張學兵

摘要：現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從經(jīng)濟、社會以及政治發(fā)展等方面制約著和諧社會的構(gòu)建。黨的十六大以來，中央從價值導向、決策思路、分配調(diào)整以及農(nóng)村發(fā)展等方面，推出了一系列有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的新舉措和新部署，為和諧社會的構(gòu)建奠定了一定的物質(zhì)基礎和政策條件。著眼和諧社會的構(gòu)建，還應致力于戶籍制度、城鄉(xiāng)要素市場、公共財政制度以及基層民主建設等方面的體制機制改革，徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

關鍵詞：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；三農(nóng)；和諧社會

中圖分類號：F320文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2007）02-0010-03

構(gòu)建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續(xù)過程。改革開放以來，中國經(jīng)濟社會在取得巨大發(fā)展成就的同時，也積累起了諸多影響社會和諧的矛盾和問題，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)便是其中足以影響全局的不和諧因素之一。努力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容，也是巨大推動力。

一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是構(gòu)建和諧社會的隱患

1978年以來，改革在農(nóng)村率先突破，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻變革，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力增強，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換的市場化程度提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，小城鎮(zhèn)大量涌現(xiàn)并迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移。這些變革緩解了城鄉(xiāng)的緊張關系，改善了城鄉(xiāng)二元格局，更推動著城鄉(xiāng)體制改革進一步深化。然而，80年代中期以后，隨著城市經(jīng)濟體制改革的展開，農(nóng)村改革逐步滯后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化，“三農(nóng)”問題日益凸現(xiàn)。亨廷頓說：“在經(jīng)歷著飛速的社會和經(jīng)濟變革的國家所具有的一個共同而突出的特征，那就是城鄉(xiāng)之間的差距，而這正是這些國家社會政治不安定的主要根源?！?sup>[1](P66)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，已成為構(gòu)建和諧社會的重大隱患。

從經(jīng)濟發(fā)展來看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，大量資金流失嚴重影響農(nóng)業(yè)的投入和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。通過農(nóng)民稅費負擔、政府低價征地、農(nóng)村金融系統(tǒng)的“吸血”以及低廉的農(nóng)民工工資等方式，城市和工業(yè)從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民身上取走了大量資金。僅以征地為例，1987－2002年，全國非農(nóng)建設共占用耕地3689.4萬畝，按其中70％為征地、征地中一半為經(jīng)營性用地匡算，各地政府獲得土地凈價差收益在14,000億至31,000億元^[2](P307)。就整個國民經(jīng)濟發(fā)展而言，農(nóng)民收入低靡，嚴重制約著國內(nèi)需求的擴大，致使中國經(jīng)濟增長主要依靠投資和外貿(mào)驅(qū)動，由此更引發(fā)國際貿(mào)易摩擦和國內(nèi)產(chǎn)能過剩。20世紀80年代，在社會商品零售總額中，農(nóng)村曾占到一半以上。由于80年代中后期農(nóng)村改革與發(fā)展的滯后，農(nóng)村消費品市場逐步萎縮，全國社會消費品零售總額中在縣和縣以下實現(xiàn)的比重，1993年為42.0％，1996年為39.6%，2001年為37.4％，2004年只有34.15％^[3](P110)。社會要和諧，經(jīng)濟要發(fā)展。構(gòu)建和諧社會的物質(zhì)基礎是經(jīng)濟發(fā)展，沒有經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿颓熬暗暮椭C社會，是難以想象的。

從社會發(fā)展來看，城鄉(xiāng)二元的公共品供給體制導致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。20世紀50年代以來，中國的城鄉(xiāng)公共物品供給一直實行二元體制，城市公共基礎設施由國家承擔，鄉(xiāng)村公益事業(yè)和基礎設施等投資，則大部分由農(nóng)民承擔。目前，我國對農(nóng)業(yè)的各項支出都沒有達到《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應當高于國家財政經(jīng)常性收入增長幅度”的要求。中國政府對社保、教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)的投入占GDP的比例本已過低，發(fā)達國家占70％左右，不發(fā)達國家、發(fā)展中國家一般也占50％以上，而中國2004年的投入僅占17％^[4](P226)。這些投入在城鄉(xiāng)之間又嚴重不均衡。以醫(yī)療為例，占全國總?cè)藬?shù)近60％的農(nóng)村居民僅享用了20％左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源，全國每千人擁有衛(wèi)生技術人員3.6人，而農(nóng)村只有1.02人^[5](P93),全國每年大約有1000余萬的農(nóng)村人口因病致貧或返貧。城鄉(xiāng)收入差距也隨之擴大了， 2004年城鄉(xiāng)居民收入差距為3.2倍，考慮到對市民的各種轉(zhuǎn)移支付和隱形補貼，城鄉(xiāng)實際收入差距可能高達5-6倍。隨著城鄉(xiāng)往來的增多以及現(xiàn)代傳媒的普及，隱藏著的城鄉(xiāng)矛盾日益公開、激烈，成為威脅社會穩(wěn)定和居民安全的隱患。

從政治發(fā)展來看，二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)居民的不平等待遇，有背于社會主義政治文明建設。1954年憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國公民享有居住和遷徙的自由?！钡?，1958年制定的《中華人民共和國戶口登記條例》在事實上取消了公民的自由遷徙和居住的權利。1975年憲法更從法律上正式取消了“公民有居住和遷徙的自由”的權利?，F(xiàn)行憲法恢復了公民自由居住和遷徙的權利。然而，由于種種的制度和政策障礙，公民自由居住和遷徙的權利還不能完全、徹底實現(xiàn)。再者，按照憲法規(guī)定，中國公民平等地享有權利、履行義務，但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城鄉(xiāng)居民享有的權利嚴重不平等，以致于許多人一再呼吁要給予農(nóng)民“國民待遇”。社會公平正義是和諧社會的基本條件，也是基本內(nèi)容之一，沒有城鄉(xiāng)居民的平等待遇，就無所謂公平正義，也就很難達到政治文明的高度。

二、十六大以來黨在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)方面的努力

黨的十六大將“社會更加和諧”確定為全面建設小康社會的目標之一，而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是影響社會和諧的不可忽視的因素。因此，十六大以來，黨在解決“三農(nóng)”問題、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)方面，采取了一系列建設性、創(chuàng)造性、突破性的政策、措施和部署，為構(gòu)建和諧社會奠定了一定的物質(zhì)基礎和政策條件。

（一）價值導向：“以人為本”、“人民共享”

1978年以來，以“經(jīng)濟建設為中心”、“一部分人先富起來”為導向的改革進程，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了舉世矚目的正面效應，但隨之而來的負面效應也日益為人們所關注?！叭r(nóng)”問題日益嚴峻、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的固化以及城鄉(xiāng)差距拉大，即為其中比較突出的負面效應之一。城鄉(xiāng)差距的擴大，已經(jīng)成為加劇社會不公平態(tài)勢的首要因素。

黨的十六大以來，黨和國家領導人在不同場合多次強調(diào)要由人民共享改革與發(fā)展的成果，并從理論上闡述了為何發(fā)展、如何發(fā)展的問題，提出科學發(fā)展觀。十六屆六中全會更把“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”作為構(gòu)建社會主義和諧社會的首要原則?！耙匀藶楸尽?、“人民共享”并非專門針對解決“三農(nóng)”問題而發(fā)，但在“三農(nóng)”工作成為全黨以及整個政府工作的重中之重的歷史條件下，“以人為本”、“人民共享”理所當然地成為了解決“三農(nóng)”問題、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的價值導向。

（二）決策思路：“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”

1949年以來，“以農(nóng)養(yǎng)工”、“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”長期是決策者的基本思路，正如江澤民所說“建國初期實行依靠農(nóng)業(yè)積累發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略”^[6](P425)。改革開放以來的很長時間里，“以農(nóng)養(yǎng)工”仍然是經(jīng)濟發(fā)展中的現(xiàn)實格局，僅以農(nóng)民稅費負擔為例，1990－2000年，除提留統(tǒng)籌和各項社會負擔外，國家農(nóng)業(yè)稅總額由87.86億元，增加到465.31億元，達5倍之多^[7](P272)。很長時間里，中國是少數(shù)專門向農(nóng)業(yè)征稅的國家之一，也是少數(shù)未直接對農(nóng)業(yè)補貼的國家之一。

隨著全面建設小康社會目標的提出，扭轉(zhuǎn)“以農(nóng)養(yǎng)工”的局面，也逐步提上了議事日程。黨的十六大正式確定“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的方針，并將其作為全面建設小康社會的重大任務之一。三中全會把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”作為完善市場經(jīng)濟體制的目標之一。四中全會上，胡錦濤提出“兩個趨向”的論斷，認為“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”是工業(yè)化發(fā)展到一定階段之后的普遍傾向。2005年3月，溫家寶在《政府工作報告》中提出，要“適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展新階段的要求，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針”。至此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”正式成為決策者在解決“三農(nóng)”問題、破除城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)時的基本思路。這是1949年以來決策者在工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系政策上具有轉(zhuǎn)折意義的變化。

（三）分配調(diào)整：“多予少取”

十六大以來，中央把“多予、少取、放活”作為增加農(nóng)民收入的總的指導思想。在“多予、少取”的方針下，一系列惠及農(nóng)民、有利于改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的政策得以施行。（1）農(nóng)村稅費改革。伴隨著現(xiàn)代化和工業(yè)化的推進，農(nóng)業(yè)稅的財政意義不斷下降。政府積極支持各地的稅費改革，到2005年底，已有28個省份免征農(nóng)業(yè)稅。與此同時，全國人大常委會正式廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》。中央還承諾，從2006年起財政每年將安排1,000億元以上的資金用于支持農(nóng)村稅費改革的鞏固完善。由此，農(nóng)村稅費改革進入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育以及縣鄉(xiāng)財政管理體制改革的新階段。（2）增加財政支農(nóng)。 2003年初，中央提出“國家今后每年新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村”的要求。2005年“一號文件”再次明確，要落實新增教育、文化、衛(wèi)生、計劃生育等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村，用于縣以下的比例不低于70％。十六屆六中全會又從構(gòu)建和諧社會的角度提出，各級政府要把基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，逐步加大政府土地出讓金用于農(nóng)村的比重。

農(nóng)業(yè)稅的廢除以及財政支農(nóng)的增加，標志著國家與農(nóng)民分配格局的歷史性變革，由“多取、少予”轉(zhuǎn)向了“多予、少取”。

（四）農(nóng)村發(fā)展：“建設社會主義新農(nóng)村”

中國13億人口，9億在農(nóng)村。雖然城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本方向，但也必須處理好城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設的關系。黨的十六屆五中全會提出了“建設社會主義新農(nóng)村”的歷史任務，2006年“一號文件”作出關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見。由此，全國上下拉開了新農(nóng)村建設的帷幕。當前，廣大農(nóng)村正以建設社會主義新農(nóng)村為契機，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展和基礎設施建設，千方百計提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距。

“社會主義新農(nóng)村”不是新命題，但是在進入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的經(jīng)濟發(fā)展階段，提出建設“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬余、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村，更具有時代意義?，F(xiàn)階段的新農(nóng)村建設，融經(jīng)濟、政治、社會以及文化建設于一體，比之過去，它奠基于更深厚的物質(zhì)基礎；面向未來，它昭示著更寬廣的發(fā)展前景。

三、在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)過程中推進和諧社會的構(gòu)建

胡錦濤指出：“城鄉(xiāng)、地區(qū)差距擴大和經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，已日益成為制約經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的重要因素”，而“體制機制不完善、改革不到位是經(jīng)濟社會發(fā)展中諸多矛盾和問題產(chǎn)生的重要根源”^[8](P456)。黨的十六屆三中全會明確提出要“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制”，六中全會更進一步提出“加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制”的任務。當前，著眼于構(gòu)建和諧社會，應致力于以下幾個方面的體制改革和制度建設，加快建立起有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制：

（一）建立城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度。1958年確立的戶籍制度，并非一般意義上的人口登記和管理制度，而是限制城鄉(xiāng)居民流動、并隱含著居民身份識別和福利待遇的歧視性的制度安排。改革以來，政府已對戶籍制度進行了一些改革，比如容許農(nóng)村富余勞動力到城鎮(zhèn)工作，容許農(nóng)民在城鎮(zhèn)辦企業(yè)和經(jīng)營個體工商業(yè)，在某些試點城市容許農(nóng)民在投資、購房和有穩(wěn)定的職業(yè)、住所的條件下轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，改收容遣送為民政救助，改善農(nóng)民工的境遇等等。但20多年來，戶籍制度尚未有根本性變革，仍然需要繼續(xù)深化改革，剔除附著在戶籍上的就業(yè)、收入分配以及公共品分享等不合理因素，建立按居住地劃分城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口的戶籍登記管理制度，實行以固定住所和穩(wěn)定收入為依據(jù)申報城鎮(zhèn)戶口的政策，實現(xiàn)憲法賦予公民的遷徙自由和居住自由權。

（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素流動市場。在勞動力方面，要實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，消除在就業(yè)方面對農(nóng)民工的不合理限制和歧視，促進形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭、規(guī)范有序的勞動力市場，建立城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度。在土地方面，要明確農(nóng)民對土地的經(jīng)營權、轉(zhuǎn)讓權和收益權，并將其賦予土地使用權之中；完善征地制度，在統(tǒng)一與平等對待城市和農(nóng)村土地這一總體目標的指導下，采取穩(wěn)健的步驟整合城市和農(nóng)村的土地市場、土地權利及城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理。在資金方面，應圍繞增加農(nóng)村信貸供給、改善農(nóng)村金融服務的目標，適應農(nóng)村多層次、多元化的金融需求，著力健全功能完善、分工合理、產(chǎn)權明晰、監(jiān)管有力的農(nóng)村金融體系，徹底改變農(nóng)村資金單向流向城市的不合理局面。

（三）建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度。城鄉(xiāng)公共品供給的差異，是導致城鄉(xiāng)差距的重要因素之一。要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就必須實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共品均等供給，促進公共服務向農(nóng)村拓展，讓公共財政政策的陽光照耀農(nóng)村。在農(nóng)村社會事業(yè)嚴重滯后的情況下，特別要擴大社會保障范圍，逐步建立農(nóng)村與城市、國有與民營企業(yè)職工平等一致、覆蓋全社會的包括養(yǎng)老保險、事業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低生活保障在內(nèi)的社會保障體系，逐步將農(nóng)村的社會保障從依靠家庭和土地轉(zhuǎn)向依靠社會和制度。除了要實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共品平等供給，在公共財政的投入方面還應遵循黨的十六大以來多次強調(diào)的“存量適當調(diào)整、增量重點傾斜”方針，切實將新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村。

（四）改革縣鄉(xiāng)政府的財稅管理制度。90年代以來，縣鄉(xiāng)政府機構(gòu)膨脹以及“分稅制”改革后財權與事權的不對應，是加劇農(nóng)民負擔和干群矛盾的重要制度原因之一。農(nóng)業(yè)稅廢除以后，農(nóng)村稅費改革的重點轉(zhuǎn)向了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、縣鄉(xiāng)財政管理體制等為主要內(nèi)容的配套改革。為鞏固稅費改革的成果、將農(nóng)村改革轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體的改革，必須轉(zhuǎn)變基層政府職能，精簡機構(gòu)人員，提高社會管理和公共服務水平，加快建立行為規(guī)范、運作協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制；必須根據(jù)縣鄉(xiāng)兩級政府的事權范圍，通過發(fā)展縣域經(jīng)濟、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度、推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”的改革試點等多重途徑，盡快建立財權與事權相統(tǒng)一的縣鄉(xiāng)財稅管理體制。

（五）加強農(nóng)村社會的民主政治建設。農(nóng)村改革的基本內(nèi)容之一，就是確立農(nóng)民的權利主體地位，而權利主體建設并非一個純粹的經(jīng)濟問題。在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、維護農(nóng)民權益的過程中，還必須加強農(nóng)村民主政治建設，擴大基層民主，完善村務公開制度，完善基層民主管理制度，發(fā)揮社會自治功能，使農(nóng)民真正擁有表達、維護自身利益的渠道。要將農(nóng)民真正組織起來，使其成為市場經(jīng)濟中一支重要的利益博弈主體，而不是如馬克思所指出的那樣，讓農(nóng)民在“行政權力支配社會”的政治環(huán)境下去盼望他們“上面的權威”恩賜“雨水和陽光”^[9](P693)。社會主義新農(nóng)村的農(nóng)民，應該與市民享有同樣的“國民待遇”，同樣是享有權利、履行義務的共和國公民，可以平等參與改革、自主謀求發(fā)展，并不斷分享改革與發(fā)展的成果。

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責任編輯莫仲寧