秋　風(fēng)

形成完善的糾紛解決體系，需要打破對(duì)國(guó)家法院的迷信，給予民眾建立自治性司法機(jī)構(gòu)的權(quán)利

人與人之間總免不了發(fā)生糾紛，還有一些人總會(huì)因?yàn)樨澙?、無(wú)知、憤怒或者殘忍而侵害他人，因此，一個(gè)社會(huì)要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就得設(shè)立有效的糾紛解決機(jī)制。綜合起來(lái)看，解決辦法無(wú)非兩類：要么，通過(guò)國(guó)家的司法程序解決，要么，通過(guò)社區(qū)自治性工具解決。

現(xiàn)在很多人奢談古代中國(guó)人不愛(ài)打官司的神話。其實(shí)恐怕未必，很可能情形恰恰相反：正因?yàn)榧m紛很多，所以，圣賢才強(qiáng)調(diào)“息訟”。另一方面，在古代社會(huì)，以家族制度為基礎(chǔ)的社區(qū)自治發(fā)育完善，發(fā)展出了一種成熟的替代性糾紛解決方案，家族族長(zhǎng)、長(zhǎng)者行使著一定程度的司法職能，他們甚至可以處死族人。在城市，行會(huì)、商會(huì)、會(huì)館等等也發(fā)揮著社會(huì)管理職能，其中包括柔性司法職能。

這些民間自治性糾紛解決機(jī)制滿足了社區(qū)民眾對(duì)正義的需求，政府也樂(lè)觀其成，以此降低政府的司法與行政管理成本。當(dāng)時(shí)由行政官員兼任司法職能，也完全能夠應(yīng)付訴訟的需求——當(dāng)然，那個(gè)時(shí)代的政府在行政方面其實(shí)也沒(méi)有多少事情，主要的職能就是司法。

從20世紀(jì)初建立現(xiàn)代國(guó)家開始，國(guó)家權(quán)力大幅度地向社會(huì)各領(lǐng)域擴(kuò)張。每個(gè)農(nóng)民每個(gè)干部職工，都被安排到一個(gè)自上而下的動(dòng)員型控制體系中。在這套體系擠壓下，傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸瓦解，公權(quán)力成為解決人糾紛的惟一渠道。黨政權(quán)力普遍行使著準(zhǔn)司法職能：人們遇到糾紛，通常是找“單位”，找上級(jí)，找村支書。

人民調(diào)解員正是內(nèi)嵌在這一體系內(nèi)的一個(gè)輔助性糾紛解決機(jī)制，它依附于黨政權(quán)力體系，而不是社區(qū)自治性糾紛解決機(jī)制。

80年代之后，農(nóng)村實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度，城市私人部門迅速發(fā)展，大量人口不再依附于“單位”，而成為一定程度上的“自由人”，動(dòng)員型控制體系松動(dòng)乃至瓦解。遇到糾紛的時(shí)候，不可能再找單位。人們自然地走向法院。結(jié)果，法院審理案件的數(shù)量急劇增加，法院業(yè)務(wù)繁榮，法官似乎總是不夠用。這不是因?yàn)檫@個(gè)時(shí)代的中國(guó)人突然愛(ài)鬧糾紛、愛(ài)打官司了，而是因?yàn)?，古代的那套自治性糾紛解決機(jī)制幾乎已成廢墟，單位、集體所提供的糾紛解決機(jī)制的覆蓋面又大幅度萎縮。糾紛一起，即成訴訟。

法院不堪其累。在這種情況下，從學(xué)界到政府，又都重視起調(diào)解制度。一方面是強(qiáng)化司法調(diào)解，法律規(guī)定，民事訴訟在任何環(huán)節(jié)，都可以調(diào)解結(jié)案；另一方面，則是恢復(fù)及完善人民調(diào)解員制度。關(guān)于后者，政府已經(jīng)采取了一些措施，比如，最高法院的司法解釋規(guī)定，人民調(diào)解員主持雙方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)，當(dāng)事人必須履行。最近兩年，諸多地方在村和街道引入首席調(diào)解員制度，并積極推進(jìn)調(diào)解員的專業(yè)化、規(guī)范化和社會(huì)化。

但是，在鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)無(wú)可挽回地破碎化，在城市逐漸成為陌生人社會(huì)之后，調(diào)解員制度是否還能夠發(fā)揮其在上世紀(jì)50～80年代的作用，實(shí)在令人懷疑。事實(shí)上，一組數(shù)字的對(duì)比是驚人的：80年代初，民事糾紛調(diào)解與法院處理的比例是12:1，到2000年，民間糾紛調(diào)解成功數(shù)與法院審結(jié)民事、刑事自訴案件的比例則是1:1。

調(diào)解員制度的衰落是無(wú)可避免的。因?yàn)?，調(diào)解員的權(quán)威在很大程度上依靠鄰里之情和調(diào)解員個(gè)人的人格魅力。但人與人之間的這種密切聯(lián)系正在趨向稀薄。治理陌生人社會(huì)，更多地要依靠相對(duì)客觀的規(guī)則及公正的程序，而只有糾紛解決的司法形態(tài)，能夠滿足這一要求。因此，調(diào)解員要發(fā)揮作用，似有必要適應(yīng)人們對(duì)司法性解決機(jī)制的需求，向社區(qū)自治性司法機(jī)構(gòu)的方向靠攏。事實(shí)上，各地嘗試首席調(diào)解員制度就已經(jīng)顯示出了這種傾向。

但是，要完成這一轉(zhuǎn)型，需要人們對(duì)目前的社會(huì)糾紛處理體系進(jìn)行系統(tǒng)反思，理順國(guó)家法院與社區(qū)自治性司法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。法治，就其本質(zhì)而言，是法院之治，需要由一個(gè)具有獨(dú)立地位的法院體系來(lái)解釋法律、適用法律，并填補(bǔ)成文法的縫隙。但是，法院要承擔(dān)這樣的重任，就必須是多樣的，以不同形態(tài)回應(yīng)不同的社會(huì)需求。觀察近代以來(lái)西方法院體系，法院可以區(qū)分為兩類：國(guó)家法院與自治法院。國(guó)家法院當(dāng)然是法治的支柱，法治的原則是國(guó)家法院來(lái)解釋、堅(jiān)守的，但解決民眾日常糾紛的主渠道，卻是更為簡(jiǎn)陋、但也更接近民眾的“自治性司法機(jī)構(gòu)”。

因而，形成完善的糾紛解決體系，需要打破對(duì)國(guó)家法院的迷信，給予民眾建立自治性司法機(jī)構(gòu)的權(quán)利。比如，在鄉(xiāng)、街道等居民自治組織設(shè)立“自治性司法機(jī)構(gòu)”，商會(huì)可以設(shè)立某種調(diào)解組織，各種專業(yè)人士協(xié)會(huì)內(nèi)部也可以有自己的調(diào)解方式，解決相應(yīng)的瑣細(xì)糾紛。只有在糾紛超出這些自治性司法機(jī)構(gòu)所能解決的范圍之外時(shí)，才由縣、市、省等國(guó)家法院系統(tǒng)介入。這樣一來(lái)，國(guó)家法院的負(fù)擔(dān)將大幅度減輕，而社會(huì)自治也更為完整。