陳統(tǒng)奎

慈善立法最難邁過的一個門檻,是“明確政府規(guī)范慈善行為的權(quán)力界限”?

8月22日,三位民政部正副部長出席國務(wù)院新聞辦的新聞發(fā)布會,副部長竇玉沛透露了一個振奮人心的消息:《慈善法》已再度列入國務(wù)院立法計劃?有消息稱,年底《慈善法》草案有望向社會公布,并于明年提交全國人大審議,“2009年前將可能獲得通過”?

近年來,《慈善法》的立法呼聲日益高漲,民政部早于2005年正式啟動《慈善法》的起草工作,2006年《慈善事業(yè)促進法》草案出臺并被列入國務(wù)院年度立法計劃,準備于2007年提交全國人大審議?不料,草案在內(nèi)部引發(fā)爭議,幾易其稿,至今未進入下一步立法程序?

著名電視主持人?全國政協(xié)會員楊瀾去年曾提交提案,建議加快慈善立法進程?她認為慈善事業(yè)在中國的發(fā)展不夠迅速,“無法可依”是第一位的原因?

去年12月,在無錫舉行的第二屆中華慈善文化論壇上,鳳凰衛(wèi)視老板劉長樂對比中美兩國慈善捐款數(shù)額后深有感觸地說:“這是令人難過的事情,中國公益機構(gòu)10年來共得到近100億元的捐贈只相當于美國戴爾電腦公司創(chuàng)始人邁克爾·戴爾一人捐贈的數(shù)目?”

先開渠,后放水

《慈善法》在起草階段就幾度徘徊,行進緩慢,這是意料中的事?“慈善立法,被許多學者認定為和《物權(quán)法》一樣,是一項重要的退耕還林的努力,將對改善社會生態(tài)起到不可替代的作用!”國務(wù)院法制辦政法司處長朱衛(wèi)國曾借專家之口道出《慈善法》的立法本意,民政部法制辦主任王來柱則形象地把這項立法工程稱為“先開渠,后放水”?

《慈善法》草案之爭議主要表現(xiàn)在兩個問題上,一是慈善到底是靠政府還是靠民間,二是靠“大款”還是靠大眾?立法者中間,持“靠政府?靠‘大款”者與持“靠民間?靠大眾”者一時不能達成共識,尚需磨合?

由誰主辦?這是現(xiàn)代慈善事業(yè)的標志性指標,《慈善法》不能不予以確認,也就是說必須清晰地回答“慈善到底是靠政府還是靠民間”?

改革開放以前,中國政府在救助貧弱群體方面“大包大攬”,被稱為全能政府,對于老百姓的捐贈熱忱并不樂見,一種怕“丟面子”的心理讓慈善事業(yè)退居幕后?甚至到了1980年代后期,東部沿海一個城市遭遇罕見臺風襲擊,市民自發(fā)掀起捐贈活動,不料市府發(fā)出通告,要求市民相信政府有能力安排好災(zāi)民的生活,不要再到市府捐錢捐物?

從1949年到1992年的43年間,中國內(nèi)地沒有一家慈善組織,而從1993年到2001年出現(xiàn)了172家,這是中國內(nèi)地第一波的慈善組織?這項事業(yè)發(fā)端于1990年代中期并非偶然,作為從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的一個環(huán)節(jié),政府開始淡出一些社會服務(wù)活動,并成立了一批慈善機構(gòu),例如因主持“希望工程”而聞名的中國青少年基金會,以及中華慈善總會等?藉此良機,草根慈善組織如雨后春筍般破土而出,但力量微弱?

不過,由于受“制度慣性”影響,恢復慈善事業(yè)以來,沿襲了由政府機構(gòu)壟斷慈善事業(yè)的格局,形成了制度變遷中的路徑依賴,一方面,社會大眾對身邊的貧困現(xiàn)象習慣于追問政府責任和依賴政府救助;另一方面,慈善活動?慈善機構(gòu)多依附于政府,政府重視的地方募款數(shù)額過億,政府意興闌珊的地方募款區(qū)區(qū)數(shù)百萬?兩相對比,給人制造了一種錯覺,“靠政府則慈善興”?殊不知,“政府重視”背后,“政治運動”式的“攤派任務(wù)”屢見不鮮?

遺憾的是,這種錯覺被部分立法者吸收成為其立法意志,因而主張慈善事業(yè)“靠政府”?去年12月,記者曾采訪時任香港民政事務(wù)局局長的何志平先生,他認為“慈善事業(yè)靠政府”這種提法不科學?在何志平看來,作為平衡大局的宏觀管理者,政府制定的是面對大眾的福利政策,扮演的是一個公平?公正的社會資源分配者角色,與慈善無關(guān),因為這是政府的“財政責任”?

何志平說,慈善事業(yè)的核心問題并不是讓老百姓捐更多的錢,而是“這些錢給誰,誰來干,為誰而干”,說白了是一種權(quán)力分享,授予民間慈善組織整合?分配社會資源的權(quán)力,讓公民參與社會治理?

換言之,開放慈善事業(yè)就是開放社會,讓民間與政府共同分享社會治理的資源?朱衛(wèi)國的態(tài)度是很鮮明:“慈善靠民間,而不是靠政府”,“慈善有了自己的空間,才有可能有自己的作為”?

大款與大眾之爭

有一種觀點認為,慈善是用富人的錢為窮人服務(wù),是殺富濟貧?慈善事業(yè)究竟“靠‘大款還是靠大眾”?各方意見紛紛?

邁克爾·戴爾?比爾·蓋茨?沃倫·巴菲特?李嘉誠……一個又一個當今大富豪,雙手一揮個人賬戶上的上百億美元便成為善款,搖身一變成為世界上最著名的慈善家?慈善似乎是富人的游戲?

記者采訪的一些中國企業(yè)家,在詢問他們“慷慨指數(shù)”時,得到的答復往往是:企業(yè)尚在爬坡階段,“心有余而力不逮”?他們大多也認為“慈善是富人的游戲”?

2006年7月,朱衛(wèi)國就慈善立法去美國考察,在紐約參加了一個關(guān)于企業(yè)社會責任的論壇,有不少世界500強的大公司代表參加?朱衛(wèi)國獲悉,“就是這些大公司,它們的捐贈在2000億美元的慈善捐贈中所占有的比例并不高”,比例最大的是個人捐款,“那些個人的捐款多數(shù)來自收入尚不足中等的群體”?數(shù)字很枯燥,但能說明真相?美國的社會捐款中,70%來自于成千上萬普通公眾每月幾美元?幾十美元的小額捐款?

支持“靠大款”的立法者并不是不知道這些事實,但仍堅持己見,究其原因,或許有二:一是靠“大款”見效快;二是中國普通百姓為住房?教育?醫(yī)療等硬開支已傷元氣,不忍再向他們募捐?

記者曾采訪中國教育發(fā)展基金會首任理事長?原教育部副部長張保慶,他便是一名“靠大款”的行動者,“中國真正有錢人還是少數(shù),包括我們的公務(wù)員等大量人員,掙的錢并不多,還要維持自己的生活,省點錢養(yǎng)老,還有子女教育,看病?好多人叫我發(fā)起個人募捐,我想,這個以后再說?現(xiàn)在,還是先找有能力的人來捐”?

張保慶現(xiàn)在做的主要工作是登門拜訪企業(yè)家或親自給企業(yè)家寫信,像吉利集團董事長李書福等企業(yè)家一捐就是上千萬元,中國教育發(fā)展基金會成立一周年時,張保慶主要靠“大款”已經(jīng)募集善款逾2億元,見效之快令人刮目相看,而批評者則認為靠大款“施舍”不利于培養(yǎng)健康的慈善文化?

“慈善立法要弘揚的是平等主體之間出于真誠友愛和關(guān)懷而做出的善舉,而不是出于廉價的同情和憐憫,而作出的‘高尚秀?”朱衛(wèi)國是支持“靠大眾”的,他說“靠大眾”才能培養(yǎng)一個成熟的公益社會,慈善捐贈才不會因經(jīng)濟的不景氣而出現(xiàn)大的波折?

共富·共有·共享

兩個爭議之外,慈善立法最難邁過的一個門檻,是“明確政府規(guī)范慈善行為的權(quán)力界限”?具體而言,就是規(guī)范政府行為由“無所不為”向“有所為有所不為”轉(zhuǎn)變,立法者面臨的是智慧與膽識的雙重考驗?

人們期待的《慈善法》不應(yīng)是一部“部門利益促進法”或“部門權(quán)力保障法”,去為某些部門跑馬圈地,它應(yīng)該在慈善領(lǐng)域勒住權(quán)力的野性,不給非法?虛偽?欺詐?貪婪等留置空間?

“現(xiàn)代慈善事業(yè)是一種有組織的公眾參與的社會行動,而絕非個人的善心善舉,更不是政府收取‘準稅收的另一資金渠道?”學者指出,既放權(quán),又“放錢”,才能使民間慈善力量活起來,而不是相反?

2007年傳來的一個好消息是,“兩會”期間通過了修訂的《企業(yè)所得稅法》,把抵扣比例從3%提高到12%,也就是說,企業(yè)捐款額度在應(yīng)納稅所得額的12%以內(nèi),企業(yè)可以享受免稅待遇,“這對進行捐贈的企業(yè)是一個很大的鼓勵”(民政部副部長李立國語)?

這就是政府“放錢”的最新例證?之前,3%的規(guī)定意味著,如果企業(yè)慈善捐款超過企業(yè)所得的3%,還得為所捐款項納稅,“這是無法調(diào)動企業(yè)個人進行慈善捐贈積極性的”(李立國語)?這項規(guī)定的立法原意很明顯,政府有意限制企業(yè)財富流動方向?

如今“抵扣比例”一下子提高9個百分點,如果企業(yè)愿意,它可以把這筆財富捐給慈善組織而無須納稅,而這正是政府有意“放錢”給民間的結(jié)果?這正好說明,慈善的本質(zhì)不是募款的多寡,而是政府有意讓資源流向何處,由接受者去“幫困濟貧”,分擔責任?

如果政府愿意,“抵扣比例”還可以繼續(xù)提高,這正是“小政府?大社會”的漸進之路?所謂“小政府”,不僅僅是“精簡機構(gòu)”,其實質(zhì)是“限制政府權(quán)力”,由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變?

“民政部……支持公募性和非公募性基金會的設(shè)立與發(fā)展,形成更多的籌集資金?動員群眾的組織平臺?”8月22日,在國務(wù)院新聞辦的新聞發(fā)布會上,李立國明確表態(tài)?這是一個“放權(quán)”的信號?

據(jù)悉,《慈善法》將對慈善機構(gòu)的具體制度和機制做出明確規(guī)定,而對慈善機構(gòu)的規(guī)范幾乎無一例外成為各國慈善立法的重點,避免慈善機構(gòu)成為權(quán)力的傀儡?金錢的奴隸,抑或淪為犯罪的工具?擁有公信力的慈善機構(gòu)方能承接政府有意釋放的慈善資源(權(quán)?錢?人等)?