā)，建立專門(mén)符合流域水污染控制要求的機(jī)構(gòu)，從流域高度來(lái)統(tǒng)一管理。因此，解決水污染防治的權(quán)力之爭(zhēng)的癥結(jié)就在于統(tǒng)一管理的流域機(jī)構(gòu)，而不是分散立法，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”?！?/p>