楊中旭

在核心競(jìng)爭(zhēng)政策尚未出臺(tái)、行政體制改革和司法體制改革尚未深入展開之際，《反壟斷法》快速出臺(tái)

歷經(jīng)14個(gè)月、3次審議后，有著“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《反壟斷法》終于在8月底迎來了出臺(tái)的時(shí)刻。

適逢國(guó)內(nèi)輿論對(duì)壟斷利益格局的不滿愈演愈烈，這部法律的出臺(tái)，被一直對(duì)此寄予厚望的民眾評(píng)論為民主與法制的進(jìn)步。

放眼全球，在中國(guó)之前制定《反壟斷法》的國(guó)家多達(dá)90個(gè)，這也是中國(guó)加入WTO之后抓緊制定該法的另一個(gè)背景。

一個(gè)打破地方分割、摒棄部門利益的全新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代似乎即將到來。但是，“在核心競(jìng)爭(zhēng)政策尚未出臺(tái)、行政體制改革和司法體制改革尚未深入展開之際，《反壟斷法》的快速出臺(tái)，是否科學(xué)?”《反壟斷法》最早的提議人之一、中國(guó)政法大學(xué)研究生院常務(wù)副院長(zhǎng)李曙光對(duì)本刊說。

深層次矛盾化解艱難

8月初，商務(wù)部官員在接受網(wǎng)絡(luò)媒體在線訪問時(shí)表示，目前的《反壟斷法(草案)》內(nèi)容已經(jīng)比較完善。

類似的說法，近年來也同樣出現(xiàn)在《物權(quán)法》《勞動(dòng)合同法》即將通過之時(shí)。比照《反壟斷法(草案)》的“完善”，距離之前的“重大爭(zhēng)議”不過半年之久。而就在今年春節(jié)前，有關(guān)官員還對(duì)媒體表示，由于重大爭(zhēng)議沒有解決，《反壟斷法》出臺(tái)沒有時(shí)間表。

據(jù)本刊了解，重大爭(zhēng)議的“解決”，更多不是在關(guān)鍵改革上強(qiáng)力推動(dòng)的結(jié)果，而是多方利益妥協(xié)、尤其是向反對(duì)方妥協(xié)的結(jié)果。

去年6月一審稿前，在國(guó)務(wù)院通過的報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的草案中，關(guān)于行政性壟斷的規(guī)定被刪除，一時(shí)引起輿論熱議。

半個(gè)月后，在報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的草案中，關(guān)于行政性壟斷的章節(jié)得到恢復(fù)。知情人士透露說，該章節(jié)的恢復(fù)除了參考輿論意見，還與宏觀調(diào)控有關(guān)。決策層希望通過對(duì)行政性壟斷的相關(guān)規(guī)定，對(duì)“政令出不了中南海”這一尷尬格局進(jìn)行糾正。

然而，對(duì)行政性壟斷的深入攻堅(jiān)進(jìn)展依然艱難。

此外，一審稿時(shí)，眾所矚目的爭(zhēng)議焦點(diǎn)首先體現(xiàn)在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置上。當(dāng)時(shí)的一審稿明確了“反壟斷委員會(huì)”和“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的雙層架構(gòu)模式。

但《反壟斷法(草案)》第一稿中，身為“運(yùn)動(dòng)員”的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)被授予了“制定、發(fā)布反壟斷指南”的“裁判”權(quán)力。

這一寫法，受到了學(xué)界的質(zhì)疑，草案第三稿將這一制定規(guī)則的權(quán)力還給了“反壟斷委員會(huì)”；然而，草案的任何一稿，都沒有徹底解決之前多頭管理、多頭執(zhí)法的格局，具備執(zhí)法權(quán)的部委始終在討論過程中各自堅(jiān)持自身保留執(zhí)法權(quán)的“合理性”。

在“制定、發(fā)布反壟斷指南”的權(quán)力被收歸“反壟斷委員會(huì)”之后，盡管各部委是反壟斷委員會(huì)的組成機(jī)構(gòu)，但由于維護(hù)各自部門利益的慣性難以一時(shí)消除。在這種情況下，反對(duì)方祭出了一個(gè)新條款一草案總則第七條規(guī)定：國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的、關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)……

“這等于是給壟斷者打開了一條合法通道”，一位長(zhǎng)期關(guān)注《反壟斷法》的研究者對(duì)本刊稱，“鐵路、電信、石油、電力……均可通過部門的合法性文件、部門規(guī)章為依托，嘗試逃避反壟斷法的監(jiān)管”。這位研究者說，一個(gè)顯而易見的事實(shí)是，其上級(jí)主管部門的規(guī)章文件，將可能天然地對(duì)壟斷集團(tuán)的利益有所傾斜。

“從征求意見稿的起草，到這三次的審議，反對(duì)方的意見一直占據(jù)上風(fēng)”。李曙光說。

在李曙光看來，《反壟斷法》從研究、起草到通過的13年中，對(duì)深層次改革一直難有根本性的觸動(dòng)?，F(xiàn)行草案，基本維持了原有的多頭管理格局，而其背后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的管理模式早已與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本法律之一的《反壟斷法》，還一時(shí)難以對(duì)原有格局造成根本性的沖擊。

外資部分顯籠統(tǒng)

近年來，私募基金大舉進(jìn)軍中國(guó)，制造業(yè)和金融業(yè)的并購案不斷發(fā)生，外商迫切需要中國(guó)制定相關(guān)的“經(jīng)營(yíng)者集中”標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)本刊了解，近幾年來，對(duì)制定這一標(biāo)準(zhǔn)的要求，常見于來訪的西方政要及財(cái)團(tuán)代表的會(huì)談之中。

無論是中美商會(huì)、還是歐盟商會(huì)，都曾經(jīng)要求盡快明確相關(guān)的并購申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。而這一標(biāo)準(zhǔn)，在草案幾次審議期間，都曾經(jīng)引發(fā)爭(zhēng)議?？紤]到標(biāo)準(zhǔn)過高不利于并購與經(jīng)濟(jì)活躍，標(biāo)準(zhǔn)過低將令申報(bào)過于頻繁——從而導(dǎo)致反壟斷委員會(huì)不堪其負(fù)，草案將這一標(biāo)準(zhǔn)定在120億元與8億元，前者為并購企業(yè)的全球銷售額，后者為并購企業(yè)在中國(guó)的銷售額。

盡管立法者通過《反壟斷法》的第四章——經(jīng)營(yíng)者集中——對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定，但專家指出，相關(guān)規(guī)定仍然顯得籠統(tǒng)?！斑@與調(diào)研、起草時(shí)間不夠充分有關(guān)?！崩钍锕庹f。

一審之后，業(yè)界曾對(duì)這些較為籠統(tǒng)的規(guī)定表示了擔(dān)心，也就在這前后，徐工收購案震動(dòng)全國(guó)。如何通過立法保護(hù)支柱產(chǎn)業(yè)業(yè)已成為緊急課題。在調(diào)研、起草時(shí)間不足的情況下，經(jīng)營(yíng)者集中這一章節(jié)通過臨時(shí)加入一條救濟(jì)條款，希望對(duì)這一“威脅”給予緩解。

這一救濟(jì)條款后來成為《反壟斷法》第四章第30條：對(duì)外資并購國(guó)內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。

尚需進(jìn)一步完善

李曙光指出，眼下出臺(tái)的《反壟斷法》可能只是一部過渡性的法律，因?yàn)椤胺磯艛唷钡暮诵膬r(jià)值在這部法律當(dāng)中并沒有得到充分體現(xiàn)。

學(xué)界一直認(rèn)為，一部在思想價(jià)值體系上得以完整的《反壟斷法》，一定要對(duì)國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)政策做出規(guī)定，“比如，哪些行業(yè)是可以進(jìn)入的，哪些是逐步開放的，哪些是禁止的?！崩钍锕鈱?duì)本刊說。

這樣才能為煙草、石油、電信、鐵路、電力等壟斷行業(yè)設(shè)置開放時(shí)間表，“有了這樣的規(guī)定，《反壟斷法》也許方能真正完善”。

“盤點(diǎn)這部法律，除了對(duì)外資方面做出回應(yīng)，對(duì)內(nèi)部壓力的相關(guān)制度改革均未提上日程，”中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究中心主任余暉告訴本刊。

在全國(guó)人大法律委員會(huì)向全國(guó)人大委員長(zhǎng)會(huì)議所做的匯報(bào)中，有如下表述：“國(guó)務(wù)院法制辦建議，本法規(guī)定了一些新的反壟斷制度，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)……同時(shí)，國(guó)務(wù)院還需要依照本法建立反壟斷委員會(huì)，明確承擔(dān)反：壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其具體職責(zé)等……經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同意，建議將實(shí)施本法的準(zhǔn)備時(shí)間規(guī)定為一年左右。”