邵海燕

對(duì)我國財(cái)政工作而言，績(jī)效評(píng)價(jià)并不是一件新生事物，早在20世紀(jì)80年代，我國財(cái)政預(yù)算就提出過要對(duì)資金跟蹤問效，跟蹤問效就屬于對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。那么為什么績(jī)效評(píng)價(jià)工作直到現(xiàn)在才得以由專門機(jī)構(gòu)全面推廣實(shí)施？這里既有歷史原因，我國公共財(cái)政體制改革起步晚，也有技術(shù)上的問題，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)全世界公認(rèn)的難題。美國20世紀(jì)40年代就開始對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，直到20世紀(jì)90年代才得以從立法的高度予以鞏固拓展，前后經(jīng)歷了50年的實(shí)踐摸索才逐漸趨于成熟。我省于2006年全面啟動(dòng)實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，經(jīng)過一年的實(shí)踐取得了一定成效，與此同時(shí)也遇到一些需要突圍的困境。下面結(jié)合自己的工作實(shí)踐談一點(diǎn)體會(huì)和認(rèn)識(shí)。

困境一缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)人員。這里所指專業(yè)人員包括一般水平的績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)技術(shù)人員和高層次的績(jī)效評(píng)價(jià)專家級(jí)人員。財(cái)政部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)首先需要這方面的人力資源。分析現(xiàn)在財(cái)政部門的人才結(jié)構(gòu)，其精干的力量主要還是來自各類財(cái)經(jīng)院校財(cái)政專業(yè)及會(huì)計(jì)、稅務(wù)專業(yè)的畢業(yè)生。我們都知道在我國的財(cái)經(jīng)院校尚未開設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)，也沒有在其它相關(guān)專業(yè)開設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)課程，也就是說這一類畢業(yè)生并不具備績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)知識(shí)，只是具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)。這就導(dǎo)致目前財(cái)政部門內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)人才短缺的現(xiàn)狀。

為適應(yīng)當(dāng)前公共財(cái)政改革的需要，滿足財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的開展，財(cái)政部門抽調(diào)精兵強(qiáng)將成立了績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)組成成員基本上是財(cái)政和會(huì)計(jì)方面的專業(yè)人員。績(jī)效評(píng)價(jià)工作剛剛展開，工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺，工作起來只能是摸著石頭過河，在實(shí)踐中摸索，在摸索中前進(jìn)，毫無疑問，缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)人員必然影響績(jī)效評(píng)價(jià)工作效率。

財(cái)政系統(tǒng)缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)人才，同樣，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)也缺乏這方面的人才。財(cái)政部門組織實(shí)施對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，這是財(cái)政部門內(nèi)部自我評(píng)價(jià)的一種方式，那么社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)自然屬于外部評(píng)價(jià)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是向納稅人報(bào)告政府的執(zhí)政效率，完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作必須要有社會(huì)中介力量的參與，所以2006年我省出臺(tái)了社會(huì)中介參與績(jī)效評(píng)價(jià)的管理辦法，一些中介機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始承接績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)。根據(jù)目前的現(xiàn)實(shí)條件，客觀地說，中介機(jī)構(gòu)目前也不完全具備承接績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的能力和人才，我國還沒有像注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)評(píng)估師、注冊(cè)精算師、注冊(cè)建造師、注冊(cè)造價(jià)師等等那樣培養(yǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)人才。搞好績(jī)效評(píng)價(jià)工作不僅需要財(cái)會(huì)知識(shí)，還需要掌握財(cái)政知識(shí)，以及理、工、農(nóng)、醫(yī)等方面的知識(shí)背景?？?jī)效評(píng)價(jià)與資產(chǎn)評(píng)估有點(diǎn)相似，注冊(cè)評(píng)估師資格認(rèn)證考試在我國已經(jīng)開展多年，它們培養(yǎng)的人才都屬于復(fù)合型人才，要取得注冊(cè)評(píng)估師資格要考會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)法等經(jīng)濟(jì)類科目，還要考建筑和機(jī)械等專業(yè)知識(shí)。同樣，如果設(shè)立注冊(cè)績(jī)效評(píng)價(jià)師資格認(rèn)證考試，那么其考試科目至少包括財(cái)會(huì)、財(cái)政、農(nóng)、林、水利、建筑、文教、衛(wèi)生、體育等行政和業(yè)務(wù)管理方面的知識(shí)。有人認(rèn)為，在目前國家沒有正式設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)和注冊(cè)績(jī)效評(píng)價(jià)師資格認(rèn)證考試之前，中介機(jī)構(gòu)也可以承攬績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，他們可以從有關(guān)部門聘請(qǐng)這方面的專家來參與。這是一個(gè)自相矛盾的問題，沒有績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)，哪來的績(jī)效評(píng)價(jià)專家。如果有的話，充其量也只是相關(guān)專家。從注冊(cè)評(píng)估行業(yè)來看，高級(jí)工程師能夠等同于注冊(cè)評(píng)估師嗎？顯然不能對(duì)等。在實(shí)踐中我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，目前參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作的技術(shù)專家，比如，水利、建筑、農(nóng)業(yè)等行業(yè)的高級(jí)工程師，他們并不能較好地勝任績(jī)效評(píng)價(jià)工作，他們專業(yè)技術(shù)高超，但缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)知識(shí)，專業(yè)技術(shù)水平并不等同于業(yè)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)水平。

缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)人才，這是一個(gè)不容忽視的問題。盡管省有關(guān)部門在推行績(jī)效評(píng)價(jià)之前對(duì)財(cái)政部門和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)即將上崗執(zhí)業(yè)的人員進(jìn)行了短期培訓(xùn)，但從培訓(xùn)效果來看，這種人才速成的方法不是提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量的長久之計(jì)，人才培養(yǎng)需要引起高度重視。

困境二缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫。當(dāng)前，我省績(jī)效評(píng)價(jià)的工作通過全省聯(lián)動(dòng)方式在就業(yè)再就業(yè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的推動(dòng)下正式全面啟動(dòng)了，不過，啟動(dòng)之后仍感到后勁乏力。什么原因呢？關(guān)鍵在于基層缺乏可供直接使用的評(píng)價(jià)指標(biāo)及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。為開展就業(yè)再就業(yè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，有關(guān)部門經(jīng)過幾個(gè)月的努力才完成了就業(yè)再就業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)。有了指標(biāo)及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，全省聯(lián)動(dòng)的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目才得以較為順利地展開。全省聯(lián)動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目開展之后，許多單位都在思考如何積極開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，可是由于缺乏具有一定權(quán)威可操作的指標(biāo)體系及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等績(jī)效評(píng)價(jià)工具，績(jī)效評(píng)價(jià)工作的展開又陷入困境?？梢哉f大部分單位是在等米下鍋，等待著有一定權(quán)威性的評(píng)價(jià)指標(biāo)出臺(tái)，以便工作的開展。許多地方也嘗試過自行設(shè)計(jì)指標(biāo)先把業(yè)務(wù)開展起來，但新的問題又出現(xiàn)了，評(píng)價(jià)指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)的制定如果沒有經(jīng)歷深入調(diào)查研究，其科學(xué)性和合理性難于保證，更談不上被大家認(rèn)同的權(quán)威性，這樣的指標(biāo)評(píng)價(jià)出來的結(jié)果，被評(píng)價(jià)單位是難于接受的，很可能還要持否定態(tài)度。特別是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這是評(píng)價(jià)打分的標(biāo)準(zhǔn)，被評(píng)價(jià)單位都想拿高分，制定給分標(biāo)準(zhǔn)如果沒有充分的依據(jù)，誰認(rèn)可？另外，績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)工作結(jié)束后，出具績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告之前，還要與被評(píng)價(jià)單位就評(píng)價(jià)結(jié)論進(jìn)行溝通，如果被評(píng)價(jià)單位持有異議，他們不會(huì)在評(píng)價(jià)結(jié)論認(rèn)定書上簽字，不承認(rèn)評(píng)價(jià)結(jié)果。這種情況在實(shí)踐工作中已經(jīng)發(fā)生，將來可能還會(huì)發(fā)生。之所以有這種情況發(fā)生，一方面是被評(píng)價(jià)單位保護(hù)自身利益的本能反應(yīng)，另一方面也的確存在評(píng)價(jià)指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)本身有較大的缺陷。如果評(píng)價(jià)指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政部門自行設(shè)計(jì)的，被評(píng)價(jià)單位要問，是你財(cái)政部門說了算，還是我項(xiàng)目實(shí)施單位說了算？財(cái)務(wù)指標(biāo)設(shè)計(jì)你們是行家，技術(shù)指標(biāo)設(shè)計(jì)的行家是我們實(shí)施單位，只有我們實(shí)施單位掌握了第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料。結(jié)果雙方陷入僵局。所以擁有較為權(quán)威、科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)非常重要?？梢姡@項(xiàng)工作需要上級(jí)主管部門來組織力量制定較為合理。不過，這是一個(gè)非常浩大的工程，僅財(cái)政支出專項(xiàng)資金就有上千種之多，不同的專項(xiàng)資金，其業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，他們之間除了財(cái)務(wù)指標(biāo)等少數(shù)指標(biāo)具有一些共性，其他業(yè)務(wù)指標(biāo)大多是風(fēng)牛不相稱，無法交互共享使用。試想質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的打假專項(xiàng)資金的業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)和農(nóng)業(yè)局的飲水工程專項(xiàng)資金的業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)存在通用性嗎？顯然，開展績(jī)效評(píng)價(jià)需要建立專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，通過建立數(shù)據(jù)庫可以達(dá)到積累歷史數(shù)據(jù)，為制定歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)提供數(shù)據(jù)資料。這項(xiàng)工作可能要耗費(fèi)幾十年的努力。分析美國的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，它們是一個(gè)動(dòng)態(tài)的指標(biāo)，依據(jù)不同年份不同的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，同樣的指標(biāo)，每年給定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一樣，有升有降。我們國家與其他國家國情不同、發(fā)展?fàn)顩r不同、財(cái)政體制上的差異均影響著評(píng)價(jià)指標(biāo)及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，很多方面不存在可比性，不可能實(shí)現(xiàn)拿來主義，照搬照抄。適合我國國情的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)需要我們自己在實(shí)踐中去摸索，去發(fā)現(xiàn)，去總結(jié)。

走出困境的出路分析上述困境癥結(jié)，要走出當(dāng)前面臨的困境，首先要解決績(jī)效評(píng)價(jià)人才短缺問題。有了人才，績(jī)效評(píng)價(jià)工作才能夠得以開展。我們現(xiàn)在的績(jī)效評(píng)價(jià)組織形式有兩種：一是由財(cái)政部門內(nèi)部的專門績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)會(huì)同各專項(xiàng)資金使用單位組織開展的內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)工作，二是由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承接并開展的外部績(jī)效評(píng)價(jià)工作。針對(duì)以上兩種組織形式，可以采用不同的方式有步驟地去培養(yǎng)所需人才。在財(cái)政部門內(nèi)部由于受人事編制等因素的制約，可以先考慮從財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部抽調(diào)財(cái)政、會(huì)計(jì)等業(yè)務(wù)比較精干的人員充實(shí)到績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)中來，先啟動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)可以選擇注冊(cè)評(píng)估師和注冊(cè)會(huì)計(jì)師參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作。在確定了人員和機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，然后由財(cái)政部門組織聘請(qǐng)有關(guān)院校績(jī)效評(píng)價(jià)研究專家舉辦績(jī)效評(píng)價(jià)培訓(xùn)班，對(duì)財(cái)政系統(tǒng)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)人員進(jìn)行培訓(xùn)，使其很快適應(yīng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的需要。另外，從長遠(yuǎn)著想，政府需要盡快出臺(tái)在高校設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)的政策，或是在財(cái)政、會(huì)計(jì)、審計(jì)等相關(guān)專業(yè)設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)課程，使這些專業(yè)的畢業(yè)生掌握從事績(jī)效評(píng)價(jià)工作的理論和實(shí)踐技能，以滿足財(cái)政部門和中介機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)人才的需求。更進(jìn)一步，財(cái)政部還應(yīng)考慮及時(shí)開展績(jī)效評(píng)價(jià)上崗資格認(rèn)證考試工作，以提升績(jī)效評(píng)價(jià)人力資源質(zhì)量。

其次，要解決評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺失問題。這是近年來理論界和實(shí)務(wù)屆的共識(shí)問題，也是一個(gè)老問題，對(duì)策措施提了不少，但切合實(shí)際具有可操作性的方案很少。指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定非常重要，有了比較完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系才能公平、公正、合理的評(píng)判財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一項(xiàng)很復(fù)雜的工程，各個(gè)行業(yè)都不一樣，因此不可能一步到位，必須有個(gè)逐步完善的過程。按照先易后難的步驟，可以先從專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)入手，積累一定的經(jīng)驗(yàn)之后再開展單位整體績(jī)效評(píng)價(jià)。專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)，第一，需要行業(yè)主管部門和財(cái)政部門相互協(xié)調(diào)相互配合，梳理各個(gè)行業(yè)的財(cái)政專項(xiàng)資金，建立專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫；第二，通過目標(biāo)分解的辦法，將財(cái)政支出中的專項(xiàng)資金指標(biāo)設(shè)計(jì)的任務(wù)一個(gè)一個(gè)地分解到地方各級(jí)財(cái)政部門，由地方各級(jí)財(cái)政部門牽頭組織各有關(guān)業(yè)務(wù)部門通過調(diào)查研究制定科學(xué)可行的指標(biāo)體系，即財(cái)政部將任務(wù)分解到各省級(jí)財(cái)政部門，省級(jí)財(cái)政部門再將任務(wù)分解到縣市級(jí)財(cái)政部門。在此基礎(chǔ)上，參與設(shè)計(jì)的財(cái)政部門單位再根據(jù)設(shè)計(jì)好的指標(biāo)體系設(shè)立評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)程序?yàn)椋海?）以財(cái)政部門歷年的財(cái)政預(yù)算決算數(shù)據(jù)和行業(yè)部門的技術(shù)經(jīng)濟(jì)、人事、管理等統(tǒng)計(jì)資料建立數(shù)據(jù)庫；（2）將歷年的指標(biāo)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、分析，提煉出評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)長期性工作。我國公共財(cái)政體制建設(shè)起步較晚，評(píng)價(jià)指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)及其完善需要一個(gè)漫長的過程，可能需要花費(fèi)幾年乃至幾十年時(shí)間的努力，它需要時(shí)間去實(shí)踐去摸索。遇到困難是正常的，也是暫時(shí)的，只要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，通過努力一定能夠克服困難解決問題。

（作者單位：浙江省玉環(huán)縣財(cái)政局）