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        中國式規(guī)劃病

        2007-05-14 15:06:00蔣明倬
        中國新聞周刊 2007年41期
        關(guān)鍵詞:重修大修大道

        蔣明倬

        一條街,一個區(qū),一座城。深圳,北京,沈陽。一個通病,三種表述。

        斥資數(shù)億進(jìn)行的深圳深南大道改造工程引發(fā)爭議一片;北京大興開發(fā)區(qū),定位一改再改,“新瓶舊酒”迭出,土地撂荒依然;沈陽從渾南到沈北,舊傷未愈,新曲正酣。

        深圳故事更多是“和諧社會”的問題:納稅人的錢到底該怎么花?而北京和沈陽樣本則更多關(guān)乎“科學(xué)發(fā)展觀”:土地文章到底該怎么做?

        問題的癥結(jié)指向同一個方向:鮮受制約的公權(quán)力在財政資源的支配和經(jīng)濟(jì)要素的配置過程中,如何扭曲了公共財政的本義,如何不恰當(dāng)?shù)厝〈耸袌雠渲玫淖饔谩?/p>

        而出路只有一個:制約公權(quán)力,為公共福利而問責(zé),為市場自由而限權(quán)。

        當(dāng)規(guī)劃中政府的影子不再籠罩一切時,則和諧社會可期,科學(xué)發(fā)展觀落實可期。

        深南大道重修:規(guī)劃的焦灼

        從某種程度上說,作為中國改革的窗口,深圳在邁向國際化現(xiàn)代化大都市的進(jìn)程里,少修一條富麗堂皇的市政路,意義可能更為深遠(yuǎn)

        15個億投出去,深圳市政府部門的官員們沒有想到,換回來的并不是喝彩,而是持續(xù)的爭議。

        2006年,深圳市城管局提出計劃,到2008年為止將對35條道路、2座橋梁進(jìn)行為期3年的修繕改造,修繕總長度為113.7公里,投資估算15億元。

        被譽(yù)為深圳城市名片的深南大道,也在重修計劃之內(nèi)。從2006年下半年動工至2007年5月完工,市民對于是否應(yīng)該重修這條路,重修到底該花多少錢,重修是否過于奢華……爭議就沒有斷過。時至今日,依然有人大代表不斷追問,到底工程花了多少錢。

        與此同時,深圳市東門北路、八卦二路、貝麗路、田貝西路重修的項目工程設(shè)計圖紙已經(jīng)擺在深圳城管局道橋管理處道路部的案頭了,11月份,這四條路又將開始動工。關(guān)于重修道路的質(zhì)疑聲將再起,而這種爭議的本身也將成為一種縮影——市民公共意識的不斷覺醒和政府決策機(jī)制陳舊的綿綿不絕的矛盾。

        “符合規(guī)劃的重修”

        “上海賓館以西路段的改造,根本就是浪費!改造之前路面并沒有多少壞損,將經(jīng)久耐用的水泥路改造成高性能的瀝青路,雖然可以防噪聲,但此路段并沒有多少住宅樓,其功能性作用并不重要?!?/p>

        今年3月,在深南大道竣工之前,深圳市一位市民在自己博客上寫了一篇題目為《深圳,你還能奢侈到什么程度?》的文章,他文章里所寫是不少市民共同的想法。

        道路還可以繼續(xù)使用,為什么要花那么多錢重修呢?

        “前些年我就覺得開車走深南大道,它隨時都在修,似乎都沒有停止過,所以我始終都搞不清楚為什么又要不斷地重修。”市民趙衛(wèi)東也對于重修表示不理解。

        關(guān)于重修的原因,有市民認(rèn)為根本就是形象工程,換一任行政首長就換換門面,還有人認(rèn)為這是城市定位轉(zhuǎn)變之后,也要在道路上做文章,更“大膽”的猜想是,因為2007年香港回歸10周年,為了慶典而重修一下……各種猜想五花八門。

        “這簡直都是無稽之談!” 深圳市城管局路橋管理處道路部部長江磊說。

        1980年,深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立,深圳通往廣州的107國道進(jìn)行改造,有了長度2.1公里的深南大道。1982年到1984年底,深南路開始第一次擴(kuò)建,路的寬度拓寬到50米。1985年,蔡屋圍到羅芳的深南東路貫通。1992上海賓館到南頭古城18.8公里的深南大道開建,兩年后,深南大道全線貫通。1997年香港回歸,深圳市政府決定再度對深南路進(jìn)行全線梳理。從上海賓館往西原有的6車道拓寬成了8個車道,長達(dá)28公里、最寬達(dá)140米的大道,深南大道最終完整展現(xiàn)。

        “1999年進(jìn)行過一次修繕,此后深南大道就沒有進(jìn)行過大規(guī)模修繕,有的只是些小修小補(bǔ)?!苯谒诘穆窐蚬芾硖幘拓?fù)責(zé)整個深圳城市道路的養(yǎng)護(hù),他否認(rèn)了深南路不斷重修的說法。

        江磊介紹說,因為地鐵施工,深南大道上,很多路面都出現(xiàn)了不均勻的沉降,又因為深南大道已經(jīng)過超過了8年到10年的使用年限,所以才向市政府打了報告,要求進(jìn)行道路的大修。

        2005年的時候,道路養(yǎng)護(hù)部門就逐漸發(fā)現(xiàn)了道路沉降的問題,“紅嶺路口,鄧小平畫像前面有1米多的大坑,這是小修小補(bǔ)根本解決不了問題的”“考慮到地鐵修完之后大概會有一年的沉降期,在2005年下半年的時候,我們請深圳市市政工程設(shè)計院特意做了一次深南大道路面大修改造技術(shù)評估報告”。江磊用這些例證來反駁市民對于大修原因的胡亂猜測。

        評估報告出來以后,路橋管理處以此作為依據(jù)之一,“我們又附上了一張表,有多少條道路到了大修年限,一并報給了市政府”。

        按照建設(shè)部的道路養(yǎng)護(hù)條例的規(guī)定,超過道路設(shè)計使用年限的道路就要進(jìn)行大修,而負(fù)責(zé)道路管理部門要編制道路維修的規(guī)劃和計劃。

        “雖然建設(shè)部這個條例80年代就頒布了,但實際上按照那個標(biāo)準(zhǔn),因為地方財力的原因,全國除了香港以外,沒有一個城市能夠按照那個標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的?!苯谡f。

        城市道路的中修、小修一般是由財政撥款給相應(yīng)的部門,以部門預(yù)算的形式撥付,“深圳市道路,如果按照實際養(yǎng)護(hù)的要求,撥款應(yīng)該在1個多億,而財政能實際撥付的只有五六千萬”。

        隨著城市大部分道路達(dá)到或者超過使用年限,小修小補(bǔ)增多,甚至是小修補(bǔ)也解決不了問題,大修就不可避免。與此同時,深圳市規(guī)劃局因為要對城市交通進(jìn)行改善,城管局道橋處就向市政府提出申請,要求把路面改造也納入交通改善工程。

        “在項目建議書、可行性研究報告和設(shè)計預(yù)算提交給深圳市發(fā)改局以后,發(fā)改局對工程立項,拿到批文后再開始施工設(shè)計,有關(guān)部門再審查圖紙,然后報到規(guī)劃局、建設(shè)局,再由審計局審定標(biāo)的,最后招投標(biāo),工程才可以開工?!苯谡J(rèn)為整個重修工程的每一個環(huán)節(jié)都是非常規(guī)范的,不存在任何問題。已經(jīng)修完和即將維修的35條道路都是如此,不過就因為深南大道是深圳重要的主干道,所以最先開始而已。

        而恰恰是這樣一條符合所有政府管理程序的道路,重修之后,市民在享受更為舒適快捷的交通便利的同時,質(zhì)疑聲仍然沒有停止。

        納稅人的看法

        一位市民在博客上略帶尖刻的說:“我希望年收入超過12萬今年需要親自到稅局報稅的人,要多關(guān)心他們的錢是怎么被反復(fù)花在某條道路甚至某條道路的馬路牙子和花草上?!?/p>

        之前,在今年深圳市“兩會”上,人大代表鄭學(xué)定就提出,在深南大道的改造中,人行道上的方磚更換成大理石,其改造的價值功能并沒有發(fā)生實質(zhì)的變化,卻造成原有價值的損失和增加新的投資,這本身就是一種浪費。他進(jìn)而批評說,深圳每年用于城市建設(shè)的財政資金達(dá)幾十億元,甚至上百億元,有些是必要的,但有的存在嚴(yán)重浪費和奢侈現(xiàn)象。

        路修好以后,深圳市城管局邀請了百名市民參觀,其中也包括了幾位人大代表和政協(xié)委員。人大代表肖幼美當(dāng)時就問城管局局長,深南路改造原本預(yù)算是4個多億,現(xiàn)在工程完工了,到底用了多少錢,政府可否將工程決算公之于眾?深南路改造一直聲稱能省則省,一些材料循環(huán)利用,這些材料到底用在哪里,省了多少錢?

        深圳市城管局長吳子俊回應(yīng)說,基本未突破當(dāng)時的投資預(yù)算,不過因為工程完工不久,最終的決算還未完成。

        對于市民意見較大的道路路牙和人行道問題,城管部門的有關(guān)人員做出解釋說,道路路牙和人行道用的并不是大理石,而是花崗巖,深圳以前的路牙是用水泥磚制作的,質(zhì)地較脆,由于深南路車流量大,車速快,往往造成許多路牙毀損,只得不停更換。換成花崗巖,因為它質(zhì)地堅硬、經(jīng)久耐用、美觀、可防撞,換后基本上20年無大礙。目前,上海、南京等地主城區(qū)道路大修,路牙也基本上都換成了花崗巖了,深南路大修,也參考了這些城市的經(jīng)驗。

        但這樣的解釋并不能讓市民滿意。據(jù)江蘇省交通科學(xué)研究院道路工程研究所副所長趙延慶介紹,目前美國等國家很少采用這種建材作為路牙,費用太高是主要的原因。在國外,一般的主干道都是用水泥混凝土做路牙,小區(qū)里的有些甚至是用瀝青混凝土的。

        用花崗巖做人行道廣受責(zé)備的另外一個問題在于,“確實富麗堂皇,但下點雨行人就可能滑倒”。在深圳,很多人就有此類遭遇。1999年深南大道東路修繕的時候,人行道就采用了花崗巖作為路面,很多行人滑到,無奈之下,城管部門只好用火燒,盡量把路面弄粗糙,但是效果不好。

        在此次大修的時候,深南大道全路段采用了經(jīng)過防滑處理的花崗巖人行道板,在整體道路更為美觀的效果達(dá)到之后,納稅人支付了不菲的稅金。盡管最后的結(jié)果沒有出來,但是從的工程預(yù)算還能窺出端倪——根據(jù)最初的預(yù)算,深南大道交通改善和道路改造費用預(yù)計為4億,其中道路改善為1.8億,人行道翻修的費用就為3100多萬,路牙的費用為990萬。

        決策過程何時大修?

        到底應(yīng)不應(yīng)該花費幾千萬來求得城市美觀,成了爭議的焦點。

        此次深南大道的修繕,除了因為道路病害嚴(yán)重的維修外,也是深圳致力于打造國際化城市的一個步驟。一直以來,深南大道承擔(dān)的不僅是城市交通大動脈的功能,幾乎也是深圳的城市客廳,被政府認(rèn)為是深圳的臉面和形象,甚至看作深圳城市定位的一個表征。

        “用昂貴的花崗巖做路牙,以求美觀,我覺得深圳這種超前和國際化不是什么值得贊賞的事情?!鄙钲谑忻耥n強(qiáng)民說。

        “道路有不同的功能,不僅僅是交通,也有一些路是景觀路?!蓖瑵?jì)大學(xué)交通學(xué)院教授方守恩說,因此上海、北京、西安等一些城市的部分對于景觀要求比較高的路段,就采用花崗巖或者彩色人行道磚作為人行道用材。

        而深南大道既是深圳的迎賓大道也是景觀道,為了城市形象問題,政府部門做此種決策似乎合情合理。

        2006年7月5日,在深圳舉行的道路修繕新聞發(fā)布會上,副市長呂銳鋒就明確說,“城市道路和城市照明是城市重要的市政基礎(chǔ)設(shè)施,是城市環(huán)境的重要組成部分,是一座城市的亮點和品牌,更是現(xiàn)代化、國際化城市的標(biāo)志和城市繁榮發(fā)展的象征?!?/p>

        去年年底,深圳市市長許宗衡曾經(jīng)表示,重修深南路一開始壓力會比較大,但是他堅信一旦道路修好,大家就能理解最初的決策。

        實際上,最后很多市民仍然不買賬。而這背后的根本性問題在于決策過程的本身。

        深南大道等道路是否該重修,怎么修,道路專家只看技術(shù)問題,但是對于政府和市民來說,更大程度上是公共事務(wù)管理問題。

        “深圳市財力很強(qiáng),每年四五百個億的財政收入,這些錢該怎么花,公共管理的決策一旦失誤,損失是巨大的?!鄙钲谑幸晃粡氖鲁鞘幸?guī)劃的人大代表說。

        “在西方,公共物品和公共設(shè)施,是由納稅人花錢購買,因此具有一個根深蒂固的理念,就是公共財產(chǎn)應(yīng)該注意物盡其用,以此來降低公共成本。”深圳大學(xué)管理學(xué)院馬敬仁教授說。

        在西方國家,一個公共決策提案被提出后,要制定政策規(guī)劃,然后通過代議制機(jī)構(gòu)討論,到底要不要進(jìn)行,如果進(jìn)行,要花多少錢,再經(jīng)過很多輪的聽證會,然后再制定預(yù)算。

        而在我國,類似于道路重修這種涉及到市民整體利益的公共事務(wù),從規(guī)定上看還只是政府職能范圍,市民沒有充分的參與,更沒有決策權(quán)。

        “要修哪些路,這樣的事情可能上人代會討論一下,但是怎么修,花多少錢修,這肯定不是討論的范圍?!瘪R敬仁說。而恰恰是這些問題,因為涉及到絕大多數(shù)市民的利益,市民普遍關(guān)心,又沒有適合的參與渠道。

        在深圳,市民的公共管理參與意識已經(jīng)得到極大的提高,而政府決策制度依然沒有改變,因此就形成了矛盾。

        既有體制帶來的另外一個問題是,目前很多城市的公共管理理念都過于奢華。

        “公共投入太多,不考慮納稅人供養(yǎng)基礎(chǔ),很大程度上不考慮成本。像修幾億元的政府辦公樓,修道路邊的不銹鋼扶手和大理石路面的做法,從目前中國城市的經(jīng)濟(jì)狀況、福利狀況來看,肯定是過于浪費的?!瘪R敬仁說。

        從某種程度上說,作為中國改革的窗口,深圳在邁向國際化現(xiàn)代化大都市的進(jìn)程里,少修一條富麗堂皇的市政路,意義可能更為深遠(yuǎn)。

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