周　慧

摘要：目前隨著城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民的增多，政府征地與農(nóng)民利益之間的緊張關(guān)系日益突出。探求現(xiàn)行農(nóng)地征收法律制度中產(chǎn)生的問(wèn)題及其根源，切實(shí)地保障農(nóng)民土地權(quán)益，無(wú)疑是一個(gè)不可回避的重要課題。

關(guān)鍵詞：城市化；征收；土地權(quán)益；失地農(nóng)民

中圖分類號(hào)：DF452文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—7217(2007)05—0121—04

一、農(nóng)村土地征收引發(fā)的問(wèn)題

農(nóng)村土地征收造成了兩大矛盾：一是人地關(guān)系高度緊張，二是加劇了城鄉(xiāng)分割對(duì)立的嚴(yán)重性。因此，城市化進(jìn)程的土地征收深深影響了農(nóng)民對(duì)未來(lái)生活的預(yù)期，從總體來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)民對(duì)未來(lái)生活預(yù)期的前景比較暗淡，信心不夠。

1．農(nóng)村土地征收與對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償?，F(xiàn)行的補(bǔ)償原則規(guī)定，只按被征收土地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，只對(duì)農(nóng)民原來(lái)在這塊土地上從事農(nóng)業(yè)時(shí)的收益進(jìn)行補(bǔ)償，而與這塊土地的未來(lái)用途和地價(jià)升值毫無(wú)關(guān)系。一方面，幾乎所有的農(nóng)民都認(rèn)為補(bǔ)償費(fèi)太低，每人拿到手的幾萬(wàn)元乃至十幾萬(wàn)元作為農(nóng)民失去生產(chǎn)資料后一切支出的來(lái)源，按當(dāng)?shù)爻鞘械纳钏疁?zhǔn)來(lái)支付衣食住行以及子女就學(xué)、醫(yī)療保健、養(yǎng)老等生活支出是明顯不夠的；另一方面，政府給予農(nóng)民的貨幣補(bǔ)償數(shù)額與政府將土地進(jìn)行拍賣的價(jià)格差額巨大，其土地拍賣價(jià)格達(dá)到每畝幾十萬(wàn)或上百萬(wàn)甚至更高，引起了失地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。

2．農(nóng)村土地征收與失地農(nóng)民的再就業(yè)。雖說(shuō)征地補(bǔ)償能暫時(shí)緩解失去土地給農(nóng)民帶來(lái)的壓力，但是有限的補(bǔ)償費(fèi)用終究不能給失地農(nóng)民帶來(lái)長(zhǎng)期的生活保障，農(nóng)民只有再就業(yè)才能根本改變失地后出現(xiàn)的困境，如何安置失地農(nóng)民是關(guān)系到城市化建設(shè)能否獲得一個(gè)穩(wěn)定環(huán)境的根本所在。很多村民家里僅剩的幾畝耕地被征收之后，沒(méi)有找到固定的工作，主要是做家務(wù)，偶爾打打零工。過(guò)去有計(jì)劃的用工方式逐漸被市場(chǎng)化的用工方式所替代，政府無(wú)法采取就業(yè)安置的辦法，把農(nóng)民“塞進(jìn)”企業(yè)，許多失地農(nóng)民因征地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)后，只能從事一些技術(shù)要求不高的體力勞動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，素質(zhì)較低的失地農(nóng)民的就業(yè)就顯得更為艱難。

3．農(nóng)村土地征收與失地農(nóng)民的社會(huì)保障。眾所周知，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等問(wèn)題本就缺乏規(guī)定和保護(hù)，因此土地是農(nóng)民最穩(wěn)定的保障。在征地引發(fā)的一系列矛盾中，政府、開發(fā)商、農(nóng)民三者間，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，由于現(xiàn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償費(fèi)僅能維持一段時(shí)間的基本生活，農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償遠(yuǎn)小于足以解決失地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。土地被征收后，農(nóng)民失去了最穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，對(duì)其生活沖擊較大，再加上城市生活成本提高，尤其是那些長(zhǎng)期以種植業(yè)為主的農(nóng)民，年齡大、沒(méi)有非農(nóng)就業(yè)的技術(shù)，再就業(yè)困難，勢(shì)必成為城市化征地進(jìn)程中最大的受沖擊者。

二、農(nóng)村土地征收困境的根源

1．對(duì)物權(quán)保護(hù)的輕視和對(duì)失地農(nóng)民土地權(quán)益的法律保護(hù)研究不足。中國(guó)是一個(gè)封建影響至深的國(guó)家，在封建傳統(tǒng)影響下的法律文化的一個(gè)重要特征就是不關(guān)注對(duì)私權(quán)的保護(hù)，從而導(dǎo)致在征收實(shí)踐中，片面強(qiáng)調(diào)作為征收者的國(guó)家利益(實(shí)際上是征收?qǐng)?zhí)行人或土地需求人的利益)，結(jié)果導(dǎo)致忽視被征收者利益的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。我國(guó)征地政策體現(xiàn)的是農(nóng)民利益要服從國(guó)家利益，以農(nóng)業(yè)的巨額地租來(lái)保護(hù)工業(yè)，犧牲農(nóng)村發(fā)展城市，最終出現(xiàn)了這樣的局面：一部分人迅速走向現(xiàn)代化，而大多數(shù)人卻與現(xiàn)代化無(wú)緣；失地農(nóng)民無(wú)家可歸涌入城市，更成為城市邊緣異樣的風(fēng)景。失去土地的農(nóng)民并不能像城市居民一樣享受各種社會(huì)保障，因此，征地的結(jié)果使農(nóng)民喪失的不僅僅是當(dāng)期農(nóng)業(yè)收益，還有未來(lái)的生存保障。

2．征地范圍過(guò)寬。公共利益作為用來(lái)衡量國(guó)家是否濫用征地權(quán)的標(biāo)尺，對(duì)其合理而明晰的界定是一國(guó)征地法治化的重要保證。但與國(guó)外成熟做法不同的是，我國(guó)《憲法》和相關(guān)法律包括剛頒布的《物權(quán)法》都未對(duì)公共利益作出明確的界定，這就造成了所謂的公益要件虛置。從現(xiàn)行的法律規(guī)定可以看出，在我國(guó)，把一切被征收的土地稱為“國(guó)家建設(shè)用地”。由于法律本身對(duì)征地的公共利益界定不明，對(duì)公共利益的解釋變成了職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力，這就為政府征地權(quán)的濫用打開了缺口。由于土地征收權(quán)幾乎沒(méi)有任何限制，導(dǎo)致土地征收目的的異常擴(kuò)大化。某些個(gè)人或者集團(tuán)，為了商業(yè)利益，紛紛加入了征地的行列，撈取不法利益。有些地方政府把公共利益當(dāng)作一個(gè)大籮筐，什么東西都往里面塞，打著“公共利益”的旗號(hào)干著剝奪農(nóng)民土地的事實(shí)。這正應(yīng)了民間流傳的“政府出章子，開發(fā)商賺票子，老百姓哭鼻子”的順口溜。

3．政府行使征地權(quán)缺乏限制和監(jiān)督。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用?！边@種只管授權(quán)，不管限權(quán)的憲法規(guī)范，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其觀念的產(chǎn)物[引。對(duì)征地權(quán)行使缺乏具體明確的法律依據(jù)和限制，具體表現(xiàn)在：一是對(duì)具體行使征地權(quán)的主體范圍缺乏明確規(guī)定和限制，二是對(duì)征地的行政自由裁量權(quán)缺乏限制和監(jiān)督，三是征地程序規(guī)范存在欠缺。征地與否、怎樣征、征哪里、怎樣補(bǔ)償?shù)鹊韧耆烧畣畏矫鏇Q定，作為被征收對(duì)象的農(nóng)民沒(méi)有一點(diǎn)發(fā)言權(quán)，只有被動(dòng)的接受，這就導(dǎo)致不少地方政府在征地時(shí)違規(guī)操作、暗箱操作?？梢哉f(shuō)政府行使征地權(quán)，壟斷一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)在是一種有法律保障、獨(dú)家壟斷、獲取經(jīng)營(yíng)性土地暴利、又能搞政績(jī)的好生意，就是違法也敢干。

4．土地征收補(bǔ)償不合理。我國(guó)憲法中沒(méi)有規(guī)定對(duì)土地征收的補(bǔ)償條款是其條文結(jié)構(gòu)上的一大缺陷。而現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法保障規(guī)范體系中的三層結(jié)構(gòu)：不可侵犯條款、制約條款、補(bǔ)償條款，是長(zhǎng)期以來(lái)私有財(cái)產(chǎn)憲法保障的歷史積淀，反映了人們對(duì)私有財(cái)產(chǎn)認(rèn)識(shí)和保護(hù)的深化，缺少了其中任何一部分，這個(gè)邏輯鏈條就會(huì)被打斷，從而不完整。新頒布的《物權(quán)法》規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！钡词故沁@樣的規(guī)定也僅僅是宣示性質(zhì)的，如何衡量“足額”，這還有待進(jìn)一步的司法解釋。實(shí)際上，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，屬于市場(chǎng)外的產(chǎn)物，完全是政府行為的結(jié)果，有損于農(nóng)民的利益。

5．對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償不到位。因?yàn)橥恋貦?quán)利歸屬不明確，關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)用途的模糊性就變得非常大。該項(xiàng)費(fèi)用歸屬于原土地的使用者——農(nóng)民，還是歸屬于村集體?從失去土地使用權(quán)的農(nóng)民來(lái)看，土地的補(bǔ)償費(fèi)本應(yīng)該歸農(nóng)民。但是《(土地管理法)實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有?！币虼耍恋卣魇辗申P(guān)系的一方主體在我國(guó)為村集體，土地征收補(bǔ)償費(fèi)歸集體所有。而“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”這一主體概念較模糊，我國(guó)現(xiàn)有鎮(zhèn)、村、組三級(jí)經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織到底是村民小組、村委會(huì)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?所有權(quán)主

體的多極性和不確定性造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛位，農(nóng)民的土地利益被虛化，集體土地人人所有，卻人人無(wú)權(quán)。在發(fā)放補(bǔ)償金的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)以及村民小組相互爭(zhēng)當(dāng)所有權(quán)主體，通過(guò)各種名義克扣征地款，有些地方甚至存在村干部憑借權(quán)力分割征地款項(xiàng)，最后真正到被征地農(nóng)民手中的補(bǔ)償費(fèi)寥寥無(wú)幾。

6．爭(zhēng)端解決機(jī)制不合理。由于我國(guó)沒(méi)有建立起完善的征地糾紛解決機(jī)制，許多糾紛產(chǎn)生后沒(méi)有及時(shí)得到解決，人們的訴愿長(zhǎng)期被壓制，導(dǎo)致上訪事件激增，群體性上訪不斷，影響社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，也與法治政府的要求相悖。這其中一個(gè)重要的原因就是法律規(guī)定不具體，可操作性不強(qiáng)。對(duì)征地糾紛的解決，根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院起訴。因此，只有在對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議時(shí)才能提出行政裁決，而對(duì)征地范圍、征地安置補(bǔ)償、征地程序、征地執(zhí)行、征地費(fèi)用分配等發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)沒(méi)有提供有效的解決途徑。這種制度安排，雙方的權(quán)益嚴(yán)重不平衡，極易造成對(duì)被征收人利益的損害。即使是對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議，解決爭(zhēng)議的程序公正性也值得懷疑。因?yàn)楦骷?jí)政府都參與了征地收益的利益分配，由爭(zhēng)議主體一方兼利益分享者一方來(lái)裁決其與第一方的爭(zhēng)議顯然不妥。

三、失地農(nóng)民土地權(quán)益的法律保護(hù)對(duì)策、

征收私人土地，西方國(guó)家一般都視之為國(guó)家對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)最為重大的限制之一。為此，各國(guó)和地區(qū)一般都在憲法上規(guī)定了私有財(cái)產(chǎn)的不可侵犯性，施以憲法上的約束。實(shí)際上，從來(lái)沒(méi)有哪個(gè)制度否認(rèn)過(guò)政府的征收權(quán)，重要的是對(duì)土地征收的法律限制。如果農(nóng)民失地又失業(yè)，這勢(shì)必嚴(yán)重威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，因此，解決城市化問(wèn)題首先要解決農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題。

1．突破產(chǎn)權(quán)困境。目前，我國(guó)農(nóng)民對(duì)承包所得土地，實(shí)際已經(jīng)具有了物權(quán)含義上的使用權(quán)。從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論來(lái)看，以所有權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利是可以分割的，土地使用權(quán)作為“權(quán)力束”的部分，是可以獨(dú)立存在的。新型的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)當(dāng)具備以下四個(gè)方面的特點(diǎn)：一是常態(tài)下農(nóng)民的土地私權(quán)利應(yīng)該服從于政府為公共目的行使土地征收的公權(quán)力；二是當(dāng)經(jīng)營(yíng)性單位為非公益目的濫用國(guó)家土地征收權(quán)時(shí)，農(nóng)民的土地私權(quán)利應(yīng)該有權(quán)對(duì)抗這種公權(quán)力的行使；三是即使存在特殊情況，即當(dāng)經(jīng)營(yíng)性單位獲準(zhǔn)進(jìn)行非公益目的征收農(nóng)民土地時(shí)，農(nóng)民應(yīng)該有權(quán)選擇以市場(chǎng)方式來(lái)公平地兌現(xiàn)其土地私權(quán)利的價(jià)值；四是應(yīng)該賦予農(nóng)民真正的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，明確界定農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，確保占有、使用、收益和處置四權(quán)統(tǒng)一，使農(nóng)民在征地中能真正實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值。

2．縮小征地范圍。為嚴(yán)格控制征地范圍，必須對(duì)公共利益的概念和內(nèi)容作嚴(yán)格的界定。就文字表達(dá)上看，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)這個(gè)問(wèn)題的規(guī)定也是相當(dāng)籠統(tǒng)和原則的，但各個(gè)國(guó)家的社會(huì)背景截然不同：在發(fā)達(dá)國(guó)家權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系是權(quán)力受權(quán)利限制，權(quán)力為權(quán)利服務(wù)；而在我國(guó)政府權(quán)力沒(méi)有受到必要的制約，法律也沒(méi)有對(duì)政府的權(quán)力邊界作出合理的限定。因此，在充分吸取各國(guó)界定公共利益的經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，我國(guó)的公共利益的界定應(yīng)具開放性特征，吸收概括式與列舉式兩種方式的優(yōu)點(diǎn)，在對(duì)公共利益的概念與內(nèi)涵作出一般性規(guī)定的同時(shí)，在法律上對(duì)哪些是屬于公共利益范圍內(nèi)的項(xiàng)目作出明確具體的列舉。這樣既具有足夠的靈活性，同時(shí)又能對(duì)公共利益的邊界進(jìn)行相應(yīng)的限制。從而保證公共利益不至于成為任何征收行為獲得合法性的形式上的標(biāo)簽，確保土地征收權(quán)只能為公共利益的需要而行使。對(duì)確屬公共利益范疇的事項(xiàng)而法律又沒(méi)明確規(guī)定的，可由立法機(jī)構(gòu)以單行法規(guī)或立法解釋的方式予以補(bǔ)充，以此來(lái)糾正法律滯后于社會(huì)發(fā)展的弊端。

3．完善補(bǔ)償和安置。首先，應(yīng)大大提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償內(nèi)容上，除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安置、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p害、土地增值的價(jià)格損失以及農(nóng)民因失去土地的各項(xiàng)間接損失等項(xiàng)目。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。其次，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求改革和完善安置措施，根據(jù)“土地?fù)Q保障”的思路，構(gòu)建以實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)安置為重點(diǎn)與安置形式多樣化結(jié)合的失地農(nóng)民安置新模式。應(yīng)改變一次性貨幣安置的辦法，把失地農(nóng)民納入城市社保體系的社會(huì)安全網(wǎng)，使農(nóng)民享受醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受最低生活保障。對(duì)被征收土地農(nóng)民的安置，區(qū)別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多種途徑安置，建立復(fù)合式征地安置模式或?qū)φ鞯匕仓醚a(bǔ)償費(fèi)的分配考慮綜合捆綁使用。

4．明確補(bǔ)償主體。在目前農(nóng)村土地制度的框架內(nèi)，為了確實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益，應(yīng)當(dāng)考慮在農(nóng)村征地過(guò)程中，增加土地權(quán)益的直接承受者作為土地使用權(quán)人參與到征地談判中來(lái)，讓農(nóng)民直接行使自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在具體操作上，應(yīng)允許農(nóng)民選派代表參與談判，這種代表的性質(zhì)是農(nóng)民個(gè)體作為土地使用權(quán)人的代表，而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人的代表。

5．規(guī)范土地征收程序。在征地的實(shí)際操作中，為保證農(nóng)民集體土地所有者的合法權(quán)益，要規(guī)范集體土地征收的法定程序，遵守物權(quán)變更的公示原則。相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)土地征收的主體、客體、對(duì)象、條件、方式、范圍、具體步驟等，要有明確、具體的規(guī)定，并以此約束公共權(quán)力，規(guī)范政府行為，限制集體經(jīng)濟(jì)組織以各種形式侵蝕農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)用。征收是國(guó)家強(qiáng)制性的移轉(zhuǎn)公民財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，導(dǎo)致公民財(cái)產(chǎn)永久性的移轉(zhuǎn)，是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的重大限制，所以，征收的過(guò)程應(yīng)當(dāng)公開、透明。因此，必須變事后公告為事前公告，讓農(nóng)民可以直接發(fā)表自己的意見，主張自己的權(quán)益，并對(duì)征地行為進(jìn)行監(jiān)督。政府制定或適用征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都必須尊重農(nóng)民，聽取農(nóng)民的意見。擬定安置補(bǔ)償協(xié)議必須與農(nóng)民或農(nóng)民代表展開直接的面對(duì)面的談判，將有關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示，供公眾查閱，從而避免政府單方行動(dòng)而把農(nóng)民排除在程序之外。

6．完善征地糾紛解決機(jī)制?！盁o(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，對(duì)權(quán)利進(jìn)行強(qiáng)有力的保障是靠通暢而足夠的救濟(jì)途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的。建立有效的監(jiān)督和公平的裁決機(jī)制是保障征收公正合法的必要條件，這樣，異議權(quán)、申訴權(quán)、訴訟權(quán)就顯得非常重要。為公正地解決征地糾紛，必須建立公正完善征地糾紛解決機(jī)制。

(1)擴(kuò)大爭(zhēng)議案件的受理范圍。除了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛，還存有很多其他的土地糾紛。為更加全面的保護(hù)當(dāng)事人的土地權(quán)益，化解矛盾，對(duì)其他糾紛如征地范圍糾紛、征地安置補(bǔ)償糾紛、征地程序糾紛、征地執(zhí)行糾紛等均應(yīng)納入受理范圍之列，都可以申請(qǐng)裁決或者提起訴訟。

(2)建立征地司法審查機(jī)制。征地爭(zhēng)議由政府裁決，通過(guò)行政渠道解決糾紛，有助于提高爭(zhēng)議解決的效率。但不能僅將行政裁決作為唯一的解決糾紛渠道，應(yīng)拓寬解紛路徑，建立多元化的糾紛解決機(jī)制。如果人民法院能夠明確將土地征收案件引入司法審查的范圍，提供司法救濟(jì)，將會(huì)有利于促進(jìn)公眾對(duì)司法正義的認(rèn)同，促進(jìn)司法改革?？紤]到我國(guó)的實(shí)際情況，在行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的關(guān)系模式上，可以實(shí)行行政救濟(jì)是司法救濟(jì)的必經(jīng)前置程序，只有先經(jīng)行政裁決后，對(duì)裁決不滿的，才能向法院提請(qǐng)行政訴訟，否則，不能直接起訴。通過(guò)賦予被征地農(nóng)民以提起民事訴訟的權(quán)利，使被征地農(nóng)民獲得充分的救濟(jì)。這樣，便能有效地減少對(duì)政府在征地過(guò)程中的雙重角色所產(chǎn)生的不公正猜測(cè)和在一定程度上破除地方保護(hù)主義現(xiàn)象，如此也才能符合現(xiàn)代法治社會(huì)“司法最終裁決”的原則。

四、結(jié)束語(yǔ)

對(duì)我國(guó)土地征收法律制度的完善，應(yīng)該著眼于兼顧公共利益和被征地農(nóng)民的土地權(quán)益，要認(rèn)識(shí)到征收是一種利益置換關(guān)系，應(yīng)盡可能地保障被征收人正當(dāng)權(quán)益。解決好土地征收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民利益之間的矛盾問(wèn)題，對(duì)于我國(guó)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重大的意義。