韓　永

甘肅人大將公民提出立法建議項(xiàng)目的權(quán)利，用法規(guī)的形式確認(rèn)下來。這個(gè)看上去的“一小步”，但卻在激活“沉默的大多數(shù)”?！澳阌袥]有想到這一規(guī)定會(huì)產(chǎn)生如此大的反響?”

“沒想到?！?/p>

“你是否認(rèn)為這一規(guī)定具有破冰的意義?”

“我不這樣認(rèn)為?！?/p>

這是本刊記者與甘肅省人大常委會(huì)法工委主任楊興昌的一段對(duì)話。

甘肅省人大常委會(huì)因?yàn)?月27日通過的一個(gè)地方性法規(guī)——《甘肅省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)則(修正案)》在國內(nèi)引發(fā)諸多關(guān)注。被人們認(rèn)為“具有破冰意義”的，在于該修正案第四條中的一句話：“其他機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公民均可直接或通過省人民代表大會(huì)代表、各專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作部門向常務(wù)委員會(huì)提出立法建議項(xiàng)目?！?/p>

以法規(guī)的形式確認(rèn)公民擁有直接向人大常委會(huì)提出立法建議項(xiàng)目的權(quán)力，在國內(nèi)尚屬首次，被一些媒體評(píng)論為“開啟了公民立法的新時(shí)代”。

不是提案權(quán) 而是提議權(quán)

“媒體似乎有一個(gè)混淆，”甘肅省人大常委會(huì)法工委主任楊興昌在接受本刊采訪時(shí)說，“這是一個(gè)提議權(quán)，而不是提案權(quán)?！?/p>

提案權(quán)指將法規(guī)案提交人民代表大會(huì)表決的權(quán)利，這是一部法規(guī)產(chǎn)生的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，因而提案的主體被嚴(yán)格限定，《甘肅省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)則(修正案)》第八和第九條規(guī)定，只有“省人民代表大會(huì)主席團(tuán)、省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、省人民政府、省人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、一個(gè)代表團(tuán)或者十名以上的代表聯(lián)名，可以向省人民代表大會(huì)提出法規(guī)案?！?/p>

“即便是全國人大常委會(huì)主任，也沒有提案權(quán)，”楊興昌表示。

提議權(quán)則是對(duì)要立什么法向人大常委會(huì)提出建議的權(quán)利，這是一部法規(guī)產(chǎn)生的最初環(huán)節(jié)，因而強(qiáng)調(diào)權(quán)利主體的廣泛性，上述修正案第四條規(guī)定：“省人民代表大會(huì)代表、各專委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作部門、省人民政府各部門、省高級(jí)人民法院、省人民檢察院，可以向常務(wù)委員會(huì)提出制定地方性法規(guī)的建議項(xiàng)目。其他機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公民均可直接或通過省人民代表大會(huì)代表、各專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作部門向常務(wù)委員會(huì)提出立法建議項(xiàng)目?！?/p>

在澄清了不是提案權(quán)而是提議權(quán)后，這條法規(guī)的突破性意義為兩點(diǎn)：一、以法規(guī)的形式確認(rèn)公民具有法規(guī)提議權(quán)；二、公民提議的形式大大放開——從前國內(nèi)普遍的做法是，在法規(guī)草案征求公眾意見時(shí)公民方去參與提議，而現(xiàn)在可以隨時(shí)向省人大常委會(huì)提出自己認(rèn)為應(yīng)該立法的項(xiàng)目。

“這使法規(guī)反映民意的路徑更為暢通，”楊興昌認(rèn)為，“而一部法規(guī)反映人民群眾的意見越準(zhǔn)確、越廣泛，其立法質(zhì)量就越高?！?/p>

在甘肅這條探索民主立法的道路上，既有實(shí)踐上的推動(dòng)，也有理論上的推動(dòng)，這兩方面都有代表人物，前者有徐輝，她因一份《黃河甘肅段水污染防治辦法》的立法建議而為業(yè)內(nèi)稱道；后者有張有亮，他是《甘肅省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)則(修正案)》的主要起草者。

徐輝：一個(gè)人的立法通道

徐輝現(xiàn)為蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教師，而提出那份立法建議的2002年9月份時(shí)，她還是一個(gè)蘭州大學(xué)法學(xué)院研三的學(xué)生。

“提交這個(gè)《黃河甘肅段水污染防治辦法》的立法建議，既有偶然性，也有必然性，”徐輝告訴記者。徐輝是蘭州本地人，對(duì)流經(jīng)蘭州市內(nèi)的黃河有很深的感情，但像國內(nèi)大多數(shù)流經(jīng)市區(qū)的河流一樣，黃河甘肅段污染嚴(yán)重，不僅有上游的化工企業(yè)帶來的工業(yè)污染，還有居民的帶來的生活污染。

對(duì)黃河污染的持續(xù)關(guān)注加上法律專業(yè)背景，徐輝將碩士論文選題的方向定為“如何用法律的手段進(jìn)行黃河甘肅段污染防治”，她當(dāng)時(shí)的思路是，“既然可以依法治國，為什么不可以依法治水呢?”到了2002年8月份，資料的積累已經(jīng)非常豐富。

這時(shí)，當(dāng)?shù)貓?bào)紙上一個(gè)有關(guān)甘肅省人大常委會(huì)征集立法建議的通告吸引了她?！斑@是一個(gè)機(jī)會(huì)，”她決定試一試，畢竟將個(gè)人的關(guān)注對(duì)象和研究成果轉(zhuǎn)化為可能的法律，對(duì)任何一個(gè)研究人員來說，都是一個(gè)巨大的誘惑。

于是，她花了一個(gè)多月的時(shí)間，趕在通告截止日期之前將一份長(zhǎng)達(dá)70多條的《黃河甘肅段水污染防治辦法》建議稿送到了省人大法工委。

“看了之后，我們覺得非常不錯(cuò)，”甘肅省人大常委會(huì)法工委副主任萬宗成告訴記者。當(dāng)時(shí)，正值當(dāng)屆人大常委會(huì)任期的最后一年，法工委面臨著要為下一屆人大常委會(huì)制定五年立法規(guī)劃的任務(wù)，考慮到黃河治污的問題非常緊迫，就將徐輝的建議稿列入了五年立法規(guī)劃中。

一份公民的建議稿被列入立法規(guī)劃，在甘肅省還是第一次。

但接下來怎么走?法工委和徐輝本人都不清楚。建議稿顯然還不完善，需要進(jìn)一步研究?！斑@條路子是對(duì)的，還得繼續(xù)往前走，”萬宗成回憶當(dāng)時(shí)的想法時(shí)說。最后，考慮到“單位和個(gè)人畢竟不太好銜接，”法工委在2005年將這一項(xiàng)目委托給蘭州大學(xué)法學(xué)院繼續(xù)研究，并在此基礎(chǔ)上寫出草擬稿來。

委托立法在當(dāng)時(shí)是一個(gè)新的嘗試，與蘭州大學(xué)一同成為受托單位的，當(dāng)年還有包括西北師范大學(xué)、蘭州理工大學(xué)在內(nèi)的五所甘肅省內(nèi)高校。徐輝的建議稿在這個(gè)過程中充當(dāng)了拋磚引玉的角色。

蘭州大學(xué)法學(xué)院于2006年完成黃河甘肅段污染防治的進(jìn)一步研究并寫出草擬稿，但蘭州大學(xué)不能作為提案單位，法工委的下一步工作就是如何讓這一草擬稿走上提案程序，于是找到了省人大環(huán)境資源保護(hù)委員會(huì)。

“環(huán)境資源保護(hù)委員會(huì)認(rèn)為草擬稿還是不錯(cuò)的，但是目前時(shí)機(jī)尚不成熟，”萬宗成告訴記者，困難主要集中在兩個(gè)方面，一是甘肅省地下管網(wǎng)很不配套，污水無法匯集；二是資金短缺?！包S河甘肅段治污，不僅甘肅受惠，內(nèi)蒙古、寧夏也跟著受惠，但巨額的資金卻只有甘肅一個(gè)省出，負(fù)擔(dān)很重?！?/p>

“這并不意味著這一草擬稿已經(jīng)走到了盡頭，”萬宗成說，“它的出路有兩個(gè)，一是在條件成熟時(shí)轉(zhuǎn)化成地方性法規(guī)，在這一通道受阻的情況下，還可以以政府規(guī)章的形式出現(xiàn)?！?/p>

“即便是最終沒有轉(zhuǎn)化為法律性文件，對(duì)我們來說也是一個(gè)很大的進(jìn)步，”萬宗成說，“畢竟公民參與立法的通道已經(jīng)打通了?！?/p>

張有亮：直接民主的間接試驗(yàn)

蘭州理工大學(xué)法律系副教授張有亮，是甘肅省公民參與立法理論上的先行者。

他領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)是《甘肅省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)則(修正案)》的起草者，“公民可直接提出立法項(xiàng)目”的規(guī)定正是出自于他們之手。

張有亮與法工委建立合作關(guān)系的過程應(yīng)了一句老話：不打不相識(shí)。2004年底，在甘肅省第一屆地方立法研討會(huì)上，應(yīng)邀出席的張有亮對(duì)《甘肅省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)則》提出了尖銳的批評(píng)，“主要就是指出其與《中華人民共和國立法法》的抵觸之處，”卻取得了意想不到的效果，博得法工委主任楊興昌、副主任萬宗成的贊賞，后者干脆將對(duì)《甘肅省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)則》修訂的項(xiàng)目交給張有亮團(tuán)隊(duì)，并將修訂的主題定為“民主立法”。

“我們當(dāng)時(shí)的一個(gè)指導(dǎo)思想是，探索從間接民主向直接民主轉(zhuǎn)化的有效形式，”張有亮說。這顯然是一個(gè)敏感話題，但他認(rèn)為這是和諧社會(huì)的應(yīng)有之義，“和諧社會(huì)提倡一種公民參與的精神，立法參與正是對(duì)此的一個(gè)有力詮釋，”“以前實(shí)行代議制，其背景是公民直接參與的條件尚不成熟，”張有亮說，這里的條件有二，一是公民有沒有參與的意識(shí)，二是有沒有參與的能力。

“目前，這兩個(gè)條件都已經(jīng)基本具備，一方面公民民主參與的意識(shí)不斷覺醒，另一方面，信息的渠道逐漸暢通，以前由政府部門獨(dú)占的信息，現(xiàn)在已為越來越多的人共享，公民直接參與的信息源瓶頸已經(jīng)大大緩解?！?/p>

原來的立法建議多從政府部門中征集，部門利益法律化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，現(xiàn)在立法建議取之于民，從源頭上找到了民意的依歸。

張有亮甚至設(shè)想能建立一種民意自動(dòng)生成機(jī)制，“由法工委建立一個(gè)立法建議庫，立法時(shí)，就從這個(gè)建議庫中尋找民眾呼聲最高的直接納入立法規(guī)劃。”

而將公民可以提出立法建議項(xiàng)目寫入修正案，其實(shí)只是走了“一小步”，“原來省人大常委會(huì)內(nèi)部有個(gè)文本，規(guī)定社會(huì)團(tuán)體可以提出立法建項(xiàng)目，我們想既然社會(huì)團(tuán)體可以提，公民也應(yīng)該可以提，”于是就將公民納入可以直接提出立法建議項(xiàng)目的權(quán)利主體中，這一看似不經(jīng)意的“一小步”，卻激活了原來“沉默的大多數(shù)”。

從這條規(guī)定的性質(zhì)來看，并非如張有亮所愿的“直接民主”，公民的建議仍然要走代議各種程序，“但起碼它直接反映了民意，”張有亮說。

跟楊興昌一樣，張有亮也沒有意識(shí)到這一規(guī)定的重大突破及由此帶來的強(qiáng)烈反響，“說實(shí)話，當(dāng)時(shí)有些忐忑不安，”張有亮坦陳，“一是考慮能不能通過，二是考慮在制度尚不成熟的情況下，這樣的規(guī)定會(huì)不會(huì)流于形式?！?/p>

張所說的尚不成熟的制度，是指公民全程參與立法的制度，“現(xiàn)在的情況是兩頭已經(jīng)放開了，中間還是一片空白。”中間(主要是指法案的審議階段)這一塊的公民參與要解決一些棘手的問題，“比如現(xiàn)在法案的審議階段法律顧問可以旁聽，那普通公民可不可以旁聽?可不可以發(fā)言?發(fā)言怎么處理?怎樣在制度中體現(xiàn)?”“比如說我就是表示反對(duì)，這個(gè)反對(duì)是一個(gè)什么樣的話語權(quán)?”

“中間參與的環(huán)節(jié)如果不解決，民主參與就有流于形式的危險(xiǎn)，”張有亮說。

不過，法工委在這方面的態(tài)度倒是很堅(jiān)決，鼓勵(lì)他對(duì)公民全程參與大膽地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，“這個(gè)難度不小，主要是我國的人大開會(huì)是封閉式的，而不是開放式的?！?/p>

這些法律專業(yè)人士們很渴望將自己的研究與現(xiàn)實(shí)的需要結(jié)合起來，這讓他們價(jià)值實(shí)現(xiàn)的渠道更為直觀，而不再是看上去僅僅是文字游戲。

然而最終，很多讓張有亮引以為傲的制度比如回避制度、反饋制度最終都沒有出現(xiàn)在定稿中，因?yàn)檫@些制度無一例外地在審議階段引起了激烈的爭(zhēng)論，張認(rèn)為，與其將包含這些爭(zhēng)議巨大的條款放入修正案，并在被否決并被擱置的可能性較大的情況下提交表決，還不如暫時(shí)擱置這些爭(zhēng)議，以免因這些爭(zhēng)議延誤了法案其他條款的實(shí)施。

渠道通了，水會(huì)來嗎?

楊興昌不愿將公民直接提出立法項(xiàng)目的作用看得很大，還有一個(gè)擔(dān)憂，“公民有沒有足夠的熱情?能不能提出高質(zhì)量的建議?”

正是出于這種擔(dān)心，修正案中的這一條在審議環(huán)節(jié)引來了一些爭(zhēng)議，“我的觀點(diǎn)是，首先是我們給沒給這個(gè)渠道，”張有亮說。

“渠道修通了，到底水有多少，不好說，估計(jì)剛開始不會(huì)太多，”楊興昌說。

對(duì)于這個(gè)問題，甘肅省人大常委會(huì)法工委法規(guī)一處副處長(zhǎng)張子軍給出了樂觀的答復(fù)。早在2000年，甘肅省白銀市農(nóng)業(yè)局的一位職工，就提出了比較系統(tǒng)的防沙治沙的建議，建議的很多內(nèi)容后來成為甘肅省防沙治沙地方性法規(guī)的組成部分。

蘭州市的一位老人，捐獻(xiàn)器官心切，卻被很多醫(yī)院以無法律依據(jù)為由拒絕，最后拿著一個(gè)紙片找到法工委門上，紙片上草草地寫滿了有關(guān)器官捐贈(zèng)的立法建議。“民間并非缺乏這樣的熱情，”張子軍說。

自發(fā)的熱情在參與的初期可以依賴因新鮮感激發(fā)出來的個(gè)人榮譽(yù)感進(jìn)行維持，但要可持續(xù)地保持這種熱情則要借助于必要的激勵(lì)機(jī)制，“電視臺(tái)為什么能有那么多好看的節(jié)目?懸賞機(jī)制是其中的一個(gè)重要因素，”張有亮說。

法工委認(rèn)為目前建立這種獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制還有難度，“主要是標(biāo)準(zhǔn)不好把握，你說是(表決)通過的建議給獎(jiǎng)勵(lì)還是不通過的給獎(jiǎng)勵(lì)?不通過不代表質(zhì)量不好，也不代表作用就小，”“實(shí)踐中不大好操作，”萬宗成說。