由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，央行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委聯(lián)合制定的《存款保險(xiǎn)條例》已進(jìn)入最后的草擬階段，《存款保險(xiǎn)條例》可望在今年上半年出臺(tái)。

存款保險(xiǎn)“胎動(dòng)”

存款保險(xiǎn)制度，是國(guó)家為了保護(hù)存款人的利益和維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定，通過(guò)法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產(chǎn)時(shí)進(jìn)行債務(wù)清償?shù)闹贫?。也就是由各家存款性金融機(jī)構(gòu)交納保費(fèi)，一旦投保機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)或破產(chǎn)，就由這家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為存款人支付一定限度的存款。

雖然我國(guó)沒(méi)有建立顯性的存款保險(xiǎn)制度，但政府一直實(shí)行的都是隱性的存款保險(xiǎn)制度。目前實(shí)行的隱性存款保險(xiǎn)制度，各銀行并不用定期交納保險(xiǎn)費(fèi)，所以在這種制度下，銀行的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題將比顯性存款保險(xiǎn)制度更為嚴(yán)重。值得注意的是，在隱性存款保險(xiǎn)制度下，監(jiān)管者無(wú)法通過(guò)實(shí)行差別保險(xiǎn)費(fèi)率等辦法來(lái)改善各銀行的“道德風(fēng)險(xiǎn)”動(dòng)機(jī)。

在隱性存款保險(xiǎn)制度下，政府將不可能向銀行業(yè)引入優(yōu)勝劣汰機(jī)制，從而無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)金融領(lǐng)域的市場(chǎng)化和高效率。一方面，在顯性存款保險(xiǎn)制度尚未建立之前，政府不可能完全打開銀行業(yè)對(duì)內(nèi)和對(duì)外開放的大門。另一方面，隱性的政府擔(dān)保，使國(guó)有商業(yè)銀行贏得了最大的市場(chǎng)份額。但是，這種天然的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)反過(guò)來(lái)也導(dǎo)致了國(guó)有商業(yè)銀行改革惰性的滋生。而國(guó)有商業(yè)銀行“惟其獨(dú)尊”、非國(guó)有銀行處于相對(duì)劣勢(shì)的不平等信用競(jìng)爭(zhēng)必須改變，使存款者達(dá)成這樣一種共識(shí)，無(wú)論是存入大銀行還是小銀行，國(guó)有銀行還是非國(guó)有銀行，得到的安全保障是一樣的。只有這樣，才能使國(guó)有商業(yè)銀行意識(shí)到市場(chǎng)危機(jī)，才能使其產(chǎn)生改革的緊迫感。

由此可見，建立起“一視同仁”的顯性存款保險(xiǎn)制度乃是當(dāng)務(wù)之急。也可以說(shuō)，我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的市場(chǎng)條件業(yè)已成熟。

早前央行新設(shè)金融穩(wěn)定局里專門設(shè)立了存款保險(xiǎn)處，具體負(fù)責(zé)研究存款保險(xiǎn)制度建設(shè)事宜。據(jù)了解，央行牽頭的相關(guān)課題組已完成起草“構(gòu)建中國(guó)存款保險(xiǎn)體系的若干思考”研究報(bào)告，最終存款保險(xiǎn)制度方案可能是：建立存款保險(xiǎn)計(jì)劃，設(shè)立存款保險(xiǎn)基金，建立相對(duì)獨(dú)立的類似美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的機(jī)構(gòu)。

有關(guān)專家表示，目前存款保險(xiǎn)基金較可行的做法是，考慮商業(yè)銀行運(yùn)營(yíng)壓力，可能首先以央行銀行墊付再貸款的方式設(shè)立存款保險(xiǎn)基金，在運(yùn)行的最初幾年，由央行直接管理。另外，央行正緊鑼密鼓地會(huì)同證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)研究建立證券市場(chǎng)投資者風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度和壽險(xiǎn)投保者補(bǔ)償制度，由證券公司、保險(xiǎn)公司組成補(bǔ)償基金，為將來(lái)可能發(fā)生的破產(chǎn)損失保險(xiǎn)，這些制度會(huì)在存款保險(xiǎn)制度設(shè)立后相繼推出。

終結(jié)央行“買單”

隨著我國(guó)金融機(jī)構(gòu)不斷增多和競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，少數(shù)金融機(jī)構(gòu)因受經(jīng)營(yíng)不善或外部條件的變化等因素影響，出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)是難以避免的。

而長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)實(shí)行的是隱性存款保險(xiǎn)制度。在經(jīng)營(yíng)不善的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的過(guò)程中，往往是由中央銀行和地方政府承擔(dān)個(gè)人債務(wù)清償?shù)呢?zé)任。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和金融體制改革的深化，由各級(jí)政府或中央銀行“買單”的缺陷和弊端也日益顯現(xiàn)出來(lái)，這種模式不僅給各級(jí)財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)，而且導(dǎo)致中央銀行貨幣政策目標(biāo)的嚴(yán)重扭曲。

中國(guó)盡管沒(méi)有經(jīng)歷金融風(fēng)險(xiǎn)的集中和大規(guī)模暴發(fā)，但近年來(lái)中小金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)危機(jī)乃至存款擠兌事件仍時(shí)有發(fā)生，幾年前的“海南發(fā)展銀行”“廣東國(guó)際信托”“中農(nóng)信”事件，就直接威脅著銀行體系的穩(wěn)健運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定。

存款保險(xiǎn)制度可以有效地對(duì)金融體系進(jìn)行監(jiān)管，從而最大限度地避免信用危機(jī)和銀行的破產(chǎn)倒閉，維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定。它可以通過(guò)存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的辦理，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)行為，檢查其業(yè)務(wù)活動(dòng)，審查其業(yè)務(wù)報(bào)表，對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的機(jī)構(gòu)提出警告和制裁，遇到極端情況，可以撤保，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)金融體系的有效監(jiān)管，使金融機(jī)構(gòu)按照監(jiān)管部門及存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的要求安全合法地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

目前，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)在資金上對(duì)央行仍有較大的依賴性，一旦陷入困境，由于尚未建立存款保險(xiǎn)制度，央行將獨(dú)家承擔(dān)最后貸款人和救援者的責(zé)任，這等于把全國(guó)的信用風(fēng)險(xiǎn)都?jí)涸谘胄幸患疑砩?，一旦發(fā)生信用危機(jī)，面對(duì)眾多金融機(jī)構(gòu)和數(shù)萬(wàn)億元的金融負(fù)債，央行其實(shí)是無(wú)力擔(dān)此重任的。于是，在處置危困金融機(jī)構(gòu)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中極容易出現(xiàn)“倒逼”狀況：即迫使中央銀行為解決金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，即使在貨幣投放量過(guò)多，大的經(jīng)濟(jì)環(huán)境處于通貨膨脹的情況下，也不得不增加貨幣投放，從而加劇經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。盡快建立存款保險(xiǎn)制度，將有助于抑制中央銀行在處置銀行風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可能出現(xiàn)的“倒逼”狀況，使中央銀行最后貸款人的壓力得到緩解，貨幣政策少受干擾，從而有利于貨幣政策實(shí)施的獨(dú)立性和有效性。

存款保險(xiǎn)制度，是在金融體系中設(shè)立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)制地或自愿地吸收銀行或其他金融機(jī)構(gòu)繳存的保險(xiǎn)費(fèi)，建立存款保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，一旦投保人遭受風(fēng)險(xiǎn)事故，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向投保人提供財(cái)務(wù)救援或由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)直接向存款人支付部分或全部存款的制度。

存款保險(xiǎn)懸疑

最早倡議在中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的人士之一、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員魏加寧表示，時(shí)至今日這一制度一直未能建立起來(lái)，原因之一就是過(guò)去銀行監(jiān)管部門有人擔(dān)心設(shè)立存款保險(xiǎn)制度會(huì)引發(fā)三大風(fēng)險(xiǎn)，因此態(tài)度比較慎重，這三大風(fēng)險(xiǎn)是道德風(fēng)險(xiǎn)、逆操作風(fēng)險(xiǎn)、代理問(wèn)題。在一些國(guó)家，由于存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)不佳，三大風(fēng)險(xiǎn)造成的成本甚至已超出存款保險(xiǎn)制度帶來(lái)的好處，導(dǎo)致銀行業(yè)一次次陷入危機(jī)蔓延的境地。

有關(guān)專家認(rèn)為，關(guān)于構(gòu)建我國(guó)存款保險(xiǎn)體系的所有設(shè)想必須建立在對(duì)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的充分考量之上。關(guān)于保險(xiǎn)存款制度的任何設(shè)計(jì)都無(wú)法回避現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：首先，允許銀行破產(chǎn)是實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的前提條件，但目前我國(guó)銀行破產(chǎn)制度尚未實(shí)施。由于四大國(guó)有銀行有政府為其做后盾，在目前情況下，要求幾家沒(méi)有破產(chǎn)可能的大銀行強(qiáng)制參加存款保險(xiǎn)，繳納大額的保險(xiǎn)費(fèi)，這等于要它幫助存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支持中小銀行的發(fā)展，實(shí)際上并不公平。如果不把國(guó)有銀行納入存款保險(xiǎn)體系，那么由于保險(xiǎn)基金數(shù)額小、范圍狹窄，就很難保證銀行資金發(fā)生大量損失的時(shí)候?qū)?chǔ)戶進(jìn)行賠付。而其他股份制的商業(yè)銀行，大多數(shù)為近幾年所建，尚未形成大量的不良信貸資產(chǎn)；至于城鄉(xiāng)信用合作金融機(jī)構(gòu)，也會(huì)隨著合作銀行的組建，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組，短期內(nèi)似乎也無(wú)破產(chǎn)的可能。如果我國(guó)銀行幾乎沒(méi)有破產(chǎn)的可能性，則設(shè)立存款保險(xiǎn)公司的緊迫程度就要打個(gè)折扣了。

我國(guó)存款保險(xiǎn)制度應(yīng)是集保險(xiǎn)、銀行監(jiān)管和破產(chǎn)處置為一體的制度，央行、銀監(jiān)會(huì)和存款保險(xiǎn)公司之間既有分工又有合作。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家的眼里，銀行業(yè)的監(jiān)管最終是三家的事情——銀監(jiān)會(huì)、央行，還有現(xiàn)在缺存的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。銀行監(jiān)管就是監(jiān)管理念變化的問(wèn)題，當(dāng)前銀監(jiān)會(huì)先是“警察”后是“醫(yī)生”。以后等建立了存款保險(xiǎn)制度，央行應(yīng)負(fù)責(zé)“流動(dòng)性”，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)微觀監(jiān)管，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就是“救火”機(jī)構(gòu)，保證存款人的利益。

完善的配套制度是存款保險(xiǎn)制度有效運(yùn)行的必要條件。僅有存款保險(xiǎn)制度，缺乏相關(guān)的配套制度也是不行的，我國(guó)在建立存款保險(xiǎn)制度的同時(shí)，深化金融改革、建立相關(guān)配套制度是當(dāng)務(wù)之急。