我國農(nóng)村金融制度變遷過程中一個基本的模式就是：政府主導(dǎo)型的強制性制度變遷，而在這種制度變遷模式下，導(dǎo)致了我國農(nóng)村金融制度安排的非均衡，并內(nèi)生出金融壟斷固化、農(nóng)村金融資產(chǎn)質(zhì)量低下、農(nóng)村金融體系脆弱和農(nóng)村金融邊際效率遞減等副產(chǎn)品，同時使得制度變遷陷入一種非效率的閉鎖狀態(tài)。

一、我國農(nóng)村金融制度變遷的簡要回顧

在新制度經(jīng)濟學(xué)里，制度被定義為“一個社會的游戲規(guī)則”。比照其觀點，筆者將農(nóng)村金融制度定義為，與農(nóng)村經(jīng)濟相關(guān)的金融活動規(guī)則。建國以來，我國的農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)歷了由高度集中到計劃體制到以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，允許發(fā)展多種農(nóng)村經(jīng)濟成分而逐步向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的歷程，而為了支持農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村金融制度幾經(jīng)變遷，農(nóng)村金融組織的法人地位長期在分、立、撤、并、升、降的過程中反復(fù)徘徊。筆者結(jié)合建國以來我國農(nóng)村經(jīng)濟體制的變遷，將我國農(nóng)村金融制度的變遷劃分為四個階段：

第一階段（1949～1958年）：農(nóng)村開始實現(xiàn)農(nóng)民土地所有制改革，高度集中的農(nóng)村計劃經(jīng)濟初步形成。在此期間，信用合作被視為群眾性的資金互助組織，是“國家聯(lián)系群眾的橋梁”。人民銀行開始統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村金融，直接經(jīng)營國家農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，而由中國人民銀行縣及縣以下分支機構(gòu)為主體的國家農(nóng)村金融和農(nóng)村信用社共同構(gòu)成的農(nóng)村金融組織體系基本框架開始初步形成。

第二階段（1958～1979年）：農(nóng)村普遍實行人民公社化，農(nóng)村開始建立起“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)濟體制。而與此同時，信用社隨著人民銀行在農(nóng)村的基層機構(gòu)(營業(yè)所)一并下放給人民公社和生產(chǎn)大隊管理，后來又交給貧下中農(nóng)管理，農(nóng)村信用社成為基層社隊的金融工具。

第三階段（1979～1992年）：十一屆三中全會及之后的文件決定，農(nóng)村全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。自此，我國農(nóng)村開始建立和實行了農(nóng)村家庭承包責(zé)任制，農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度大范圍進(jìn)行了改革。在此經(jīng)濟背景下，為大力支持農(nóng)村商品經(jīng)濟，提高資金使用效益，首先恢復(fù)了農(nóng)業(yè)銀行，繼而在20世紀(jì)80年代中期農(nóng)村合作基金會逐步興起。

第四階段(1992年至今)：隨著市場經(jīng)濟的建立，農(nóng)村基本經(jīng)營制度的法律地位和農(nóng)地使用制度為憲法所確認(rèn)，而農(nóng)村經(jīng)濟組織制度創(chuàng)新突破了單一的集體所有制結(jié)構(gòu)，逐漸出現(xiàn)了各種個體、私營、合資聯(lián)營等多種經(jīng)濟成分，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開始了現(xiàn)代化途徑的探索。在此期間，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行于1994年從農(nóng)業(yè)銀行剝離出來專門從事農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)。而1996年農(nóng)信社也開始改由中國人民銀行監(jiān)管，與農(nóng)業(yè)銀行正式“脫鉤”，恢復(fù)具有獨立法人地位的合作金融組織性質(zhì)，農(nóng)業(yè)銀行也開始收縮，撤并了許多設(shè)在農(nóng)村的分支機構(gòu)，逐步向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌。

二、分析框架的引入：路徑依賴與替代

（一）路徑依賴分析

諾斯指出，在制度變遷中，存在著報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使得制度變遷一旦走上了某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化。在諾斯看來，路徑依賴可分為兩種類型：

諾斯路徑依賴Ⅰ：一旦一種獨特的發(fā)展軌跡建立以后，一系列的外在性、組織學(xué)習(xí)過程、主觀模型會加強這一軌跡。一種具有適應(yīng)性的有效制度演進(jìn)軌跡將允許組織在環(huán)境的不確定性下選擇最大化的目標(biāo)，允許組織進(jìn)行各種試驗，允許組織建立有效的反饋機制，識別和消除相對無效的選擇，并保護(hù)組織的產(chǎn)權(quán)從而引致長期經(jīng)濟增長。

諾斯路徑依賴Ⅱ：一旦在起始階段帶來報酬遞增的制度，在市場不完全、組織無效的情況下，阻礙了生產(chǎn)活動的發(fā)展，并會產(chǎn)生一些與現(xiàn)有制度共存共榮的組織和利益集團，那么這些組織和利益集團就不會進(jìn)一步進(jìn)行投資，而只會加強現(xiàn)有制度，由此產(chǎn)生維持現(xiàn)有制度的政治組織，從而使這種無效的制度變遷的軌跡持續(xù)下去。這種制度只會鼓勵分配性努力，而不會激勵生產(chǎn)性努力。

(二)路徑替代分析

在社會系統(tǒng)中，要退出次優(yōu)的路徑依賴的變遷路徑，實施路徑替代，其條件取決于形成自我強化機制的幾種因素性質(zhì)：

第一，如果該路徑產(chǎn)出的遞增強化機制來源于初始固定成本和學(xué)習(xí)效應(yīng)，那么，要發(fā)生路徑替代，退出閉鎖狀態(tài)的難度就很大，因為，固定資產(chǎn)的專用性導(dǎo)致的沉沒成本很高，以及學(xué)習(xí)效應(yīng)中的默認(rèn)知識不具備信息傳遞性，引致的認(rèn)知阻力很大。

第二，如果自我強化機制來自系統(tǒng)中各種網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期等，行為主體則只要加強信息交流，形成一致性行動，便有利于制度替代?；谖覈r(nóng)村制度變遷的路徑依賴中存在政府效用函數(shù)最大化的約束和改革成本的遞延化分?jǐn)傄约俺跏脊潭ǔ杀竞瓦m應(yīng)性學(xué)效應(yīng)的雙重特點，在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中只考慮如何打破舊制度的收益遞增機制、形成新制度的收益遞增機制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須重視制度變遷中政治、利益集團博弈對制度變遷路徑和績效的影響，并利用政府效用函數(shù)結(jié)構(gòu)的動態(tài)優(yōu)化和改革路徑的調(diào)整，適當(dāng)引進(jìn)制度外變量，從而從內(nèi)生層面和外生層面對鎖定狀態(tài)的我國金融制度進(jìn)行路徑替代，實施制度變遷效率的階段性躍升。

三、對我國農(nóng)村金融制度變遷中路徑依賴的邏輯分析

（一）選擇政府供給主導(dǎo)型的農(nóng)村金融制度變遷是我國改革進(jìn)程中內(nèi)生的制度邏輯

路徑依賴?yán)碚摳嬖V我們，制度的變遷對路徑具有依賴性，由于報酬遞增和自我強化機制的存在，使得制度的變遷進(jìn)程具有漸進(jìn)性和歷史繼承性?；仡櫸覈r(nóng)村金融制度變遷的歷程，每一個發(fā)展階段無不折射出政府強制性的制度供給，而較少反映出微觀金融主體的誘致性制度需求。這種自上而下的政府強制供給行為，雖有利于降低制度變遷的時間成本和摩擦成本，但卻由于制度供給和需求的不一致，在很大程度上會表現(xiàn)為一種扭曲的博弈均衡，進(jìn)而影響制度運行的效率。

在制度經(jīng)濟學(xué)中，制度是為降低交易成本和提高資源配置效率而產(chǎn)生的。作為強制性制度變遷主體的政府，由其主導(dǎo)的金融制度供給雖然為經(jīng)濟改革提供了一個較為穩(wěn)定和寬松的環(huán)境，但由于政府的意識形態(tài)與農(nóng)村金融市場主體的意識形態(tài)存在差異，從而導(dǎo)致了政府供給主導(dǎo)型制度變遷并非“唯制度效率”。當(dāng)政府的意識形態(tài)與農(nóng)村金融市場主體的意識形態(tài)一致時，政府替代型制度安排固然能夠提高制度運行效率；相反，如果不一致，政府就會選擇維持現(xiàn)有低效率的現(xiàn)有金融制度，只做一些增量型的邊際改革。

此外，在政府供給主導(dǎo)型制度變遷過程中，政績往往被作為一個重要變量而引入政府的效用函數(shù)。而在進(jìn)行金融制度設(shè)計時，如果政府僅以實現(xiàn)經(jīng)濟總量的增長為目標(biāo)而實現(xiàn)其政績的預(yù)期時，對農(nóng)村社會并非一定有益。在我國農(nóng)村金融變遷過程中，農(nóng)村金融實質(zhì)上已成為掠奪農(nóng)業(yè)剩余以支撐工業(yè)發(fā)展的工具。

（二）農(nóng)村金融制度變遷中的“四元博弈”強化了其本身演進(jìn)的路徑依賴

長期以來，在我國農(nóng)村金融制度變遷過程中，由國家、地方政府、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社內(nèi)部人等四大利益主體間通過不斷強化自身的利益機制，已演變成利益主體間的“四元博弈”。

對國家而言，在長期受計劃經(jīng)濟模式的影響而形成的政府主導(dǎo)型金融體制下，其本身從不會失去對農(nóng)村金融的控制，以便于實現(xiàn)對農(nóng)村金融的宏觀調(diào)控（特別是在經(jīng)濟過熱時期）以及為實現(xiàn)國家利益實現(xiàn)而對金融資源的重新分配（主要是為工業(yè)化積累和配置信貸資金）；較之國家利益，地方政府對農(nóng)村金融的利益就更為直接，特別是80年代以后，在“放權(quán)讓利”政策推動下，由于地方各級政府通過對農(nóng)村金融資源的配置進(jìn)行干預(yù)和控制，可以實現(xiàn)地方政府利益。故而在地方政府具有強烈的擴張動力之下，我國的金融資源配置客觀上被條塊分割。建國50年來，農(nóng)村金融事實上一直都是在政府的控制下發(fā)展。具有典型代表性的是，上世紀(jì)80年代以后全國各地興起的農(nóng)村合作基金會，就是各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中央政府進(jìn)行限制之前，為追求自身利益，借著自身的力量，迅速推動并強烈擴張的具體反映；而農(nóng)村金融的直接經(jīng)營者——農(nóng)村信用社，作為自然的利益主體，長期以來，借 “合作”之名，在政府與農(nóng)業(yè)銀行的領(lǐng)導(dǎo)下不斷成長，但卻并不甘心自己的“附屬地位”，上世紀(jì)90年代中后期，更是想摘掉“農(nóng)村信用社”之名，希望能以正式的身份——“合作銀行”參與競爭，強化與擴張自身利益。至于農(nóng)業(yè)銀行，其作為農(nóng)村金融機構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)者，長期以來直接參與農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)的指導(dǎo)、人事的任免并與信用社形成千絲萬縷的關(guān)系。行社脫鉤后，膨脹起來的信用社又是農(nóng)行農(nóng)村業(yè)務(wù)的有力競爭者，這必然涉及到其自身的利益分割。正是因為幾十年來這四大利益主體之間的相互牽制，形成一種動態(tài)的博弈“均衡”，才導(dǎo)致形成如今的農(nóng)村金融現(xiàn)狀。

然而，由此四元博弈而形成的現(xiàn)行農(nóng)村合作金融主體中，本應(yīng)充當(dāng)最大利益主體的農(nóng)民，卻難以真正獲得多少利益。本應(yīng)是最大利益主體的既得利益者在農(nóng)村金融制度演進(jìn)過程中利益的嚴(yán)重失衡，充分暴露了我國農(nóng)村金融制度的缺陷。

四、我國農(nóng)村金融制度的演進(jìn)趨勢：內(nèi)生性和外生性路徑替代

正是由于路徑依賴的存在，在進(jìn)行我國農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的過程中，我們應(yīng)正視制度變遷過程中的各種矛盾，充分照顧各方面的利益。但同時也應(yīng)注意到，路徑依賴并非是歷史決定論，通過相關(guān)外生變量和內(nèi)生變量的替代，實施動態(tài)的制度變遷，農(nóng)村金融制度的演進(jìn)路徑就會發(fā)生改變。

（一）改革進(jìn)程中政府效用函數(shù)結(jié)構(gòu)變遷與動態(tài)優(yōu)化

考慮到我國整個金融改革滯后的背景以及農(nóng)民自身組織化程度較低的客觀事實和農(nóng)村金融現(xiàn)行體制下錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，因此在一段時期內(nèi)，作為政府?dāng)U張農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)邊界的收益遞增，但考慮到由政府主導(dǎo)農(nóng)村金融而產(chǎn)生的委托代理成本的劇增，在這種制度變遷下帕累托改進(jìn)的余地越來越有限。此外，由于金融結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的非對稱性因農(nóng)村金融制度供給嚴(yán)重滯后而更加凸現(xiàn)。由政府效用函數(shù)租金最大化導(dǎo)向產(chǎn)生的非均衡制度供給已然嚴(yán)重束縛農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村金融已從階段性制度相容走向階段性制度相悖，資源配置效率陷入低效鎖定狀態(tài)。

隨著經(jīng)濟發(fā)展和改革的深入，“金融產(chǎn)權(quán)效率和資源配置效率”的權(quán)重將趨于上升，國家通過提供高效的資源配置效率和節(jié)約交易成本的金融制度來獲取間接收益。而在農(nóng)村金融體制改革方面，由于政府效用函數(shù)各變量的偏好秩序是變動的，其效用函數(shù)結(jié)構(gòu)變遷具有明顯的兩階段特性(收益偏好——效率偏好)。加之，政府意識形態(tài)彈性化(“三農(nóng)”問題的提出，“社會主義新農(nóng)村”建設(shè)的全面進(jìn)行都可以視為明證)、改革經(jīng)驗和相關(guān)社會知識的擴展以及其他經(jīng)濟制度的變遷(近幾年來，我國政府加深了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的認(rèn)識，采取了諸如免農(nóng)業(yè)稅等一系列鼓勵農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的措施)等因素都將加速政府效用函數(shù)結(jié)構(gòu)的動態(tài)優(yōu)化和金融制度選擇集合的擴展，于是政府逐漸演變成市場需求型農(nóng)村金融制度變遷的內(nèi)生變量。

（二）核心制度變革

制度結(jié)構(gòu)由核心制度和次級制度耦合而成?；诟母锍杀镜目紤]，漸進(jìn)制度變遷一般采取從次級制度向核心制度逼近的改革路徑。我國農(nóng)村金融制度變遷也采取了如此漸進(jìn)式的改革邏輯，從增量入手，并以此帶動存量改革。但是就目前來看，從體制外圍人手進(jìn)行緩慢制度變遷所產(chǎn)生的績效已進(jìn)入邊際遞減階段。因此，改革農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)已成為我國農(nóng)村金融制度向市場化金融制度變遷成功與否的關(guān)鍵所在，要對目前農(nóng)村金融制度的路徑依賴實施路徑替代，其核心在于將體制內(nèi)核改革作為突破口，從次級制度變遷進(jìn)化到核心制度變遷，包括改革農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，重新定位農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能，拓寬其業(yè)務(wù)范圍，完善郵政儲蓄銀行的機制設(shè)計，加快農(nóng)業(yè)銀行股份化的資產(chǎn)重組進(jìn)程等。

(三)外資銀行的進(jìn)入——一個全新的外生變量

在現(xiàn)有的農(nóng)村金融制度強制性制度變遷路徑依賴產(chǎn)生的既得利益集團在制度變遷過程的利益調(diào)整中，難以自己的力量來打破制度鎖定。而在2007年我國銀行業(yè)將與外資銀行世界全面“接軌”之后，鑒于我國農(nóng)村金融市場巨大的潛力，許多外資銀行進(jìn)入后將會涉足我國農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，隨著外資銀行的大規(guī)模進(jìn)入，一方面給既得利益集團增加壓力，另一方面也使得利益集團維持自己特殊利益的成本上升，從而加速路徑替代。

(作者單位：中國人民銀行海口中心支行)