摘要：政府規(guī)制在零售業(yè)的發(fā)展過程中起著重要的作用。目前，我國政府雖已經(jīng)初步建立了符合自身發(fā)展特色的零售業(yè)規(guī)制體系，但還存在缺乏整體戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)制體系不完善，規(guī)制政策有效性不高，規(guī)制過程人性因素太重四大問題。為了優(yōu)化我國零售業(yè)政府規(guī)制體系，文章主張完善規(guī)制內(nèi)容，建立獨(dú)立的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)的政府規(guī)制評(píng)價(jià)體系及建立零售業(yè)信息系統(tǒng)。
　　關(guān)鍵詞；零售業(yè)；政府規(guī)制；優(yōu)化
　　
　　我國零售業(yè)在短短十幾年的時(shí)間里發(fā)展迅速，政府在其中一直發(fā)揮著重要作用，面對(duì)零售業(yè)全面開放的新形勢(shì)，新挑戰(zhàn)，政府對(duì)零售業(yè)的規(guī)制也面臨新的考驗(yàn)。我國政府如何進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)零售業(yè)的規(guī)制，是個(gè)值得探討的問題。
　　
　　一、我國零售業(yè)政府規(guī)制的現(xiàn)狀
　　
　　政府規(guī)制指政府運(yùn)用公共權(quán)力，通過制定一定規(guī)則直接或間接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)，如價(jià)格規(guī)制、數(shù)量規(guī)制及經(jīng)營(yíng)許可等。政府對(duì)零售業(yè)規(guī)制的作用主要表現(xiàn)在維護(hù)零售市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)安全，規(guī)范零售企業(yè)行為，保護(hù)消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)商品市場(chǎng)繁榮等方面。
　　目前，我國政府已經(jīng)初步建立了符合自身發(fā)展特色的零售業(yè)規(guī)制體系。入世之前，由于不受WTO規(guī)則的限制，我國政府對(duì)零售業(yè)的規(guī)制主要是使其更具有“可競(jìng)爭(zhēng)性”，提倡基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)集中過程，在兼顧企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率的同時(shí)提高消費(fèi)者剩余并對(duì)外資零售企業(yè)加以適當(dāng)引導(dǎo)。這一時(shí)期政府對(duì)零售業(yè)的規(guī)制主要表現(xiàn)在對(duì)零售業(yè)態(tài)和對(duì)外商投資零售企業(yè)的規(guī)制等方面，如1998年6月頒布的《零售業(yè)態(tài)分類規(guī)符范意見》(試行)，和1999年6月發(fā)布的《外商投資商業(yè)試點(diǎn)辦法》等。
　　WTO過渡期內(nèi)（入世后零售業(yè)全面開放之前)，商務(wù)部及對(duì)外開放度較高的各大城市的政府主管部門出臺(tái)的管制政策主要是關(guān)于國有零售企業(yè)的大重組、對(duì)違規(guī)外資零售企業(yè)進(jìn)行清理和處罰以及對(duì)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃三個(gè)方面，如2003年1月24日國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃工作的通知》等。這些政策舉措主要是為了充分利用三年過渡期提高國內(nèi)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)外資零售企業(yè)加以一定程度的限制，改變中外零售企業(yè)之間不公平競(jìng)爭(zhēng)的狀況，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的格局。后WTO時(shí)代（2004年11月即零售業(yè)全面開放之后)，政府規(guī)制政策與時(shí)俱進(jìn)，力求與國際法律法規(guī)接軌，進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)體系，如2006年10月13日，商務(wù)部等各部門聯(lián)合發(fā)布的《零售商供應(yīng)商公平交易管理辦法》等。這一系列政策和標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)為中國零售業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，起了很好的促進(jìn)監(jiān)督作用。
　　但由于法規(guī)設(shè)計(jì)目的性偏差、實(shí)施過程中地方與中央的不同步性，及形勢(shì)的不斷變化等一系列因素的存在，我國零售業(yè)的政府規(guī)制還存在一些缺陷。
　　
　　二、我國零售業(yè)政府規(guī)制存在問題
　　
　　1.缺乏整體戰(zhàn)略規(guī)劃
　　現(xiàn)階段的我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚處于一種市場(chǎng)尚未完全進(jìn)入、政府尚未完全退出的轉(zhuǎn)型期狀態(tài)，政府與企業(yè)之間存在一種政府幫助企業(yè)獲取利益、企業(yè)通過政府幫助來獲取優(yōu)勢(shì)的循環(huán)鏈。面對(duì)全面開放、高度競(jìng)爭(zhēng)的零售業(yè)，政府對(duì)零售業(yè)的管理還未從面面俱到的家長(zhǎng)式做法上升到引導(dǎo)零售業(yè)自我管理的戰(zhàn)略高度。這必然導(dǎo)致零售企業(yè)未完全溶于市場(chǎng)，零售業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用模糊，國內(nèi)的戰(zhàn)略資源未被零售業(yè)有效利用，國內(nèi)零售業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全還需進(jìn)一步確保。
　　其次，在不同部門之間，地方與中央之間對(duì)零售業(yè)的規(guī)制也缺乏整體規(guī)劃，經(jīng)常出現(xiàn)政出多門，中央與地方政府調(diào)控不一的現(xiàn)象，如國際大型零售商的外商投資比例限制、外資優(yōu)惠政策給予、中央和地方的權(quán)利義務(wù)劃分等。這必會(huì)引起政策不一，執(zhí)法嚴(yán)格程度不一，重復(fù)執(zhí)法以及相互之間爭(zhēng)權(quán)奪利、“踢皮球”等現(xiàn)象，造成市場(chǎng)秩序混亂，企業(yè)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。
　　
　　2.規(guī)制體系不完善
　　目前我國零售業(yè)規(guī)制體系雖已初步建立，但還存在兩大主要問題：一是不合理的制度規(guī)范，由于目的性偏差或當(dāng)時(shí)政策的需要，許多政策有悖于世貿(mào)組織倡導(dǎo)的公平競(jìng)爭(zhēng)和公平交易原則，如對(duì)正規(guī)的零售企業(yè)和小零售戶管理是不同的，正規(guī)零售企業(yè)按營(yíng)業(yè)額、增值額或利潤(rùn)額的一定比例繳納增值稅和所得稅，而對(duì)小零售戶，則采用報(bào)稅制；二是在一些領(lǐng)域還存在規(guī)制 “空白”，如在針對(duì)零售業(yè)的行業(yè)適用規(guī)制方面，缺少各地區(qū)的零售業(yè)投資指導(dǎo)目錄規(guī)定；在針對(duì)規(guī)范政府行為的制度方面也缺乏對(duì)政府主管部門濫用優(yōu)惠政策的約束等。不完善的規(guī)制體系經(jīng)常導(dǎo)致少數(shù)政府部門，零售企業(yè)等濫用權(quán)力，擾亂市場(chǎng)秩序。
　　
　　3.規(guī)制政策有效性不高
　　規(guī)制政策的有效性不高主要表現(xiàn)在兩方面：一是體現(xiàn)在政策內(nèi)容和下達(dá)方式方面，政府許多時(shí)候在前期政策調(diào)研時(shí)只對(duì)大企業(yè)調(diào)研，政策也僅僅反映大企業(yè)的意見，而對(duì)整個(gè)行業(yè)缺乏把握，許多內(nèi)容也不是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律設(shè)計(jì)的，實(shí)施起來發(fā)現(xiàn)企業(yè)不配合，并且政策也大多以“意見”或“決定”的方式下達(dá)，缺乏法律效力；二是體現(xiàn)在執(zhí)行方面，由于零售業(yè)管理政出多門，缺乏統(tǒng)一的綜合管理部門和監(jiān)管部門，而且各部門出于對(duì)各自利益、成本的考慮，或出于不正當(dāng)?shù)谋幼o(hù)(例如地方保護(hù)主義)，導(dǎo)致實(shí)踐中政府部門對(duì)舉報(bào)投訴置之不理或行動(dòng)遲緩，從而使得很多不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為無法得到及時(shí)查處，一旦出現(xiàn)了問題又相互推諉，造成零售企業(yè)遵紀(jì)守法付出的代價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法亂紀(jì)的代價(jià)。如《零售商供應(yīng)商公平交易管理辦法》雖已出臺(tái)，但零售商濫用優(yōu)勢(shì)對(duì)供應(yīng)商收取各種費(fèi)用，拖欠貨款現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
　　
　　4.規(guī)制過程人性因素太重
　　從規(guī)制機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生到規(guī)制政策的執(zhí)行，主觀性，人性化都是突出特色。在規(guī)制機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生上，多數(shù)行業(yè)沒有經(jīng)過立法行為而成立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，政府的規(guī)制行為也往往并不是由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來行使，而是由分管不同方面的不同政府部門來行使。干部任命主要看資歷和表現(xiàn)，人際關(guān)系也是非常重要的因素。任職時(shí)間上也沒有期限限制。管制機(jī)構(gòu)的成員類型則大多屬于職業(yè)主義者和政治家的類型，專家類型較少④。職業(yè)主義者和政治家類型的工作人員對(duì)產(chǎn)業(yè)缺乏深刻認(rèn)識(shí)，對(duì)零售業(yè)的規(guī)制行為缺乏理性分析。
　　
　　三、我國零售業(yè)政府規(guī)制優(yōu)化途徑
　　
　　1.完善規(guī)制內(nèi)容
　　首先應(yīng)對(duì)不合理的法律規(guī)范進(jìn)行清理，規(guī)范中央與地方政府法律法規(guī)的一致性。其次應(yīng)本著確保公平競(jìng)爭(zhēng)與公平交易、促進(jìn)零售業(yè)發(fā)展及符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和WTO要求完善規(guī)制內(nèi)容，如加強(qiáng)對(duì)零售業(yè)組織形式，零售企業(yè)壟斷行為的規(guī)制等。再次應(yīng)增設(shè)對(duì)規(guī)范政府行為的法規(guī)，一方面要對(duì)政府主管部門濫用優(yōu)惠政策的行為施加約束，另一方面要提高政府政策的有效性。只有健全規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)體系，企業(yè)，政府行為才有法可依，有章可循，才能更好促進(jìn)我國零售業(yè)健康發(fā)展。
　　
　　2.建立獨(dú)立的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)
　　 構(gòu)建獨(dú)立的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)可使得政府規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立于各種既得利益集團(tuán)，擺脫部門偏好，更好約束政府行為。為增加透明度，管制機(jī)構(gòu)執(zhí)行的政策必須經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)投票表決通過，管制機(jī)構(gòu)不能超越權(quán)限，否則追究其行為后果。在管制機(jī)構(gòu)人員任命上施行競(jìng)爭(zhēng)上崗和聘任合同制，同時(shí)減少政治家類型和職業(yè)主義類型的管制人員，增加專家型的管制人員。
　　但是由于政府作為國家組織形式，缺乏管理上的靈活性。加之政府機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的隸屬關(guān)系、繁瑣的辦事程序，其運(yùn)行結(jié)果也往往會(huì)因各種原因而效率低下。而各級(jí)商業(yè)聯(lián)合會(huì)和各類商會(huì)，對(duì)零售業(yè)的事務(wù)最為熟悉，也最為了解，可以充分利用社會(huì)力量和相關(guān)專業(yè)知識(shí)，更科學(xué)地對(duì)零售行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。政府應(yīng)借助于零售行業(yè)協(xié)會(huì)的力量，引導(dǎo)零售業(yè)實(shí)現(xiàn)自我管理。
　　
　　3.構(gòu)建科學(xué)的政府規(guī)制評(píng)價(jià)體系
　　為使地方政府管制機(jī)構(gòu)“樹立科學(xué)的政績(jī)觀”，保持地方政府與中央調(diào)控步調(diào)的一致性，中央政府必須構(gòu)建科學(xué)的政府規(guī)制評(píng)價(jià)體系來規(guī)范其規(guī)制行為。新的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要關(guān)注地方政府行為的長(zhǎng)期績(jī)效，同時(shí)制定并完善地方重大投資和決策的責(zé)任追究制度，使地方政府重大決策行為得到有效的約束。同時(shí)，設(shè)立外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)由立法機(jī)構(gòu)設(shè)立，負(fù)責(zé)人由立法機(jī)構(gòu)任命，并對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員有負(fù)責(zé)人組織；監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員要有具有高級(jí)專業(yè)知識(shí)和技能的人員構(gòu)成；監(jiān)督范圍包括對(duì)政府管制機(jī)構(gòu)對(duì)政策的執(zhí)行力度、執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)；監(jiān)督政府管制機(jī)構(gòu)是否有超越職權(quán)范圍的行為等。
　　
　　4.建立“零售業(yè)信息系統(tǒng)”
　　目前，統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)方法與數(shù)據(jù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足零售業(yè)決策的要求，政府行業(yè)主管部門應(yīng)建立更加快捷、高效的“零售業(yè)信息系統(tǒng)”。政府主管部門按科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)收集行業(yè)信息，并定期及時(shí)對(duì)社會(huì)發(fā)布，既為政府制定零售業(yè)政策提供基礎(chǔ)信息，也為零售企業(yè)的決策提供依據(jù)，從而提高政策的有效性和針對(duì)性，促進(jìn)零售行業(yè)的健康發(fā)展。
　　面對(duì)全面放開之后的零售業(yè)，政府對(duì)零售業(yè)的管理也應(yīng)進(jìn)一步間接化、規(guī)范化、法制化和有序化，以提高流通效率，抑制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。 同時(shí)也應(yīng)通過一系列的規(guī)制鼓勵(lì)零售企業(yè)
　　不斷創(chuàng)新，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷發(fā)展壯大，也使外資企業(yè)服務(wù)于中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，締造百花齊放，百家爭(zhēng)鳴的零售盛世。
　　作者單位：廣東工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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