怎樣看待“小產(chǎn)權(quán)房”?

近期，“小產(chǎn)權(quán)房”問題引起熱議，這里就怎樣正確看待說幾點(diǎn)看法。 所謂小產(chǎn)權(quán)房，是指城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村在集體土地上集中建造的住宅，本是用來滿足本集體成員的居住需要，而實(shí)際上把剩余部分甚至全部銷售給城市居民。由于其只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會所發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明，而沒有國家房管部門頒發(fā)的合法產(chǎn)權(quán)證(俗稱“大產(chǎn)權(quán)證”)，因而被稱之為“小產(chǎn)權(quán)房”。

在部分地區(qū)為什么小產(chǎn)權(quán)房熱建熱銷?主要原因是，近年來全國大中城市房價高企且不斷上漲，而小產(chǎn)權(quán)房由于建在集體自有的土地上，不存在土地出讓金和眾多環(huán)節(jié)稅費(fèi)，銷售成本又低，房價便宜很多，一般要比市區(qū)同類商品房價格低30％～40％，對城市購房者有很大的吸引力，具有這方面的需求市場。同時，村鎮(zhèn)自己開發(fā)房地產(chǎn)，雖然房價不高，但由于各項(xiàng)成本開支低，仍有很高的利潤，比起農(nóng)業(yè)收入和國家征地的補(bǔ)償性收益要高，因而也有相當(dāng)大的利益驅(qū)動力，推動供給的積極性。由此推動小產(chǎn)權(quán)房的需求和供給日趨旺盛。據(jù)北京一家房產(chǎn)中介公司調(diào)查，目前北京市的小產(chǎn)權(quán)房占到在售樓盤供應(yīng)總量的兩成左右。因此，小產(chǎn)權(quán)房問題也就引起各方關(guān)注，值得重視。

小產(chǎn)權(quán)房是是非非，存在各種議論。消費(fèi)者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房房價低，對增加住房供給，滿足居民住房需求，抑制房價上漲有益。部分媒體認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房對商品房土地、稅費(fèi)、銷售成本控制，解決商品房價格虛高問題，有啟示和促進(jìn)作用。而政府則不斷提示小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)，今年6月18日國家建設(shè)部特別強(qiáng)調(diào)：“城市居民不要購買在集體土地上建設(shè)的房屋。目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。”各地也紛紛采取多種措施處置小產(chǎn)權(quán)房：北京市已嚴(yán)令小產(chǎn)權(quán)房停建停售；西安市明確小產(chǎn)權(quán)房為違法房地產(chǎn)開發(fā)，將被強(qiáng)制拆除；鄭州市將對小產(chǎn)權(quán)房集中查處；廣州市小產(chǎn)權(quán)房被定性為違章建筑，要嚴(yán)肅處理，等等。

購買小產(chǎn)權(quán)房面臨多重風(fēng)險(xiǎn)。一是產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會發(fā)放的產(chǎn)權(quán)證明，只對本集體成員有效，對本集體外的城市居民無效，實(shí)際上沒有真正的產(chǎn)權(quán)，不具有房屋

“小產(chǎn)權(quán)房”及其法律規(guī)制

“小產(chǎn)權(quán)房”不是一個規(guī)范的法律用語表達(dá)。

所謂“小產(chǎn)權(quán)”，是指農(nóng)村宅基地房屋或在集體土地上建設(shè)的房屋非法對外銷售所形成的一種權(quán)利狀態(tài)。我國現(xiàn)行法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，不允許在集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。實(shí)踐中，有些地方特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的郊區(qū)，向集體組織外的成員銷售集體土地房屋，較為普、遍。利用村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的土地直接或間接進(jìn)行大規(guī)模的房屋開發(fā)建設(shè)，并向集體經(jīng)濟(jì)組織成員外的購買人承諾辦理“鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)證”或“小產(chǎn)權(quán)證”。根據(jù)目前全國各地現(xiàn)行的房地產(chǎn)登記辦法以及即將生效實(shí)施的《物權(quán)法》的規(guī)定，市、縣房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)才有權(quán)登記發(fā)證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是沒有權(quán)利辦理房地產(chǎn)登記并發(fā)證的。即便持有有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)頒發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)證”，也是不受法律保護(hù)的。因此，“小產(chǎn)權(quán)”實(shí)際上就是沒產(chǎn)權(quán)。

對小產(chǎn)權(quán)房不給予法律確認(rèn)和保護(hù)，我國現(xiàn)行法律的規(guī)定是明確的。雖然《土地管理法》對宅基地房屋的轉(zhuǎn)讓問題沒有針對性的規(guī)定，但根據(jù)《土地管理法》“嚴(yán)格管理土地、合理利用土地”的立法精神，結(jié)合該法第43條和第63條的規(guī)定，可以明確《土地管理法》是禁止宅基地對外轉(zhuǎn)讓的。

2004年10月21日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)則明確規(guī)定：“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。2004年11月2日，國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》(國土資發(fā)[2004]234號)也明確禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。

即將于今年10月1日生效實(shí)施的《物權(quán)法》沒有涉及宅基地的流轉(zhuǎn)問題。該法第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。從此意義而言，“小產(chǎn)權(quán)房”在物權(quán)法時代，在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)沒有根本改革的前提下，“小產(chǎn)權(quán)房”是不能得到法律承認(rèn)和保護(hù)的所有、轉(zhuǎn)讓、處分和收益權(quán)利，得不到法律的確認(rèn)和保護(hù)。二是流通風(fēng)險(xiǎn)，缺乏法律保障的權(quán)屬，難以進(jìn)入市場流通，不能過戶，無法處置該房地產(chǎn)。三是質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，由于規(guī)劃、建筑材料和技術(shù)沒有政府規(guī)范管理等多種因素，所建住宅的質(zhì)量很難保證，如若出現(xiàn)質(zhì)量問題，將得不到合理解決。四是財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，小產(chǎn)權(quán)房資產(chǎn)的合法權(quán)屬證書缺失，一旦發(fā)生財(cái)產(chǎn)糾紛，會因沒有法律依據(jù)而遭受損失。

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村房地產(chǎn)開發(fā)和銷售給城市居民的小產(chǎn)權(quán)房，是違反現(xiàn)行的法律法規(guī)的。小產(chǎn)權(quán)房的前途會怎么樣?有一種議論認(rèn)為法不責(zé)眾，堵不如疏，主張修改法律法規(guī)，變非法為合法。主觀想象固然不錯，但可行性值得懷疑。農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入市場是個十分復(fù)雜的問題，涉及集體土地產(chǎn)權(quán)的明晰、保護(hù)耕地、農(nóng)民就業(yè)和社會保障等一系列棘手問題，決非才朝夕之間能解決的，修改相關(guān)法律法規(guī)談何容易!要等到那時又不知何年何月。目前根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)明令禁止是理所當(dāng)然的。至于現(xiàn)在已建和已銷售的小產(chǎn)權(quán)房，筆者認(rèn)為也要妥善處理，完全拆除會造成很大的資源浪費(fèi)，似大可不必，可以轉(zhuǎn)賣給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，改善居住條件，與社會主義新農(nóng)村建設(shè)聯(lián)系起來考慮和處置。

小產(chǎn)權(quán)房的正常化

學(xué)界有個誤區(qū)，把小產(chǎn)權(quán)房的理論基礎(chǔ)預(yù)設(shè)為“非法”，然后又用錯誤的假定推論出依然是“非法”的結(jié)論。事實(shí)上，無論是“大產(chǎn)權(quán)房”或“小產(chǎn)權(quán)房”，“有限產(chǎn)權(quán)房”或是“完全產(chǎn)權(quán)房”，它們均為合法創(chuàng)制的“物”，并不違背憲法規(guī)定，換言之，小產(chǎn)權(quán)房并不存在“非法性”問題。

我們的問題是如何正?；‘a(chǎn)權(quán)房，這里我們先得破除三個“迷信”。

第一就是要破除“產(chǎn)權(quán)”迷信。在土地非私有化的制度安排中，所有不動產(chǎn)都存在著產(chǎn)權(quán)錯位，即便是自稱為“完全產(chǎn)權(quán)”的商業(yè)住房事實(shí)上也是有限產(chǎn)權(quán)而已，房產(chǎn)與地產(chǎn)的脫離注定了房產(chǎn)主人并不是地產(chǎn)所有權(quán)主體，70年土地使用期之咒依然是套在“完全產(chǎn)權(quán)”上的一根韁繩。

第二就是要破除“話語”迷信。有人把“小產(chǎn)權(quán)房”與“違章建筑”、“新農(nóng)村建設(shè)政策導(dǎo)向的集約型土地開發(fā)”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)土地開發(fā)”混淆起來，這可能使本來就亂成一團(tuán)麻的房地產(chǎn)市場顯得更為零亂。我們必須申明，“小產(chǎn)權(quán)房”是個歷史性概念，特指近十年來在城郊地帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在非農(nóng)用耕地的集體所有制土地上所開發(fā)的房產(chǎn)，或農(nóng)民在其宅基地上修建并出售的房子。之所以“小產(chǎn)權(quán)房”淪為一個歷史性概念，一則是差不多十年來并沒有任何職能部門監(jiān)管，二則有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”停售的行政性干預(yù)是十年之后才出現(xiàn)的，三則“小產(chǎn)權(quán)房”流入市場已經(jīng)長達(dá)十年，“小產(chǎn)權(quán)房”的業(yè)主人數(shù)已經(jīng)相當(dāng)龐大。

第三就是要破除“戶口”迷信?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地；之前的《物權(quán)法》草案承襲了土地法的老傳統(tǒng)，明確規(guī)定宅基地使用權(quán)只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而禁止向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。即將實(shí)施的《物權(quán)法》雖然刪除了草案中的上述規(guī)定，但依然用隱性手段把上述規(guī)定內(nèi)化了。從《物權(quán)法》第153條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，“戶口”壁壘依然設(shè)置在房產(chǎn)流轉(zhuǎn)的通道上，這是不合理的，是歧視性規(guī)定，是惡法。

破除上述三項(xiàng)迷信還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以保障“小產(chǎn)權(quán)房”的正?；?，正?；哪康木褪且o房產(chǎn)業(yè)主以足夠的產(chǎn)權(quán)安全感和與之相稱的名分，不再委身于他人的意志之下。這就需要政治勇氣。

首先，“小產(chǎn)權(quán)房”受益者除了自我解救的農(nóng)民之外就是大批處于中間階段的城鎮(zhèn)中低收入家庭。低收入家庭有政府政策扶持，高收入者不用政府發(fā)愁，唯獨(dú)中間階層成了住房市場化以來負(fù)擔(dān)最為沉重的階層，房價的高企，選擇的單一，這都不利于中低層階層實(shí)際生活水平的可持續(xù)增長。讓農(nóng)民和廣大城鎮(zhèn)中低收入階層受益，這在政治上是有利的，也符合于基本國策。

其次，“小產(chǎn)權(quán)房”的正?；梢詭又袊恋毓?yīng)制度的結(jié)構(gòu)性改革，對一些地方政府“饑餓供應(yīng)”土地人為抬高房價的拙劣作法是一個反制，可以從內(nèi)部瓦解地方主義，從而維持中央權(quán)威，有利于國家政治穩(wěn)定。 第三，土地開發(fā)主體多元化是對目前房地產(chǎn)開化商壟斷市場的沖擊波。地產(chǎn)商贏取暴利，造成社會極度不公，這恐怕民弗從也。