中國自28年前實施改革開放以來，就已進入了歷史性的“轉(zhuǎn)軌”時期。在“轉(zhuǎn)軌”時期，集中了經(jīng)濟體制上從社會主義計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟“轉(zhuǎn)軌”，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上從“二元經(jīng)濟”向現(xiàn)代新工業(yè)經(jīng)濟體“轉(zhuǎn)軌”，增長方式上從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。

這三種“轉(zhuǎn)軌”都要在短短20—30年內(nèi)完成當代發(fā)達國家兩三百年的工業(yè)化及市場經(jīng)濟體制所走的歷程。其問各種矛盾的交叉性及復(fù)雜性，可想而知。中國將面臨一系列兩難問題的挑戰(zhàn)。為了迎接這些挑戰(zhàn)，必須堅持改革開放，在科學發(fā)展觀指導(dǎo)下，要堅定不移地推進制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，把創(chuàng)新作為經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的重點。

政府職能轉(zhuǎn)變需制度創(chuàng)新

科技的進步及科技創(chuàng)新要轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，需要有相應(yīng)的制度安排為之鋪路和支撐。只有建立充滿活力的新體制，才能實現(xiàn)科技進步，才能真正做到自主創(chuàng)新，才能最終建成創(chuàng)新型國家。

中國的體制改革在十一五時期進入了一個關(guān)鍵時刻，或者說攻堅階段。這個時期的體制改革“要以轉(zhuǎn)變政府職能和深化企業(yè)、財稅、金融等改革為重點”，要按“政企分開、政資分開”原則來推進政府職能轉(zhuǎn)變，目的是宏觀上發(fā)揮市場機制、競爭機制在社會資源分配中的基礎(chǔ)性作用，在微觀上增強國有企業(yè)自主創(chuàng)新的激勵機制和內(nèi)在經(jīng)濟活力。

為什么“政企分開、政資分開”會成為“十一五”時期體制改革的中心內(nèi)容呢?中國作為一個社會主義國家跟西方國家不同，政府不僅作為國家的政治實體給公眾提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而且受國家委托作為一個經(jīng)濟實體，即擁有大批國有企業(yè)和自然資源；而西方國家的政府僅提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)，企業(yè)和資源均掌握在私人經(jīng)濟手中。中國政府一身兼有政治實體和經(jīng)濟實體的雙重身份以及相應(yīng)的雙重職能，這種制度最適宜采取計劃經(jīng)濟體制，不僅國有企業(yè)一統(tǒng)天下，而且用指令性計劃取代一切企業(yè)經(jīng)濟行為，企業(yè)的微觀經(jīng)濟活力完全被窒息，這里沒有市場、沒有競爭，也沒有創(chuàng)新和效率。政府一身兼有雙重身份及雙重職能的制度，成為計劃經(jīng)濟體制根源。

改革開放后，中國要建立一個以公有制為主體的市場經(jīng)濟體系。為此，除了發(fā)展非公經(jīng)濟(即私人企業(yè)和個體企業(yè))外，重要的任務(wù)即改革國有企業(yè)，其間一條根本途徑，就是“政企分開”。所謂“政企分開”，決不是不要國營企業(yè)(一賣了之)，而是把國企從政府的行政羈絆中掙脫出來，實行自主經(jīng)營，在公有制基礎(chǔ)上建立一個有經(jīng)濟活力的微觀經(jīng)濟，這是將市場經(jīng)濟有史以來首次跟公有制結(jié)合起來。但是我們知道，無論是西方經(jīng)濟學抑或傳統(tǒng)的馬克思經(jīng)濟學來講，二者盡管立論各異，卻都信奉一個“信條”：公有制與市場經(jīng)濟決不相容。中國的國企改革和建立以公有制為主體的社會主義市場的實踐，實際是突破傳統(tǒng)經(jīng)濟理論的這個傳統(tǒng)“信條”，正在進行制度創(chuàng)新的偉大試驗。

自1993年中央在關(guān)于建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟決議中提出“政企分開”原則以來，當局在“政企分開”方面做了巨大努力?？墒侵两瘛罢蟛环帧眴栴}尚未能根本解決，關(guān)鍵在于政府仍一身兼有雙重身份和雙重職能：一方面使得國有企業(yè)未能充分享有自主經(jīng)營權(quán)，某些主要權(quán)力(如投資決策權(quán)、人事決策權(quán)等)仍掌握在政府手中，國企難以建立健全的公司治理結(jié)構(gòu)；另一方面各地方政府兼有政治實體和經(jīng)濟實體的身份與權(quán)力，在一定程度上形成諸侯經(jīng)濟、地方市場分割局面：特別是當今政企或政經(jīng)正要分而又難分難解之際，給權(quán)錢交易、行賄受賄留下空間。所以政府的雙重身份及雙重職能仍是政企不分、政經(jīng)不分的根源所在，也是政府體制改革的焦點及難點所在。^①

正因為如此，所以“十一五”規(guī)劃把解決“政企分開、政經(jīng)分開”作為“十一五”時期所要全力解決的重點任務(wù)。但如何在堅持“以公有制為主體”的條件下實現(xiàn)“政企分開、政經(jīng)分開”呢?這是況古未有的創(chuàng)舉，需要全國經(jīng)濟理論工作者和經(jīng)濟工作者群策群力，獻計獻策，需要從制度上創(chuàng)新。

將不同職能的國有企業(yè)分開

分清、分開兩類不同屬性、不同職能的國有企業(yè)是長期以來認識上的焦點，它們應(yīng)分別是體現(xiàn)目前政府的不同身份。

一是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的國有企業(yè)，其生產(chǎn)與經(jīng)營是為了給本地區(qū)營造一個良好的投資、經(jīng)營與生活環(huán)境，滿足公眾的公共消費需求，其經(jīng)營是非營利性、公益性甚至福利性。它們履行的是作為政治實體的政府的“公共服務(wù)”職能。其資金來自政府的財政預(yù)算。我曾把這類國企稱為“財政賬戶項目類”國企。這類國企業(yè)自然歸政府財政部門直接掌有，這里談不上“政企分開”，這種情況在西方發(fā)達國家也屢見不鮮。

二是擁有一批經(jīng)營性或競爭性行業(yè)的國有企業(yè)，它們是贏利性的，它們的生存與發(fā)展全靠自身的有效經(jīng)營及競爭能力，自負盈虧，應(yīng)有內(nèi)在“成本一收益”原則的硬性約束。它們履行作為經(jīng)濟實體的政府職能。我曾把這類國企業(yè)稱之為“資本賬戶項目類”國企。這類國企一直困累于“政企不分”，難于建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)(Corporategovernance)。“十一五”時期提出的“政企分開”，主要是針對這類國有企業(yè)講的。有一些經(jīng)營性競爭性行業(yè)，是關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵行業(yè)(如航空、銀行等)，國有企業(yè)須居主導(dǎo)地位，但也不應(yīng)獨占，不僅本身須投資主體多元化，還須接納民企、外企進入，開展公平競爭；但這類國企跟其他競爭性行業(yè)的國企不同，具有重大戰(zhàn)略意義，不能因有人(民企、外企)出高價而退出。凡是競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，都必須靠自身的經(jīng)營能力和競爭力，都迫切要求掙脫“政企不分、政經(jīng)不分”的羈絆。

實行“政企分開”的三項選擇

如何實行“政企分開”。我曾提出過三項選擇^②。一是政府仍保持雙重身份的情況下設(shè)立“隔火墻”，即建立一個由國有資產(chǎn)管理委員會——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司(或投資公司)——國有企業(yè)三層次管理、經(jīng)營體系，以期通過股份制、金融中介機構(gòu)在政企之間、國有資產(chǎn)所有者與企業(yè)經(jīng)營者之間設(shè)置雙層“隔火墻”，使政企分開、政經(jīng)分開原則得到貫徹；二是政企徹底分開，即經(jīng)營性競爭性國企脫離政府部門由人民權(quán)力機構(gòu)(各級“人大”)授權(quán)專門機構(gòu)(如國資委)來管理；三是由國有或國家控制的各種公共基金(如社會保障基金、保險基金、共同基金、殘疾人基金、投資基金等)，直接或者通過國有投資公司成為國有企業(yè)的主要投資者。美國學者曾把我的這套觀點稱之為“基金社會主義”(Fund Socialism)或“金融社會主義”(Financial Socialism)(見Robert Hsu著《EconomicTheories in China》，劍橋大學出版社1991年版，第72頁)。認為這是一種在公有制形式中，突出了機構(gòu)投資者在國有企業(yè)改革中的作用。我認為，改革之深入，迫切需要制度創(chuàng)新。改革開放把中國推入一個“創(chuàng)新”的時代。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式需科技創(chuàng)新

中國體制轉(zhuǎn)軌時期集中的三種“轉(zhuǎn)軌”。除體制改革要靠制度創(chuàng)新外，后二項轉(zhuǎn)變(即新型工業(yè)化和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變)，須靠科技創(chuàng)新帶動。

中國目前推行的新型工業(yè)化相對于發(fā)達國家從18世紀工業(yè)革命開始的工業(yè)化來講，都屬于遲來的工業(yè)化，是自20世紀60—70年代開始的以發(fā)展中國家和地區(qū)為主體的工業(yè)化。傳統(tǒng)工業(yè)化用殖民掠奪與戰(zhàn)爭的方法造就了現(xiàn)在的發(fā)達國家，那么，我國的崛起不可能再走殖民掠奪和戰(zhàn)爭的老路。中國緊緊抓住了全球化這個機遇來實現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展，但需要科技創(chuàng)新來引領(lǐng)工業(yè)化前進。

對外開放使中國吸納和承接了經(jīng)濟全球化推動的國際間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。近20年來中國以其廉價勞力和廣闊市場吸納約6000億美元境外直接投資，成為發(fā)展中國家中吸納外資最多的國家。但我國企業(yè)對于外國先進技術(shù)卻熱衷于引進，而疏于開發(fā)和創(chuàng)新。中國每年用于RD的開支很少。據(jù)報道2004年僅占GDP的1．3％，而發(fā)達國家一般都在2％以上，瑞典更高達我國的5．6倍。從人均科技投入看，美國為760美元，瑞典日本緊隨其后，而中國人均科技投入僅為58美元，不足美國的8％，僅只占韓國的15％。這種狀況，應(yīng)引起高度重視。

中國已經(jīng)是制造業(yè)大國，但遠非制造業(yè)強國；中國也是貿(mào)易大國，也遠非貿(mào)易強國，關(guān)鍵在于我國工業(yè)的心臟和引擎——裝備工業(yè)還相對落后。最根本的是技術(shù)開發(fā)力不強和制造加工質(zhì)量水平低這兩個問題。^③加工貿(mào)易占了中國巨額對外貿(mào)易中的55％，中國遠談不上什么“世界工廠”，實際是世界級的大加工車間。要把中國建成一個工業(yè)強國和貿(mào)易強國，要發(fā)展裝備工業(yè)，就得依靠科技創(chuàng)新。

再則，中國進行的工業(yè)化，其歷史使命是把二元經(jīng)濟建成現(xiàn)代經(jīng)濟，要把幾億農(nóng)民變成城鎮(zhèn)的工人和其他勞動者，這是發(fā)達國家在200年前已完成的歷史任務(wù)。中國的后發(fā)優(yōu)勢是“用信息化帶動工業(yè)化”，就是用信息技術(shù)來武裝、改造傳統(tǒng)的制造業(yè)。信息技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)有很強的滲透力和提升力，信息技術(shù)可以滲透于產(chǎn)品的設(shè)計、研發(fā)、制作、管理、營銷等整個過程之中，大大提升產(chǎn)品質(zhì)量、效率和效益。發(fā)達國家在百多年前進行工業(yè)化時只借助于機械化、電氣化等科學技術(shù)，以信息化帶動工業(yè)化，是歷史賦予我們的最重要的后發(fā)優(yōu)勢，但信息技術(shù)日新月異，亟須創(chuàng)新。

正因如此，中共十六大以來，在科學發(fā)展觀指導(dǎo)下作出了建設(shè)“創(chuàng)新型國家”的戰(zhàn)略決策。明確自主創(chuàng)新是科技發(fā)展的靈魂，是支撐國家崛起的筋骨。在國際競爭中，真正的核心技術(shù)是花錢買不到的，引進技術(shù)設(shè)備并不等于引進創(chuàng)新能力，必須把自主創(chuàng)新作為推進工業(yè)化、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的中心環(huán)節(jié)，貫徹到各個產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和地區(qū)以及現(xiàn)代化建設(shè)的各個方面，努力把我國建設(shè)成為創(chuàng)新型國家。

2006年中央財政大幅度增加科技投入，“十一五”期間財政方面對科技的投入要明顯高于財政經(jīng)常性收入的增幅，重點支持基礎(chǔ)研究、前沿科技研究和社會公益研究，支持重大戰(zhàn)略產(chǎn)品和重大科技工程，加強國家重點實驗室、國家工程中心等科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中國政府為了落實《規(guī)劃綱要》還制定了若干配套措施。

此外，中國科技部最近也出臺營造自主創(chuàng)新環(huán)境的六項主要措施：(1)調(diào)整機構(gòu)和職能劃分，加強科技基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)；(2)大幅減少對科技項目的直接管理，更多地發(fā)揮部門、行業(yè)和地方科技部門的積極性：(3)加強宏觀戰(zhàn)略和政策研究，組建中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院；(4)完善專家參與科技項目管理的機制；(5)努力扭轉(zhuǎn)科技資源分散和重復(fù)立項狀況：(6)建立科研經(jīng)費監(jiān)管機構(gòu)。

上述種種，都是政府方面為推進創(chuàng)新戰(zhàn)略所作出的種種努力，但同樣重要的是要使廣大企業(yè)(包括國有企業(yè)和民營企業(yè))能有內(nèi)在的激勵技術(shù)革新和創(chuàng)新的機制，這就要靠企業(yè)改革以及各領(lǐng)域的體制改革。

科技創(chuàng)新的國際合作

中國有巨大的人力資源和科技力量，但我們同樣需要開展這方面的國際合作。

中國推進的新型工業(yè)化依靠的是改革開放，是積極接納國際的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和技術(shù)引進，充分利用“兩個市場、兩種資源”，這就要求走國際經(jīng)貿(mào)合作的道路。為此，我國不僅花了八九年談判時間進入WTO，而且積極開展雙邊和多邊的經(jīng)貿(mào)交流與合作，特別是積極參與和推進多種區(qū)域經(jīng)濟合作，如APEC、“10+3”(東盟10國與中日韓)、“1+10”(中國與東盟10國)、“上海合作組織”、“東北亞合作”等等。中國不僅在經(jīng)貿(mào)方面積極推進雙邊、多邊、區(qū)域性的國際合作，而且在“10+3”框架內(nèi)推進貨幣互換計劃、債券市場以及宏觀經(jīng)濟政策的國際合作。中國從自身經(jīng)濟發(fā)展過程中以及從亞洲金融危機中深刻認識到，在經(jīng)濟全球化、金融全球化、金融風險傳導(dǎo)機制全球化的情況下，本國經(jīng)濟的平穩(wěn)、快速、持續(xù)發(fā)展固然需要國際合作，防范、抵御金融風暴也須國際合作^④。要國際合作，就必須要有和平環(huán)境，所以，走和平發(fā)展道路，便成了中國在當代國內(nèi)外形勢下為謀求經(jīng)濟發(fā)展所面對的必然選擇。中國政府關(guān)于科技創(chuàng)新合作的倡議，正如它所倡議、促進的其他國際合作一樣，都是“走和平發(fā)展道路”這一基本國策的體現(xiàn)。

其實，科技創(chuàng)新的國際合作，已有先例，如由歐盟委員會和歐洲空間局共同發(fā)起并組織實施的著名的“伽利略計劃”，就是一項為建立歐洲自主獨立的民用全球衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)的國際合作開發(fā)計劃。中國于2004年10月正式加入了“伽利略計劃”，成為第一個加入該計劃的非歐盟成員國。據(jù)報道，還有一些亞洲、拉美國家正在申請加入這個合作計劃。這是造福人類的科技創(chuàng)新國際合作。東亞各國完全有必要也有條件就某些重大科技課題進行國際合作。如果我們能就防治艾滋病、非典(SASS)或禽流感等危害該地區(qū)的嚴重傳染病進行有效的國際合作，無疑會大大有助于該地區(qū)的社會安定與經(jīng)濟繁榮，而且為子孫后代造福。倡議和推動科技創(chuàng)新的國際合作，是“十一五”時期建設(shè)“創(chuàng)新型國家”戰(zhàn)略中的重要組成部分。

①參閱作者文章：“雙重身份、雙重職能的改革是政府體制改革的重點”刊香港《中國評論》2005年第10期，又載《學習時報》2005年9月19日；“建立公共服務(wù)型政府的關(guān)鍵與難點何在”刊《開放導(dǎo)報》2005年第2期。

②作者著作：“股份制——社會主義全民所有制的好形式”刊《經(jīng)濟研究》1989年第4期。值得指出的是，該文中提出的“三層次”國有資產(chǎn)管理、經(jīng)營體系框架，在當時尚是理論的設(shè)計。迨至20世紀90年代后期，深圳、上海兩地通過自身的實踐提出并試行這種“三層次”框架，效果不錯，獲得越廣泛認同。

③胡春力主編：《重構(gòu)生產(chǎn)組織：發(fā)展中國裝備工業(yè)的新思路》，中國計劃出版社2002年版，第9頁。

④參閱作者著作“經(jīng)濟全球化與金融監(jiān)管國際化”刊《宏觀經(jīng)濟研究》(創(chuàng)刊號)1998年12月版。

(作者單位為國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院)