楊中旭

歷經(jīng)4輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”之后，浙江再行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，鎮(zhèn)級(jí)政府將擁有部分市級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限

2007年4月的一個(gè)午后，浙江省嘉興市嘉善縣西塘鎮(zhèn)黨委三樓會(huì)議室內(nèi)，7個(gè)行政村的村支書和村委會(huì)主任在鎮(zhèn)黨委書記沈國強(qiáng)的主持下開始抓鬮，運(yùn)氣好的3個(gè)村將在今年享受到“四位一體”服務(wù)區(qū)的公共建設(shè)，運(yùn)氣不好的，只好等來年。

“四位一體”服務(wù)區(qū)，將一個(gè)便民服務(wù)站、便民超市、便民門診和便民活動(dòng)場(chǎng)所集中在一起，總投資60萬元人民幣。沈國強(qiáng)原先的計(jì)劃是：從2005年開始，每年從鎮(zhèn)財(cái)政拿出420萬，每年解決7個(gè)行政村，用3年的時(shí)間使“四位一體”服務(wù)涵蓋鎮(zhèn)屬全部21個(gè)行政村。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“吃飯財(cái)政”的大背景下，到了2007年，建設(shè)資金出現(xiàn)了缺口。前兩年因此帶來的40%負(fù)債率讓沈國強(qiáng)不得不放棄了今年結(jié)束這項(xiàng)建設(shè)的初衷，改為3上4下。但是，最后一批的7個(gè)行政村，沒有一個(gè)村愿意等到明年。無奈之下，他想到了抓鬮。

一個(gè)月后，《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》公布，媒體稱之為“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”。擴(kuò)權(quán)的核心內(nèi)容是，將縣里負(fù)責(zé)的若干涉及中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放給鎮(zhèn)。以西塘鎮(zhèn)為例，僅財(cái)政收入一項(xiàng)，就有望多出五六百萬。“如果早一點(diǎn)下放權(quán)力，我們就不用這樣‘朝三暮四了”。沈國強(qiáng)說。

成長的孩子與變小的衣服

隨著農(nóng)業(yè)稅在全國范圍內(nèi)成為歷史，大部分以農(nóng)業(yè)稅維持生計(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去向開始成為政學(xué)兩界熱議的話題。由于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付只是權(quán)宜之計(jì)，很多人建議，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改為上級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，以緩解財(cái)政壓力。

和全國其他地區(qū)、尤其是和中西部地區(qū)不同的是，“我們這里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅不超編，反而還缺編”。浙江省發(fā)改委城鄉(xiāng)體改處處長洪榮喜告訴《中國新聞周刊》。

反差更為強(qiáng)烈的，是浙江一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)實(shí)力強(qiáng)大到令人瞠目。2005年的數(shù)據(jù)表明，浙江全省153個(gè)鎮(zhèn)財(cái)政收入過億，在西塘鎮(zhèn)，其紐扣產(chǎn)量占據(jù)了全國市場(chǎng)的半壁江山，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力更為強(qiáng)大的紹興縣錢清鎮(zhèn)，2006年農(nóng)業(yè)只占經(jīng)濟(jì)比重的1%，在當(dāng)?shù)卦缫褵o足輕重。

“我們這里很富。”西塘鎮(zhèn)黨委書記沈國強(qiáng)說。這個(gè)人口只有5.8萬人的小鎮(zhèn)在2006年的GDP為16.5億，工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到90億，總計(jì)獲得稅收性財(cái)政收入2.3億。

“但我們這里同時(shí)又很窮?！鄙驀鴱?qiáng)有些無奈地慨嘆。2.3億財(cái)政收入中，中央、省、縣拿走了八分之七，留給西塘的，只有12.45%, 2863萬。

“就像一個(gè)長身體的孩子，西塘在以每年18%的經(jīng)濟(jì)增長率飛速發(fā)展，可衣服卻還是舊年的那一套”。沈國強(qiáng)說。

捉襟見肘的鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政無力負(fù)擔(dān)大量公共建設(shè)，“導(dǎo)致鎮(zhèn)一級(jí)的公共建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于縣一級(jí)，問題是大多數(shù)老百姓還是生活在鎮(zhèn)里面”。洪榮喜說。

鎮(zhèn)級(jí)政府和省級(jí)政府都看到了現(xiàn)行管理體制的癥結(jié)所在：看得見的管不著，管得著的看不見。本該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權(quán)限多數(shù)掌握在區(qū)縣一級(jí)。比如村民違規(guī)建房之初，鎮(zhèn)政府就已看得到，卻囿于執(zhí)法權(quán)的空白而無能為力，如果上報(bào)到縣，等到縣里的執(zhí)法者趕到的時(shí)候，房子已經(jīng)接近完工。

類似的矛盾，積累已不是一朝一夕。浙江省在2005年提出城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)意見，2001年提出推進(jìn)城市化意見，都源自同一思路，但在實(shí)際操作上，卻缺少可操作性的程序。直到2005年底，新農(nóng)村建設(shè)在全國啟動(dòng)，培育中心鎮(zhèn)的初衷才找到得以貫徹的時(shí)機(jī)。先是紹興縣2006年底開始在錢清、楊汛橋等5個(gè)中心鎮(zhèn)展開試點(diǎn)，后是省政府于今年下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》。

通過這份浙江省政府2007年13號(hào)文件，財(cái)政、土地、行政執(zhí)法、投資項(xiàng)目核準(zhǔn)等10項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放給了141個(gè)中心強(qiáng)鎮(zhèn)。此前該省進(jìn)行了4輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，將原本由地級(jí)市行使的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放到縣，此番強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)后，用錢清鎮(zhèn)黨委書記兼鎮(zhèn)長謝興長的話來說：我現(xiàn)在有的，是市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

新農(nóng)村沖動(dòng)

《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》開宗明義地寫道：“中心鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、走新型城市化道路的重要節(jié)點(diǎn)，是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的重要載體，是就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的重要平臺(tái)”。

在這場(chǎng)新農(nóng)村建設(shè)的大潮中，財(cái)權(quán)和有著“第二財(cái)政”之名的土地收益權(quán)是其中的關(guān)鍵。

“今年上半年給我們的土地指標(biāo)是140畝”。西塘鎮(zhèn)黨委書記沈國強(qiáng)說。粥少僧多不夠分，鎮(zhèn)里面只好規(guī)定，投資者需保證每畝地投資額不少于200萬元。他解釋說，如果不這樣，就拿不到2.8億人民幣(140畝乘以200萬)這份土地收益，也就無法支撐工業(yè)發(fā)展。而西塘鎮(zhèn)紐扣工業(yè)正處在從家庭作坊向正規(guī)工廠的轉(zhuǎn)變，這也需要大量土地，大多數(shù)家庭拿不出這200萬，自然也延緩了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長。

浙江省13號(hào)文件中說：各地應(yīng)從省里切塊下達(dá)的用地指標(biāo)中，安排一定數(shù)量，專項(xiàng)用于中心鎮(zhèn)發(fā)展。

除了用地指標(biāo)增多，沈還準(zhǔn)備通過文件中提到的“置換”方式，清理農(nóng)民違規(guī)多占的宅基地。盡管工作尚未完全鋪開，但沈國強(qiáng)粗粗計(jì)算，手里新增的土地已經(jīng)足夠緩解未來兩三年內(nèi)的“土地荒”。

“置換”之后，無論是西塘鎮(zhèn)還是錢清鎮(zhèn)，都采取了集中地塊修建公寓等安置農(nóng)民的辦法，西塘鎮(zhèn)今年600畝公寓工程的一期200畝工程已經(jīng)展開。置換之間產(chǎn)生的差價(jià)，將由鎮(zhèn)政府貼補(bǔ)。

相對(duì)于西塘鎮(zhèn)清理多占宅基地的辦法，錢清鎮(zhèn)正在醞釀一個(gè)更為嚴(yán)厲而徹底的解決方案：全鎮(zhèn)范圍將不準(zhǔn)自建房。

錢清鎮(zhèn)準(zhǔn)備這樣做的背景是：錢清農(nóng)村建房指標(biāo)已經(jīng)很少，今年只有區(qū)區(qū)數(shù)十個(gè)，平均到22個(gè)行政村，每村頂多解決兩三戶?！罢{(diào)研了兩個(gè)村子，我看村民對(duì)新辦法還是認(rèn)可的”。錢清鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長謝興長說。

他同時(shí)承認(rèn)，這項(xiàng)方案的難點(diǎn)在于法律層面的障礙，這也是該項(xiàng)規(guī)定遲遲未能出臺(tái)的主要原因。洪榮喜在接受本刊采訪時(shí)曾經(jīng)表示，出臺(tái)文件的目的之一就是為了吸納更多的農(nóng)村人口前往城鎮(zhèn)居住。文件在本意上支持地方試驗(yàn)，但是，在集體建設(shè)用地上，他也表示：文件只能“說說而已”，“因?yàn)橛蟹烧系K”。

浙江省省委省政府農(nóng)村工作辦公室副主任顧益康在接受本刊采訪時(shí)明確表示：這種方案可以在處理城中村使用，但不適合在其他村落進(jìn)行，“老百姓最后肯定不會(huì)同意”。

2007年中央一號(hào)文件曾經(jīng)對(duì)各地新農(nóng)村建設(shè)簡(jiǎn)單化、急、偏、冒、同的現(xiàn)象進(jìn)行了批評(píng)。“這種拿地的方式肯定有問題”。一位三農(nóng)問題專家告訴本刊。

“我們想搞些嘗試，看看在實(shí)踐中能不能行的通”，謝興長說，“如果做得不好可以修正”。這位40歲的科級(jí)干部直言不諱地告訴本刊，他認(rèn)為目前關(guān)于集體土地的法律規(guī)定有過時(shí)之嫌。他表示，國家規(guī)定的義務(wù)，錢清鎮(zhèn)不折不扣地執(zhí)行，新農(nóng)村建設(shè)中的土地置換，絲毫沒有涉及到農(nóng)田。但對(duì)宅基地等集體用地，理應(yīng)有所突破。

至于鎮(zhèn)政府獲得土地收益權(quán)后，中心鎮(zhèn)將發(fā)展成何種模樣，地價(jià)將上漲到何種程度，“歡迎你兩三年后再來看，這里肯定變了一個(gè)模樣”。

財(cái)政蛋糕重切

培育中心鎮(zhèn)的10項(xiàng)措施中，前三項(xiàng)均為財(cái)權(quán)的重新分配。文件這樣寫道：進(jìn)一步完善中心鎮(zhèn)財(cái)政體制，在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費(fèi)和土地出讓金，除上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮(zhèn)傾斜。

最早體會(huì)到這一好處的是紹興縣包括錢清鎮(zhèn)在內(nèi)的5鎮(zhèn)，由于紹興縣委書記的強(qiáng)力推動(dòng)，錢清鎮(zhèn)等5鎮(zhèn)在去年年底與縣委縣政府簽訂委托行使管理職能協(xié)議書。從今年起，除了上繳中央和省級(jí)財(cái)政的部分，財(cái)政增收部分不再由縣鎮(zhèn)兩級(jí)共享，而是全部返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

作為浙江第6強(qiáng)鎮(zhèn)的錢清鎮(zhèn)，2006年稅收達(dá)到4.97億，可支配財(cái)政收入只有1億出頭；今年稅收預(yù)計(jì)可達(dá)6.5億，其增量部分中，約有中1.6 億元?dú)w屬鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政所有。僅財(cái)政收入一項(xiàng)，該鎮(zhèn)實(shí)力就壯大了一倍有余。

但是，未必所有中心鎮(zhèn)都能獲得這樣的自主權(quán)，“意見中并沒有做出硬性規(guī)定”，洪榮喜說，“它將給中心鎮(zhèn)一個(gè)向縣里面討價(jià)還價(jià)的依據(jù)?！?/p>

在聽到洪榮喜“討價(jià)還價(jià)說”之前，西塘鎮(zhèn)黨委書記沈國強(qiáng)一直在贊賞“省發(fā)改委的調(diào)研客觀實(shí)際，文件寫出了中心鎮(zhèn)的呼聲”，但在這之后，沈國強(qiáng)又轉(zhuǎn)換語氣，告訴本刊：意見很可能和此前的很多政府文件一樣，在大范圍內(nèi)無法得到真正的貫徹執(zhí)行。

他做出這番推斷源自他對(duì)四級(jí)財(cái)政分配體制的了解：以西塘鎮(zhèn)為例，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)后，中央財(cái)政拿走全部稅收的50%(轉(zhuǎn)移支付后約剩下30%)，省級(jí)財(cái)政拿走其中的25%，剩余的25%，基本由縣鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政五五開。他的擔(dān)心是，縣級(jí)財(cái)政也已經(jīng)左拙右支，很難有多余的銀子分給中心鎮(zhèn)。

“如果省里不動(dòng)，這就沒戲?！鄙驀鴱?qiáng)說。

5月21日，洪榮喜再次接受本刊采訪時(shí)證實(shí)，財(cái)政收入分配份額的改變，只發(fā)生在縣鎮(zhèn)兩級(jí)。

對(duì)這樣的安排，浙江省委省政府農(nóng)村工作辦公室副主任顧益康表示：只能寄望縣委書記的開明，中心鎮(zhèn)獲得發(fā)展后，從長遠(yuǎn)看，也會(huì)給縣里面帶來好處。

向小城市過渡

“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”即將展開的后續(xù)動(dòng)作是，試點(diǎn)數(shù)量將從141個(gè)擴(kuò)大到200個(gè)，而浙江省也正在做縣市總體規(guī)劃。

擴(kuò)權(quán)之后，謝興長說：現(xiàn)在權(quán)責(zé)已基本對(duì)稱，甚至，中心鎮(zhèn)還擁有了廣東中心鎮(zhèn)不曾擁有的規(guī)劃權(quán)。

但他仍有遺憾之處，因?yàn)闄?quán)責(zé)并未完全密實(shí)合縫，人事權(quán)是下一步應(yīng)該解決的問題。和他有著相同想法的，是紹興縣的領(lǐng)導(dǎo)。

最近，紹興縣委組織部曾經(jīng)向謝興長征求意見。一個(gè)動(dòng)議是：副鎮(zhèn)長的調(diào)配將更多聽取他這個(gè)鎮(zhèn)委書記兼鎮(zhèn)長的意見，鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府對(duì)七站八所的控制權(quán)也要有所增強(qiáng)。顯然，這一動(dòng)議讓鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)更多地?fù)碛辛恕敖M閣權(quán)”。

同時(shí)，縣鎮(zhèn)兩級(jí)黨委都意識(shí)到，這項(xiàng)改革推行起來難度極大。現(xiàn)行干部管理體制是上級(jí)黨委、組織部門負(fù)責(zé)調(diào)配，如果改變了這一體制，更多由鎮(zhèn)委書記作主，副鎮(zhèn)長等“閣員”任期期滿之后，又只能由上級(jí)組織部門調(diào)配，其去處就是個(gè)問題。

“如果這一改革能夠徹底，將出現(xiàn)小城市格局，與西方星羅棋布的擁有極大自主權(quán)的小城市仿佛”，國家行政學(xué)院教授張占斌告訴《中國新聞周刊》。

但是，“在現(xiàn)行體制下，改革只能進(jìn)行到將經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放這一地步”，顧益康說，“說到深層次的改革，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止行政體制改革一項(xiàng)，它還包括戶籍、土地、勞動(dòng)、社保方方面面的改革，這已經(jīng)不是一個(gè)省所能決定的事情”。

學(xué)界一直有一種說法：中國改革的成功之處，在于賦予了縣一級(jí)以上地方政府以自主權(quán)，地方政府也由此有了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的不竭動(dòng)力，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)讓經(jīng)濟(jì)充滿活力。這一次，改革的動(dòng)力被賦予了與民眾更為密切相關(guān)的鎮(zhèn)級(jí)政府。