蔣明倬

浙江出臺居住證制度的重要原因之一，是想留住人才，尤其是農民工中的技術骨干，這就決定了這一制度不可能在短期內走向普惠。不過，其繞開戶口，以居住證為增量改革突破口，來承載外來人口福利制度改革的路徑選擇依然有著現(xiàn)實的借鑒意義。

隨著政府財力的增強，和居住證含金量的提高及覆蓋范圍的擴大，實現(xiàn)與戶口的無縫對接是可以預期的，最后增量帶動存量解決，實現(xiàn)戶口制度的取消也不是遙不可及的。而這將為建立一套合乎自由遷徙原則的戶籍制度奠定基礎。

自由遷徙制度會使人口在多個方向上流動，城市未必會被洶涌的遷入者淹沒，而完全有可能保持進出平衡。

當然，人口的自由流動，也需要伴隨其他要素的自由流動。因此，應以容納目前已經生活在城市的那些“外來人口”為突破口穩(wěn)步推進，進而積極推動其他要素的自由流動及城鎮(zhèn)福利的均等化。

浙江的改革是繞過戶口來設計附著在戶籍上的福利制度，是戶籍管理制度的延伸。這種改革模式，現(xiàn)實中可操作性比較強，避免了戶口突然無條件放開，帶來的財政供給和城市承載力問題

浙江路徑：繞過戶口的戶籍改革

張澎娟手里把玩著那個綠色的小本子，不發(fā)一言，聽著同事滕建雙講自己的人生故事，講他幾年的漂泊、奮斗、不平。

倏忽間張澎娟覺得有了這個本子，她可能無需經歷同事這樣的遭際。

全浙江、甚至整個東部沿海地區(qū)農民工的福利待遇和流向都可能因此而發(fā)生改變。

嘉興試點：從外來妹到新居民

多年以來，當?shù)厝硕紩杨愃茝埮炀赀@樣的人稱為外來妹，十幾、二十歲的年紀，從中、西部省份來到沿海打工，做最辛苦的工作，拿低廉的工資，上廁所都要請假，沒有任何福利或者保障。

而從12月1日開始，張澎娟、滕建雙們成為新居民。這一天，他們領到了浙江省嘉興市嘉善縣新居民管理局頒發(fā)的第一批《專業(yè)人員居住證》，再不是傳統(tǒng)意義上的外來務工者。

此次浙江的居住證制度改革打破了原有的戶籍屬地管理框架，把居住證分為三個等級，類別上分為臨時居住證和居住證兩種，而居住證又分為普通人員類和專業(yè)人員類。臨時居住證為黃色，普通居住證為藍色，張澎娟和滕建雙拿到的是綠色的《專業(yè)人員居住證》。

對于張澎娟來說，這個綠本并沒有帶給她太多的興奮，最多只是在留下還是離開的選擇里，在留下的那邊加重了砝碼，讓已經開始不安定的心有了一點點安穩(wěn)的感覺。

張澎娟老家是河南新鄉(xiāng)原陽縣太平鎮(zhèn)所屬的一個小村子，從河南省的一所中?！嵵蓦娮有畔⒓夹g學院畢業(yè)以后，她不愿再回到那個貧困的地方，就和20幾個同學一起到了浙江嘉善縣姚莊鎮(zhèn)的浙江智泓科技有限公司。

目前她仍然在這個公司做采購部的管理員，每天正常工作八小時，有休息日，加班會給加班費。但是三年前和她一起來的20來個同學，慢慢的都離開了，只剩下了3個，不安穩(wěn)的感覺逐漸襲來。

“離開的人大多數(shù)去了上海、蘇州、寧波，那里的工資更高?！睆埮炀暾f，她目前的基本工資雖然從最初的700塊漲到了1400，但與離開的同學相比還是低了將近一半。

也在這家企業(yè)的滕建雙要比張澎娟年長10歲，湖北恩施人，1998年在恩施財校畢業(yè)以后，他最初南下到了東莞打工，不僅工資低，工作壓力也非常大，每天都要連續(xù)工作15個小時，兩年之后他離開東莞，到了浙江。

有人把這些打工者比喻做候鳥，哪里更適合生存，他們就會流向哪里，如果待遇差，很多人自然選擇離開。

“我們出臺居住證制度的重要原因之一，就是留住人才，尤其是農民工中的技術骨干。”嘉興市新居民事務局局長翁勤雄說。

人口管理：從治安轉向服務

近年來，浙江等東部沿海地區(qū)的政府管理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。據(jù)翁勤雄介紹，目前全國流動人口60%在沿海，20%在中部，10%在西部。

一方面是浙江經濟發(fā)展依賴于大量的外來務工者，另外一方面是原有的戶籍管理體系已經無法對現(xiàn)有的流入人口進行有效的管理，涉及這部分人的福利和保障得不到應有的重視，導致“技術民工荒”頻繁出現(xiàn)。

原來各地的流動人口管理，都由各地公安局進行，主要是從治安管理的角度來進行。但隨著流動人口比例逐漸加大，在有些經濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常住人口和流動人口的比例幾乎相等，而后一部分人的計生、保險、教育諸多方面都面臨各種各樣問題，不是公安部門能夠協(xié)調解決的。

以浙江省作為試點的嘉興市和寧波慈溪市為例，嘉興市目前外來人口已經超過180萬，相當于戶籍人口的53.7%，是整個浙江省外來人員占比最高的地區(qū)。寧波慈溪作為一個縣級市登記的外來暫住人口就在70多萬，實際達到了90多萬，是外來人口數(shù)量最多的一個縣。

以這兩個地方作為試點推進改革，原因不言而喻，水推舟進，不得不改。

2005年，嘉興市嘉善縣最先成立了新嘉善人管理委員會，由市長助理來牽頭協(xié)調，把外來人口的治安管理、計生、教育、保險、醫(yī)療等都劃歸于此部門協(xié)調管理。這種管理體制，有別于其他城市以政法委牽頭搞外來人口管理的體制，把職能定位轉向以服務為主。

得到這種架構的啟示，今年9月25日，嘉興市在全國地級市率先成立新居民事務局，負責外來人員的服務管理。其下屬縣的部門也都改稱新居民管理局。

嘉興市新居民事務局成立后的第一項重要工作就是推進居住證制度改革。

“雖然嘉興還沒有出現(xiàn)珠三角那種大范圍的民工荒，但是技術工人流動一直也沒有間斷過，用一些優(yōu)惠政策留住這些人一直是我們考慮的問題?！蔽糖谛壅f。

滕建雙的孩子在2003年的時候出生，他的妻子在2005年也來了嘉善打工，孩子目前還只能留在老家，由他媽媽照看，孩子今后的教育問題一直是他擔心的。

他在浙江智泓科技有限公司做行政部助理管理師，一個月的工資在2000元左右，每個月租房子就要三四百元的支出，如果孩子去公立學校讀書，小學每個學期要繳納三四百的借讀費，如果孩子讀初中，借讀費要六七百。

因為他是家里的男孩子，父母以后也會跟他居住，買一套房子，一直也是他的一個夢想，但是因為戶籍的問題，既不能在當?shù)刭I經濟適用房，而買商品房的貸款，對于外來人員也存在不少障礙。

“拿到這個居住證，至少孩子教育的問題能夠得到解決，買房子也有了點希望?！彪p現(xiàn)在打算在這個城市安穩(wěn)下來。

盡管張澎娟還沒有結婚，也沒遇到滕建雙那么多具體的問題，但是她還是覺得，專業(yè)人員居住證讓她覺得更安穩(wěn)了一些。

“我們考慮是不是會留在一個地方，大概會考慮三個方面，一是同學熟人多不多，二是工資，三是是否穩(wěn)定?！睆埮炀暾f。

張澎娟說，雖然她的同學離開嘉興去了上海，但是她們在那里面臨的生存壓力也更大，如果當初嘉興有居住證政策出來，也許一部分人就不會走。

不斷增加的含金量

今年4月，浙江省將嘉興市和寧波慈溪市列為居住證制度的改革試點，嘉興市又把平湖市新埭鎮(zhèn)、嘉善縣姚莊鎮(zhèn)、南湖區(qū)建設街道、余新鎮(zhèn)列為試點鎮(zhèn)。

根據(jù)《嘉興市居住證申領工作實施意見》，不同種類的居住證申領的條件不一樣。

16周歲以上，擬在嘉興居住30日以上的，都可申領《臨時居住證》，今后它也將取代原有的《暫住證》。

《普通人員居住證》門檻設置得更高，必須在嘉興取得《臨時居住證》或《暫住證》一年以上，必須具有初中以上學歷，同時還要求必須已經在當?shù)乩U納養(yǎng)老保險；對申領證件人的年齡也做了要求——必須自申領日開始至少可繳納基本養(yǎng)老保險費15年。

《專業(yè)人員居住證》申領條件更高，要求高中以上學歷，持藍色《普通人員居住證》滿2年(持《暫住證》滿3年)。同時，對申領人有無合法的固定住所、穩(wěn)定的生活來源以及是否遵紀守法等等都有諸多要求。

不同居住證類別享受的優(yōu)惠政策也各自不同。

根據(jù)《嘉興新居民服務管理工作的若干意見(試行)》規(guī)定，持《臨時居住證》的新居民可以免費享受公共就業(yè)服務機構提供的就業(yè)服務；在技術職稱的評定、勞動資格證書的取得方面，也享有與本地居民相同的權利并履行相應的義務；享有與本地居民相同的參加各項社會保險的權利，對于符合計劃生育政策的子女可以免除義務教育階段的學雜費。

藍本普通居住證的優(yōu)惠政策更有誘惑力，能享受到政府提供的職業(yè)技能培訓補助，子女在義務教育階段在公辦學校就讀的，還將減半收取借讀費，可以報考嘉興市所屬的高中、中等職業(yè)學校。

盡管申請條件相對苛刻，但是張澎娟拿到的綠色《專業(yè)人員居住證》含金量也最高。不僅子女可以在公辦學校就讀，借讀費全免，而且可以與本地居民一樣申請廉租住房和經濟適用房，也可以申購當?shù)亟ㄔO的專門面向新居民的小戶型經濟適用房。持證10年以上后，所在家庭符合居住地低保條件，可申請最低生活保障。持證15年以后，可準予在暫住地落城鎮(zhèn)戶口。

繼11月20日平湖市新埭鎮(zhèn)首批10張居住證(綠色)、50張臨時居住證發(fā)放后，嘉善縣姚莊鎮(zhèn)又發(fā)放了10張《專業(yè)人員居住證》和60份《臨時人員居住證》。

何時走向普惠

居住證到底會惠及多少人，目前整個浙江的測算還沒有開始。

而根據(jù)嘉興市新居民事務局的統(tǒng)計結果，嘉興市180萬外來人員中，有66萬人可申領《臨時居住證》，65萬人可申領《普通人員居住證》，15萬人可申領《專業(yè)人員居住證》。

也就是說，像張澎娟、滕建雙那樣能夠得到《專業(yè)人員居住證》優(yōu)惠的人仍然是少數(shù)，超不過1/12。原因是申領條件嚴格:不僅要持居住證兩年，還要高中(中專)以上學歷，不能違反計劃生育政策，必須連續(xù)繳納養(yǎng)老保險兩年，必須有穩(wěn)定工作，而且要提供納稅憑證，體檢必須合格，必須有固定住所。這些還僅僅只是具有一票否決的部分，滿足上述條件后，還要幾十個項目進行打分，總分超過150，才能領證。

與之前北京、上海、深圳等城市試行的居住證制度相類似的是，浙江居住證制度設計之初目的就是引進人才，所以設定了門檻，在年齡、職業(yè)資格、納稅金額、是否企業(yè)中層、是否有投資、是否有創(chuàng)新、受過獎勵等等設置不同分值。

“目前只能看個人對嘉興的貢獻，來給予不同的優(yōu)惠政策?！?嘉興市新居民事務局局長翁勤雄說，試點推行的政策是在現(xiàn)有的財政能力下，采取了一種折中的方案，一方面是兼顧了各方的利益訴求，另外一方面是想通過一些待遇的改善，留住素質高的人才。

“我們是在繞過了戶口，來設計附著在戶籍上的福利制度，是戶籍管理制度的延伸?！蔽糖谛壅J為他們目前進行的是“繞過了戶口”的戶籍改革。

這種改革模式，現(xiàn)實中可操作性比較強，避免了戶口突然無條件放開，帶來的財政供給和城市承載力問題。

此前 2004年1月到8月間，鄭州戶籍改革，實行按固定住所落戶、放開親屬投靠的直系限制。結果導致此后一二年間學校新增學生三分之二，教育經費激增兩倍，人口每年以10萬速度遞增，教育、社保、城市管理面臨前所未有壓力，甚至短期內領取低保的人都迅速增加。

為了避免與鄭州戶籍改革同類問題的出現(xiàn)，盡管給居住證設置門檻為很多人質疑，但是不少大中城市還是采取了這種方法。

此外，據(jù)翁勤雄分析，嘉興雖然外來人員流動量大，但真正想留下的并不多。很多人就是想來打工賺幾年錢，然后回老家去。根據(jù)嘉興市所轄的平湖新居民事務局的一項調查表明，平湖市當?shù)?1.5萬外來人員中，真正留下來的只有30%左右。

“現(xiàn)在省里面的說法是，在我們嘉興和寧波慈溪試點以后，總結經驗，最后設定一個底線，然后全省推廣，但是各市的政策肯定也還是會根據(jù)財政能力略有不同。”翁勤雄說。

對于外來務工人員子女教育投入，盡管嘉興財政逐年都在增加投入，但是與需求相比還遠遠不夠。

而政府對此項改革的投入，總額目前還無法最終計算，但可以肯定的是，嘉興從今年起每年將拿出1億資金來解決新居民子女的就學問題。

對于住房問題，嘉興市政府剛剛召開過住房工作會議，擬劃撥出0.9萬平方米土地，來建新居民公寓。新居民公寓的產權屬于國有，將以較低的價格租給新居民使用。

“養(yǎng)老問題，我們目前還在調研，正在考慮是不是可以員工個人不繳，由企業(yè)繳納，最終領取相對總額較低的養(yǎng)老保險。”翁勤雄認為，目前外來務工人員養(yǎng)老保險繳納比例不高，問題在制度設計，所以他們也在重新考慮設計相關制度。很多外來人員自己就不要求企業(yè)繳納養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。養(yǎng)老保險因為目前體制原因，統(tǒng)籌的部分他們帶不走。出來打工的這部分人多數(shù)是青壯年，他們覺得一年交幾十塊錢醫(yī)療保險也不劃算。

嘉興幾個鎮(zhèn)的試點結束以后，今年12月，居住證制度將在嘉興市全面鋪開，明年上半年將會推廣到整個浙江省。

“有人來問我孩子高考怎么辦，那個還得看全國的統(tǒng)一戶籍改革，浙江省的居住證制度現(xiàn)在還解決不了這個問題?！蔽糖谛壅f。

如此看來，作為“繞開戶口”承載外來人口福利制度改革的居住證制度，目前只能是戶籍改革的過渡階段。

另外一個隨之而來的問題是，本來東南沿海地區(qū)就因為自身富庶吸引了大量外來人員，現(xiàn)在隨著居住證制度的出臺，福利待遇的改善，導致一部分相對素質較高的人才扎根于此地，這會不會進一步加大東西部差距？會不會造成西部人才的進一步流失？