楊中旭

《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》看似微觀，卻在為新一輪機(jī)構(gòu)改革儲(chǔ)存能量

35歲的汪先生一直在活動(dòng)，希望能夠從現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)離，到上級(jí)機(jī)關(guān)工作。因?yàn)樗溃珖?guó)范圍內(nèi)新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)工作即將展開。但在過(guò)去的一個(gè)月間，這位安徽省宣城市某鎮(zhèn)財(cái)政所的干部徹底放棄了這一想法。

3月6日，國(guó)務(wù)院頒布了將在今年5月1日開始實(shí)施的《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，首度將這一工作納入法制化軌道。隨即，在3月27日，中編辦和監(jiān)察部聯(lián)合就頒布實(shí)施《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》召開新聞發(fā)布會(huì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的行為，將堅(jiān)決予以查處。

混編不再

檔案里為事業(yè)單位編制，日常工作是行政的活兒，是汪先生十余年來(lái)的工作狀態(tài)；同時(shí)，他寧肯拿行政單位相對(duì)偏低的工資，就是為了有朝一日能夠轉(zhuǎn)變身份。

農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，收稅是他最主要的工作。2005年以來(lái)，農(nóng)業(yè)稅在安徽全境成為歷史，他被下派到村里去做書記，危機(jī)感也與日俱增。他清楚地知道，只有兩條路，才有可能避免自己被精簡(jiǎn)的命運(yùn)。

第一條路當(dāng)然是轉(zhuǎn)變身份，但早在2000年12月26日國(guó)務(wù)院的一紙文件就已在政策層面上杜絕了這種可能。在這份《關(guān)于市、縣、鄉(xiāng)人員編制精簡(jiǎn)的意見》中有明確規(guī)定：今后行政機(jī)關(guān)不得再使用事業(yè)編制。

汪只有選擇第二條路，爭(zhēng)取上調(diào)到上級(jí)單位工作。由于自己是財(cái)政所干部，他的目標(biāo)是進(jìn)入宣州區(qū)財(cái)政局下屬的事業(yè)單位。為此，他活動(dòng)了將近兩年的時(shí)間。今年全國(guó)“兩會(huì)”期間，他甚至通過(guò)熟人找到了宣城市領(lǐng)導(dǎo)。

即使是這位領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在也已經(jīng)無(wú)能為力，因?yàn)橹醒胝B續(xù)出臺(tái)了前述兩個(gè)行政法規(guī)。

《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用行政編制，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)使用事業(yè)編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設(shè)定其他類別的編制。

如果有上述情況發(fā)生，《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》給出了5種處罰方法，最后兩條很嚴(yán)厲：建議財(cái)政部門對(duì)超編人員不予核撥經(jīng)費(fèi)；建議對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分。

“對(duì)違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的行為，將堅(jiān)決予以查處。發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，決不姑息遷就！”在3月27日的新聞發(fā)布會(huì)上，中編辦副主任吳知論表示。監(jiān)察部副部長(zhǎng)屈萬(wàn)祥的表態(tài)則更為嚴(yán)厲：“特別是對(duì)背后涉及的腐敗問(wèn)題，要一查到底，嚴(yán)厲懲治。”

面對(duì)高壓，汪先生不得不轉(zhuǎn)向此前沒有更多考慮的第三條路：考試。他說(shuō)，考試將在他們這些混編、超編人員當(dāng)中展開，會(huì)計(jì)和國(guó)有資產(chǎn)管理是考試的主要內(nèi)容，成績(jī)最差的人將被“末位淘汰”。留下來(lái)的人，也將從此嚴(yán)守事業(yè)單位崗位，不再參與行政機(jī)關(guān)事務(wù)。

編制法制化

汪先生的遭遇，在全國(guó)范圍內(nèi)都存在。相對(duì)而言，安徽省在混編、超編方面的情況還不如其他一些省份嚴(yán)重。在汪所供職的水東鎮(zhèn)，混編人員只有5名，自收自支人員只有3人；“而在全國(guó)其他一些省份，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制50人，吃財(cái)政飯的卻在100人以上”。國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱告訴《中國(guó)新聞周刊》。

“2000年以來(lái)，安徽作為農(nóng)業(yè)大省，無(wú)論是稅費(fèi)改革，還是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，都稍稍比全國(guó)提前。”安徽省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長(zhǎng)謝培秀對(duì)本刊說(shuō)，“聘的人員減掉了，‘七站八所改革也節(jié)省了‘吃皇糧的開支?，F(xiàn)在的這一步，該輪到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公務(wù)員了”。

編制改革進(jìn)行之初，國(guó)務(wù)院曾在1997年頒布《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，首度對(duì)中央政府的行政編制進(jìn)行了法制層面上的細(xì)致規(guī)范；而對(duì)地方的管理，則剛性程度偏弱，例如前述那份《關(guān)于市、縣、鄉(xiāng)人員編制精簡(jiǎn)的意見》。由于地方的具體事務(wù)繁多，很多地方政府并沒有真正執(zhí)行這份意見。相反，因?yàn)樨?cái)政分灶吃飯，地方政府還擁有在行政機(jī)關(guān)混雜事業(yè)單位編制和自定編制兩項(xiàng)自主權(quán)力，這個(gè)口子使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)機(jī)構(gòu)越發(fā)臃腫。

據(jù)本刊了解，在1998年那場(chǎng)著名的中央政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，中央并非沒有同時(shí)對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)和編制進(jìn)行大手術(shù)的想法，但財(cái)政分灶吃飯的體制和地方的意見反彈最終令改革延緩。地方上的質(zhì)疑是：按照中央的編制管理辦法就一定科學(xué)么？

比如按照規(guī)定，警力設(shè)置以常住人口為標(biāo)準(zhǔn)。但這項(xiàng)明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的規(guī)定早已變得越來(lái)越不合時(shí)宜。僅以深圳為例，常住人口不過(guò)百余萬(wàn)，而總?cè)丝谠缫殉^(guò)千萬(wàn)，如果仍然刻舟求劍地完全按照規(guī)定配置警力，“深圳的治安絕不會(huì)達(dá)到今天的這個(gè)局面”，深圳市公安局宣傳處副處長(zhǎng)杜云峰告訴《中國(guó)新聞周刊》，“市委市政府支持我們的警力配置突破原有的規(guī)定”。

于是，盡管明知地方在編制問(wèn)題上存在隨意性大等問(wèn)題，中央政府卻始終難以進(jìn)行有效的清理。這種局面，一直持續(xù)到2006年。在這一年，農(nóng)業(yè)稅的取消和《公務(wù)員法》的實(shí)施，終于讓地方編制改革水到渠成。

《公務(wù)員法》第2條規(guī)定:本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。該法實(shí)施一年多來(lái)遇到的主要問(wèn)題恰恰正是混編現(xiàn)象比較嚴(yán)重。新法施行之后，公務(wù)員需要重新登記，“有人是行政編制，有人不是，你說(shuō)給不給他登記？”《公務(wù)員法》起草者之一、國(guó)家行政學(xué)院教授宋世明對(duì)本刊說(shuō)，“如果不登記，人家畢竟服務(wù)了這些年，也一直拿著行政人員的工資，享受著行政人員的待遇。這就迫切要求編制管理規(guī)范化、科學(xué)化?！?/p>

在《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》出臺(tái)之后，加之10年前出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，上至中央、下至地方、再輔以監(jiān)督的編制管理框架已經(jīng)搭建完成，初步形成了編制管理法制化的格局。

為機(jī)構(gòu)改革鋪路

1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，中央機(jī)構(gòu)的公務(wù)員減少為3萬(wàn)余人；而全國(guó)范圍內(nèi)的公務(wù)員總數(shù)多達(dá)700萬(wàn)，占了絕大多數(shù)。如果不對(duì)地方公務(wù)員的編制加以規(guī)范，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的總體結(jié)果仍然難以突破“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈。

基層工作人員都已經(jīng)注意到，中央“十一五規(guī)劃”中已經(jīng)定下了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增的目標(biāo)；而更多的基層公務(wù)員尚沒有看到，“此番中央的舉動(dòng)，并非以往那種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的機(jī)構(gòu)改革模式”，汪玉凱說(shuō)，“而是在醞釀一個(gè)總體改革方案”。

據(jù)這位專家透露，最近一段時(shí)間，國(guó)務(wù)院一些部門數(shù)次向?qū)W者征求總體改革意見，并對(duì)此展開調(diào)研。另一位了解內(nèi)情的人士則告訴本刊，機(jī)構(gòu)改革的3項(xiàng)原則是：根據(jù)社會(huì)需要增加或減少機(jī)構(gòu)和編制、權(quán)責(zé)對(duì)稱、根據(jù)能力設(shè)崗。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)只減不增，但一些關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的部門還是要根據(jù)實(shí)際需要來(lái)進(jìn)行配置?！币晃粚W(xué)者說(shuō)。

這位學(xué)者同時(shí)提醒若干呼吁加強(qiáng)垂直管理的部門，“垂直之后，根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)稱原則，這一領(lǐng)域的所有責(zé)任將全部由該部門承擔(dān)，而不是中央部委與地方政府共同承擔(dān)”。

1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，在朱基主持下，國(guó)務(wù)院組成部門從40個(gè)減為29個(gè)，尤其是包括紡織工業(yè)部在內(nèi)的8個(gè)直接管理工業(yè)的部委被撤銷，在相當(dāng)程度上完成了政企分開的工作，從而廣受好評(píng)。但是，回頭來(lái)看，學(xué)者仍然將那次改革定義為“應(yīng)對(duì)式改革”，“圍繞經(jīng)濟(jì)工作這個(gè)中心進(jìn)行的改革”。

2001年中國(guó)加入WTO之后，尤其是新一屆政府執(zhí)政以來(lái)，各項(xiàng)改革的矛頭和重點(diǎn)都已轉(zhuǎn)向了政府自身的變革，行政體制改革成為拉動(dòng)其他改革的龍頭。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，“應(yīng)對(duì)式改革”也已進(jìn)化為“戰(zhàn)略性改革”。稱其為“戰(zhàn)略性改革”是因?yàn)?，“改革已從零敲碎打演化到整體推進(jìn)”，汪玉凱說(shuō)，“因?yàn)榉蠒r(shí)代潮流，這項(xiàng)改革并不以一些人的意志為轉(zhuǎn)移。同時(shí)，它將為日后的政治體制改革推進(jìn)打下基礎(chǔ)?！?/p>