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        香港社區(qū)建設經(jīng)驗的啟示

        2007-12-31 00:00:00
        唯實 2007年9期

        摘 要:通過對香港社區(qū)建設的分析,歸納總結出香港社區(qū)建設的經(jīng)驗,結合目前一些地區(qū)建設中存在的問題,探索社區(qū)建設的可行路徑。

        關鍵詞:香港社區(qū)建設;公共投入;基層民主

        中圖分類號:C916 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2007)08/09-0182-04

        推進社會主義社會和諧建設,要以解決群眾最關心的、最直接和最現(xiàn)實的利益為重點,積極主動地去化解影響社會和諧的矛盾和問題,才能從根本上走向和諧。而構建和諧社會的基礎或切入點是構建和諧社區(qū)。社區(qū)是社會的縮影,是城市的重要組成部分。隨著我國改革開放的深入和現(xiàn)代化建設的不斷發(fā)展,社區(qū)建設的地位和作用日趨重要。同時,社區(qū)建設又是一項龐大的系統(tǒng)工程,目前仍處于開創(chuàng)階段,全國各地的作法和進展也有所不同。本文主要以對香港社區(qū)建設狀況的調查和分析為例,歸納總結出香港社區(qū)建設的經(jīng)驗,結合目前一些地區(qū)社區(qū)建設的有益嘗試與存在問題,作一些思考和探索。

        一、香港社區(qū)建設的可借鑒之處

        香港經(jīng)過近30年的摸索和實踐,已成功地將西方的社區(qū)管理方法和理念與本地的具體實際相結合,形成了一套東西方結合較為完善的社區(qū)管理模式。

        1.政府非常重視社區(qū)建設

        香港政府對社區(qū)建設的認識,經(jīng)歷了一個由淺至深的過程。1966年和1967年香港連續(xù)兩次發(fā)生騷亂后,觸動政府開始注重加強與市民溝通。至今,香港政府的社區(qū)政策形成兩條主線:一是基層組織建設,即通過民政系統(tǒng)(區(qū)議會)負責組織基層力量鞏固政權,維持政治秩序;二是福利系統(tǒng)建設,即通過政府福利機構和社會服務組織形成福利服務系統(tǒng),由受過社會工作訓練的工作人員負責推進各種服務與活動。

        2.深入人心的社區(qū)工作理念

        在香港,無論是政府服務機構還是非政府機構,都有其明確的服務理念、宗旨、服務范圍、目標、對象、服務內容和工作方法。

        20世紀70年代后期,一些在西方受訓的香港社會工作者,把這套理念和方法傳入香港。香港社會特殊的殖民地背景,使之較適合接受西方的價值觀和服務理念,他們所堅持的“以生命影響生命”,就是這種工作理念的升華。以“服務社會、服務他人”為榮,社會工作中堅持“以人為本”,成為香港社工堅定的工作理念。

        3.完善的福利服務體系

        香港的社會福利體系是在實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的過程中逐步建立起來的。它主要不是一個概念、理想或目標,而是一系列的服務。香港的社會福利體系有以下特點:

        (1)社區(qū)建設經(jīng)費投入量大。香港政府每年在社區(qū)建設方面都有較大的投入,且每年遞增。以2004~2005財政年度為例,政府撥出的社會福利經(jīng)費總預算為331.66億港元,其中264.25億港元為部門開支,提供給非政府機構的經(jīng)常資助為67.41億港元。另外,由獎券基金撥出的非經(jīng)常開支,2004~2005年度預算為11.66億港元,比上一年度增幅12.1%。

        (2)服務領域廣和服務項目多。服務對象從幼兒、青少年、成人到長者;從殘疾人士、患病人士到孤寡老人、單親家庭、新來港住人士;服務領域涉及勞工、就業(yè)、教育、醫(yī)療、健康、家庭、房屋、市區(qū)重建、交通、扶貧、國際救援等;服務的類別分九大類:家庭及兒童服務、青少年服務、康復服務、醫(yī)務社會服務、安老服務、社區(qū)發(fā)展、違法者輔導服務、社會保障、臨床心理服務。

        (3)政府服務社區(qū)的部門多以及服務設施齊全。香港政府從事社區(qū)工作的部門多,主要集中在民政事務局、社會福利署、事物環(huán)境衛(wèi)生署、教育署和警務署等部門,均采取垂直管理形式,無中間統(tǒng)管環(huán)節(jié)。雖各自履行職責,但相互合作好。

        香港社區(qū)服務設施齊全,政府在人口2萬以上的社區(qū)設立社區(qū)會堂,在人口超過10萬的地區(qū)設立社區(qū)中心。社區(qū)中心工作的重點在于通過策動基層參與,增強居民對社區(qū)的認同感,同時發(fā)掘居民領袖才能,進而解決社會問題。

        (4)政府與非政府服務機構結成伙伴關系。與非政府機構建立合作伙伴關系,是香港政府的重要施政方針。經(jīng)過長期磨合,目前香港政府與非政府機構在社會福利方面已建立起一種互相依賴、不可分割的密切伙伴關系:一方面,政府通過撥款資助非政府機構推行福利政策;另一方面,非政府機構通過服務,實現(xiàn)政府的福利目標。

        特別值得一提的是1995年香港的福利制度改革,通過這次改革,政府對非政府福利機構的資助逐漸減少,二者關系由過去“伙伴關系”向今日的“合約關系”轉變。

        4.擁有專業(yè)化的社會工作者隊伍

        香港的社區(qū)工作得以全面發(fā)展并取得今天的成就,與他們擁有一支勤奮工作、無私奉獻的專業(yè)社會工作者(簡稱社工)隊伍密不可分。香港社工全稱為香港注冊社會工作者,是指經(jīng)過香港社會工作者注冊局注冊從事社會工作的人員。截至2005年1月1日,香港社會工作者局總注冊的社工人數(shù)為11,892人。其中,女性8,571人,占72.1%;40歲以下占65.6%;政府部門占15.8%,非政府部門占62%;取得社會工作學位的6,539人,占55%。

        5.動員廣泛的社會力量參與

        香港公共服務的主要特征,就是香港非政府機構成為本地社會服務的主要力量。據(jù)統(tǒng)計,現(xiàn)在全港志愿承辦社會福利的團體有358個,雇員超過3萬多人,占全港所有社會福利人員的80%,提供近九成的福利服務,受惠人數(shù)達200萬。如不計算社會保障和康復服務在內,受資助非政府機構所獲得的津助約占香港社會福利及康復服務方面總開支的79.2%。

        6.有活躍的義工組織做后盾

        在香港,志愿服務人員普遍被稱為“義工”,也就是國內所說的“志愿者”。經(jīng)過20多年的發(fā)展,香港參加過志愿工作的市民占香港總人口的20%,大約100萬人。據(jù)2003年統(tǒng)計,香港義工組織共400多家,義工總人數(shù)18,064人,義工參加服務總人次102,999人次,義工總服務時數(shù)410,178小時,義工服務受惠總人次共2,838,411人次,訓練服務使用總人次共27,972人次。

        7.地方咨詢機構起著推動作用

        現(xiàn)香港共有18個區(qū)議會,2006年議員總人數(shù)538名,有70個分區(qū)委員會和3109個互助委員會。這三級咨詢機構,積極參與社區(qū)建設,是當?shù)厣鐓^(qū)與民政事務處之間的橋梁,在所屬的地區(qū)擔負重要的角色。

        香港各類非政府民間團體不僅是社區(qū)服務的重要組成部分,而且是反映社情民意的主要載體。他們在為民服務過程中,了解到許多情況,可以及時準確地把民聲、民怨和各種社會問題反映給決策部門,促使政府調整政策傾向,為社區(qū)建設創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

        二、目前各地社區(qū)建設中具有共性的幾個問題

        我們的社區(qū)建設工作起步較晚,目前仍處于開創(chuàng)階段,難免存在一些問題。

        1.管理體制不順

        一是由于城市規(guī)模急劇擴大,政府工作和城市管理重心下移,很多工作都需要依托社區(qū)才能得到落實和加強,居委會往往被上級職能部門當作其下屬機構,具有嚴重的“行政化”傾向。二是作為基層自治組織的居委會偏離了其本身的自治性質和功能。三是社區(qū)組織的作用以及凝聚力、號召力比“單位”遜色得多。

        2.法律體系滯后

        目前街道工作所依據(jù)的法律規(guī)范是1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》,居委會所依據(jù)的法律規(guī)范則是1990年頒布實施的《城市居民委員會組織法》,前者距今已有50多年。街道辦事處在工作對象、工作任務、機構設置、職能和人員編制等諸多方面也發(fā)生了巨大變化,由于制定時間較早以及社會變革和轉型加速,這兩部法律已不能適應當前社會發(fā)展的需要,很大程度上影響了協(xié)調、高效的城市管理機制的形成。

        3.資源整合難度大

        一方面由于以往城市建設中沒有將社區(qū)工作本身及社區(qū)服務所需的硬件設施納入統(tǒng)一規(guī)劃和建設,因此可供社區(qū)整合的硬件資源十分有限,相應的服務內容、服務方式及服務質量等軟件建設很難付諸實施。另一方面,城市基層管理的事項和內容急劇增多,但基層卻沒有相應的人、財、物資源的調配權,“費隨事轉”的原則也并未落到實處,責重權輕,許多工作管不到位,只能窮于應付。

        4.政府公共投入不足

        據(jù)測算,公共投入中教育和衛(wèi)生醫(yī)療這兩項的投入占GDP的比例,世界上最高的是瑞典等北歐國家及古巴,為15%到17%左右。其次是英、美及日本,為12%左右。第三是意大利等國家,為9%到10%左右。而我國是4.5%,低于印度的5%。造成公共投入較少的原因,一是政府職能向公共型、服務型的轉變不到位。二是目前對政績的考量缺乏完整、科學的指標體系。三是龐大的公務員隊伍消耗了大量財政資源,公共投入顯得捉襟見肘。

        5.多數(shù)人對社區(qū)缺乏認同感和歸屬感

        首先,許多居民有困難、有問題仍然習慣找單位,在許多居民看來,社區(qū)難以解決他們的實際問題。其次,缺乏文娛、體育等方面的交往場所,鄰居間老死不相往來,嚴重缺乏交流與溝通。再次,長期以來對社區(qū)居委會的行政化、集權式管理,使其喪失了獨立性和民主政治的氛圍,致使居民對社區(qū)建設的參與意識不強,這是目前社區(qū)民主政治建設的一個瓶頸。

        三、社區(qū)建設的目標要求和推進建議

        社區(qū)作為構成社會的細胞,在城市管理和人們的社會生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。和諧社區(qū)是構成和諧社會的基礎,社區(qū)和諧了,城市、社會就和諧了。所以,創(chuàng)新社區(qū)管理體制,重塑新型的社區(qū)主體組織,為社會發(fā)展提供穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境,是社區(qū)建設工作著力追求的總目標。

        1.構建和諧社區(qū)的目標要求

        (1)和諧社區(qū)建設的內涵。黨的十六大提出建設管理有序、文明祥和的新型社區(qū),是今后相當長一個時期內我國社區(qū)建設的總體目標。民政部提出了一個到2010年階段性目標:一是加強社區(qū)黨的組織和社區(qū)居民自治組織建設,建立起以地域性為特征、以認同感為紐帶的新型社區(qū),構建新的社區(qū)組織體系。二是以拓展社區(qū)服務為龍頭,不斷豐富社區(qū)建設的內容,增加服務的發(fā)展項目,促進社區(qū)服務網(wǎng)絡化和產(chǎn)業(yè)化,不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需求。三是加強社區(qū)管理,理順社區(qū)關系,完善社區(qū)功能,改革城市基層管理體制,建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的社區(qū)管理體制和運行機制。四是堅持政府指導和社會共同參與相結合,充分發(fā)揮社區(qū)力量,合理配置社區(qū)資源,大力發(fā)展社區(qū)事業(yè)。上述目標要求是現(xiàn)階段社區(qū)建設的總體依據(jù)和工作指南。作為一個和諧社區(qū),應具備幾個要素:一是管理有序,二是服務完善,三是環(huán)境優(yōu)美,四是安全文明,五是文化活動豐富。

        (2)社區(qū)建設的規(guī)模與硬件設施的要求。社區(qū)規(guī)模的劃分主要根據(jù)是有利于服務和管理、有利于居民自治、有利于資源開發(fā)利用,并考慮地域的獨立完整性、居民的認同感和歸屬感等因素。小區(qū)規(guī)模可大可小,《城市居民委員會組織法》要求一般在一百戶至七百戶的范圍內設立。以深圳為例,深圳市根據(jù)目前城市現(xiàn)狀,規(guī)定每個社區(qū)常住人口規(guī)模一般為1萬至2萬。并規(guī)定在2010年以前,深圳市社區(qū)的辦公和服務設施如社區(qū)居民委員會和社區(qū)工作站、黨員活動室、社區(qū)警務室、社區(qū)綜治辦、社區(qū)健康服務中心、星光老人之家、社區(qū)圖書室、戶外文體廣場面積都應達到相應標準。A、關于社區(qū)醫(yī)療服務體系。深圳按每1萬~2萬人口設置一個社區(qū)健康服務機構,并將弱勢群體健康作為高度關注對象,2006年底全市社區(qū)健康服務機構數(shù)480家,服務1290.4萬人次,建立個人健康檔案803.4萬,居民滿意率86%,基本形成了方便、廉價、高效、數(shù)字化和一體化管理的全市社區(qū)健康服務體系。建構城市新型雙向二級衛(wèi)生服務網(wǎng),實現(xiàn)“小病在社區(qū)、大病進醫(yī)院、康復回社區(qū)”的醫(yī)療服務模式。深圳市社區(qū)健康服務機構改變傳統(tǒng)的服務模式,將社區(qū)居民的醫(yī)療、預防、保健、康復、健康教育與計生技術服務等融為一體,實施綜合、連續(xù)的服務。據(jù)統(tǒng)計,2006年社區(qū)健康服務機構的人均費用52.6元,較2005年下降了10.9%。B、關于社區(qū)教育事業(yè)。近幾年,深圳社區(qū)教育發(fā)展迅速,逐步形成了“政府統(tǒng)籌,教育部門主管,職能部門配合,社會積極支持,社區(qū)自主活動,居民廣泛參與”的社區(qū)教育模式,興辦了一大批文化和學習設施。其中,最值得一提的是深圳的社區(qū)學院,它不僅能為社區(qū)居民提供政治思想教育、藝術、文娛、休閑活動、衛(wèi)生、健康教育、科學技術講座等服務,同時也具備學歷教育和非學歷教育、遠程教育、網(wǎng)絡學校、網(wǎng)上圖書館等功能,暢通學習通道,使整個社會成為學習之所,滿足和適應社區(qū)居民自主發(fā)展需要,促使各類教育不斷培養(yǎng)人才、生產(chǎn)人才。C、關于社區(qū)文化體育建設。深圳有關部門調研結果顯示:深圳的社區(qū)文化體育建設已被納入各區(qū)中心工作,甚至考核體系。同時,各區(qū)對其投入不斷增加。龍崗區(qū)共投資8億元建成8萬平方米的文化中心、1.25萬平方米的龍崗國際自行車賽場和龍崗體育中心。各區(qū)的文化體育設施也在不斷完善。據(jù)調查,區(qū)級文化設施大部分完成了“六個一”工程和逐步實現(xiàn)“五個一”工程。深圳特色也不斷呈現(xiàn),品牌不斷涌現(xiàn)。“沙井粵劇”和“石巖客家山歌”等打造成了具有深圳特色的文化品牌。群眾文化體育活動日益活躍,內容豐富多彩。深圳的文化產(chǎn)業(yè)也在不斷發(fā)展。如黃貝嶺的珠寶市場、田面村的設計產(chǎn)業(yè)市場、大芬村的油畫市場等。D、關于社區(qū)治安管理。據(jù)了解,深圳自2002年以來,積極實施了社區(qū)警務戰(zhàn)略,大力加強了公安基層基礎建設,不斷完善了社區(qū)警務工作的軟硬件建設,積極探索新形勢下的社區(qū)警務工作模式,提高了基層派出所的工作水平和防控能力。據(jù)了解,目前深圳建成警務室622個,建設標準高、投入大。大膽創(chuàng)新了社區(qū)警務工作模式,在社區(qū)警務運作機制的探索中取得了一定的成就。初步建立了績效考核的初步框架,基層警力明顯增加,社區(qū)民警隊伍建設有了一定的加強。這樣,按照相關規(guī)劃,5年內深圳90%以上社區(qū)要建成“自治好、管理好、服務好、治安好、環(huán)境好、風尚好”的“六好社區(qū)”。

        2.推進和諧社區(qū)建設的建議

        社區(qū)建設是一個不斷完善的過程,我們要借鑒一切有益經(jīng)驗,探索一條符合自己實際、行之有效的社區(qū)建設之路。

        (1)抓緊社區(qū)建設的相關立法工作,逐步完善相應的法律體系。今后的社區(qū)將是一個由行政組織、社會團體組織、社區(qū)居民自治組織、其他企業(yè)事業(yè)組織共同參與社區(qū)管理,并相互支持、相互協(xié)作、相互吸取的組織結構。而對各組織的地位、作用、任務及職能以及各組織之間的相互關系如何界定和規(guī)范,顯得十分迫切。在目前國家尚未作出新的法律規(guī)范情況下,各地政府可以就上述需要調整的各種關系著手制定相應的條例或辦法,并在實踐中進一步總結完善。

        (2)調整政府與社會的關系,強化政府的服務功能。政府職能轉變的重點應該是公共意識和服務意識的確立,以及相應的體制改革及運行機制的建立。要盡快建立以政府投入為主、社會支持為輔的多元化社區(qū)建設資金籌措機制,研究出臺鼓勵社會力量承辦公益性和福利性社區(qū)服務項目的相關政策,尤其是要通過加大對公共服務項目的投入等手段來推進各類社會組織的發(fā)育,充分發(fā)揮社會組織在提供社會服務中的作用,處理好政府和企業(yè)在社區(qū)建設投資中的關系,建立政府投入、民間組織投入、企業(yè)投入多管齊下的經(jīng)濟運營新模式,讓社會公共服務組織承擔部分公共服務職能,既能減輕政府的負擔,又能推動社會公共服務的發(fā)展。把社區(qū)服務體系建設成為解決當前最迫切、最突出的社會問題,成為執(zhí)行政府經(jīng)濟和社會政策的工具,使社區(qū)服務體系和服務功能更加完善。

        (3)加強居民委員會自治和基層民主建設,大力發(fā)展社區(qū)民間組織,讓民間組織成為社區(qū)服務的主體。社區(qū)管理體制的建立是城市管理和基層政權建設的重要基礎。社區(qū)建設是一項艱巨而復雜的系統(tǒng)工程,除了要靠黨和政府的領導,還要靠社會力量和全體公眾的積極參與。要進一步完善社區(qū)共建機制,處理好社區(qū)與轄區(qū)居民、轄區(qū)單位的關系,有效銜接政府行政管理和社區(qū)自我管理,形成政府依法行政和居民依法自治良性互動的格局,使社區(qū)各單位更加主動積極地參與到社區(qū)共建中,特別是要提倡和鼓勵居民投身到社區(qū)建設中來,積極參與社區(qū)的公共性事務管理,培養(yǎng)居民的社區(qū)意識和公益精神,引導社區(qū)居民成為構建和諧社會的積極參與者和主要的生力軍。

        (4)大力扶植社區(qū)工作者隊伍,提高社區(qū)工作者的素質,大力發(fā)展社區(qū)服務。隨著社區(qū)建設的深入發(fā)展,社會工作與國際接軌勢在必行,社區(qū)工作隊伍專業(yè)化是必然趨勢。要積極推進社區(qū)工作隊伍職業(yè)化、專業(yè)化,針對年輕人、老年人、殘疾人等不同的服務對象的需求,開展專業(yè)化的社區(qū)服務,提供貼心到位的社區(qū)服務,讓居民在家門口就能享受到所需的優(yōu)質的公共服務,享受社區(qū)提供的福利,享受和諧社會帶來的美好生活,增強居民對社區(qū)的認同感和歸屬感。

        責任編輯:浩 宇

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