摘要：隨著外資銀行進入及國際資本流動障礙的減少，外資銀行擴展迅速，對外資銀行的有效監(jiān)管成了維護本國金融體系穩(wěn)定的重要一環(huán)。由于外資銀行經(jīng)營的跨國特性，一國不能將其監(jiān)管收益內(nèi)部化，產(chǎn)生監(jiān)管溢出效應(yīng)。外資銀行母國與東道國監(jiān)管機構(gòu)可能采取機會主義行為以謀求本國利益最大化，阻礙雙方之間監(jiān)管信息的有效交流。在目前的監(jiān)管框架下，對外資銀行的有效監(jiān)管，需要母國與東道國監(jiān)管機構(gòu)更多的合作。

關(guān)鍵詞：外資銀行；溢出效應(yīng)；監(jiān)管合作

中圖分類號：F830 文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1006-1428（2007）06-0044-03

一、外資銀行與監(jiān)管溢出效應(yīng)

外資銀行進入主要有兩種形式：分行(Branch)與子行（Subsidiary)，不同的組織形式?jīng)Q定了機構(gòu)間的債務(wù)關(guān)系及各國監(jiān)管機構(gòu)間的責(zé)任劃分。分行是外國銀行在東道國開設(shè)的分支機構(gòu)，不具有東道國法律上獨立的民事主體資格，只是外國銀行經(jīng)營實體在東道國的延伸，其法律責(zé)任由總行承擔(dān)。分行與總行在債權(quán)債務(wù)上存在連帶責(zé)任，按巴塞爾委員會通過的一系列協(xié)議，外資銀行分行流動性的監(jiān)管責(zé)任主要在于東道國監(jiān)管機構(gòu)，清償能力的監(jiān)管責(zé)任主要在于母國監(jiān)管機構(gòu)，同時在銀行于各地所從事的全部業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，母國監(jiān)管機構(gòu)對其所轄銀行或銀行集團進行并表監(jiān)管，分行的主要監(jiān)管責(zé)任在于母國監(jiān)管機構(gòu)。子行具有東道國法人資格，在東道國內(nèi)獨立地享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)，東道國可以采取適用于本國其他銀行的監(jiān)管手段如資本要求、檢查、審計、貸款限制等措施以確保子行的安全穩(wěn)健經(jīng)營。

銀行監(jiān)管限制了銀行某些業(yè)務(wù)的開展，因而，監(jiān)管不利于銀行利潤最大化目標(biāo)的實現(xiàn)，在實行監(jiān)管收費的國家，這一影響更為明顯。外資銀行進入后，與本國銀行形成直接競爭關(guān)系，在這種情況下，本國銀行的利潤不但取決于本國監(jiān)管機構(gòu)對它們自身的監(jiān)管強度，也取決于外國監(jiān)管機構(gòu)對外國競爭者的監(jiān)管強度。由于銀行監(jiān)管可增強銀行系統(tǒng)穩(wěn)定性，提高金融體系效率，進而增進社會福利，這可視為監(jiān)管所帶來的收益。外資銀行進入后，在本國與外國之間存在監(jiān)管的溢出效應(yīng)，即一國更高的監(jiān)管強度不但增加了國內(nèi)銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定性，而且通過降低銀行失敗的可能性，使在本國經(jīng)營及與本國銀行往來的外國銀行受益。但監(jiān)管顯然需要監(jiān)管成本，對銀行體系而言包括體制成本、服從成本和結(jié)構(gòu)成本等，造成整個社會福利降低，比如壓制金融創(chuàng)新、損害競爭等。監(jiān)管溢出效應(yīng)意味著，本國付出監(jiān)管成本帶來的監(jiān)管收益，不單由本國所享受，而且被外國獲得。也就是說，本國不能將其監(jiān)管收益內(nèi)部化，為避免這種免費搭車現(xiàn)象，一國監(jiān)管者可能選擇比最優(yōu)監(jiān)管更低的監(jiān)管強度，各國這樣做的結(jié)果，必然帶來金融系統(tǒng)安全性降低，從而降低總福利。因而，為有效監(jiān)管外資銀行，需要母國與東道國監(jiān)管機構(gòu)更多的合作。

二、監(jiān)管合作與信息交流

監(jiān)管合作應(yīng)采用分權(quán)制還是集權(quán)制，即由各國監(jiān)管機構(gòu)行使監(jiān)管職責(zé)，還是各國監(jiān)管機構(gòu)組成一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管?針對這個問題，尚沒有比較令人信服的結(jié)論，從不同的角度出發(fā)，分權(quán)制與集權(quán)制都提出了可接受的理由。主張采用集權(quán)制的觀點認為，由于監(jiān)管的外部性，監(jiān)管機構(gòu)關(guān)注的是本國金融體系的穩(wěn)定與本國銀行的利潤，因而各國單獨監(jiān)管將導(dǎo)致監(jiān)管的寬松與監(jiān)管不足。正如前文所說，在不能將其收益內(nèi)部化情況下，各國監(jiān)管者將選擇低于最優(yōu)狀態(tài)的監(jiān)管強度。進一步地，監(jiān)管者會競相降低監(jiān)管強度，為本國銀行獲得某種競爭優(yōu)勢，在總體上降低對銀行的監(jiān)管，從而帶來外部性的次級效應(yīng)。從危機處置角度，如果外資銀行陷于困境，各國監(jiān)管機構(gòu)首先考慮的是本國利益，容易忽視對方國家的利益。因而，在銀行危機處置中，可能出現(xiàn)誰都不愿先行動，而等待對方先行動，搭對方便車現(xiàn)象。因為后行動方可以通過先行動方的行為獲得更多信息，進而采取策略行為，使自己處于更優(yōu)地位。這種機會主義行為往往貽誤處置的最佳時機，造成損失擴大。

主張分權(quán)制的主要理由來自于監(jiān)管俘獲理論，即監(jiān)管機構(gòu)可能被其監(jiān)管的機構(gòu)所俘獲，從而為受監(jiān)管機構(gòu)謀利而損害社會整體福利。有研究者發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管者之間的競爭可以降低監(jiān)管俘獲。存在多個監(jiān)管機構(gòu)時，被監(jiān)管機構(gòu)對監(jiān)管機構(gòu)的俘獲成本更高，俘獲難度更大，而單一監(jiān)管機構(gòu)更容易被俘獲。

筆者認為，即使集權(quán)制更為高效，但除非政治上緊密聯(lián)系，而且金融市場一體化程度高，否則很難形成統(tǒng)一的監(jiān)管聯(lián)盟。實際上，即使在政治、經(jīng)濟高度一體化的歐盟，盡管有超國家的銀行業(yè)監(jiān)管委員會制定區(qū)內(nèi)銀行監(jiān)管的共同標(biāo)準(zhǔn)，但各國仍然享有相對獨立的自由裁量權(quán)，而且歐盟本身也允許這種差異的存在，并提供正式的渠道與組織對這種差異進行協(xié)調(diào)(Stephanie Stolz，2002)。因而，國家之間的監(jiān)管合作，更為現(xiàn)實的形式是雙邊之間的安排，比如諒解備忘錄。

監(jiān)管合作中，重要的是監(jiān)管信息的交流。巴塞爾委員會作為推動國際銀行業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)的最主要的國際組織，通過了一系列的協(xié)定，對母國與東道國監(jiān)管機構(gòu)間的信息交流做出了一些原則性的規(guī)定。如1990年巴塞爾補充協(xié)定，認為只有在雙向信息交流可靠時，才能實現(xiàn)監(jiān)管當(dāng)局之間的相互信任；1996年的“跨境銀行監(jiān)管”，提出了一些減少跨境有效監(jiān)管障礙的建議，要求東道國有義務(wù)向母國監(jiān)管機構(gòu)提供必要的信息，而母國監(jiān)管機構(gòu)則要保證銀行總行提交的信息的準(zhǔn)確性；1997年的“有效銀行監(jiān)管的核心準(zhǔn)則”，重申母國并表監(jiān)管原則，母國監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)確定母行不但對其海外分行而且對海外合資銀行和子行實施了適當(dāng)監(jiān)督，而東道國則必須要求在其境內(nèi)的外資銀行至少達到本地行的監(jiān)管強度，同時在各個監(jiān)管機構(gòu)間建立信息交流制度，東道國監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)獲得母國監(jiān)管機構(gòu)所掌握的信息。

按巴塞爾協(xié)定，外國銀行分行的主要監(jiān)管責(zé)任在母國的監(jiān)管機構(gòu)，而母國監(jiān)管機構(gòu)要能實施有效的監(jiān)管，必須及時獲知有關(guān)銀行海外分支機構(gòu)的信息。有充足的理由相信，母國監(jiān)管機構(gòu)對海外分支機構(gòu)難于獲取足夠信息。首先，對海外分支機構(gòu)經(jīng)營信息的獲取有賴于東道國的合作，而東道國銀行保密法的存在使母國監(jiān)管機構(gòu)無法獲得銀行的詳細資料，特別是在一些國際金融中心，嚴格的保密規(guī)定是其興起的重要因素，在實踐中也得到所在國政府的堅決維護；其次，銀行業(yè)作為信息高度密集行業(yè)，信息對其經(jīng)營至關(guān)重要。對于銀行本身而言，監(jiān)管信息存在著大量商業(yè)秘密，不僅包含了外資銀行分行在東道國市場的大量經(jīng)營信息，也與外資銀行母行在母國經(jīng)營密切相關(guān)，跨國銀行有隱瞞信息的內(nèi)在激勵；對監(jiān)管機構(gòu)而言，各國監(jiān)管機構(gòu)主要為本國利益負責(zé)。東道國與母國監(jiān)管機構(gòu)分別有不同的利益訴求，如果提供的監(jiān)管信息將對本國利益不利，那很可能不愿提供完全信息。作為具有與母國監(jiān)管者不同利益偏好的東道國監(jiān)管者，具有向母國監(jiān)管者錯誤報告其所擁有的私有信息以達到其結(jié)果的動機。同時，銀行業(yè)仍是管制最嚴格的行業(yè)之一，各國監(jiān)管者也存在防范他國監(jiān)管者獲取本國銀行業(yè)信息的內(nèi)在動機。第二，母國監(jiān)管機構(gòu)對外資銀行實施的并表監(jiān)管原則，可能導(dǎo)致母國監(jiān)管責(zé)任的某種延伸(巴塞爾委員會，P502)，母國監(jiān)管當(dāng)局認為東道國不能有效監(jiān)管東道國境內(nèi)的母國銀行時，可以將其監(jiān)管權(quán)適用于該銀行。監(jiān)管延伸可能使東道國監(jiān)管機構(gòu)拒絕合作，不及時提供東道國分支行的信息，還可能拒絕母國監(jiān)管機構(gòu)到其境內(nèi)實施現(xiàn)場檢查。沒有足夠的信息，并表監(jiān)管也就無從談起。實踐上，限制母國監(jiān)管機構(gòu)對東道國境內(nèi)的外資銀行實施現(xiàn)場檢查是很多國家的通常做法。退一步說，即使東道國監(jiān)管機構(gòu)主觀上愿意就其信息與母國監(jiān)管者交流，但在資產(chǎn)負債表上的硬信息易傳遞而軟信息則不易，如借款人的非正式信息、對有關(guān)銀行機構(gòu)可能陷于困境的市場傳聞卻難于量化，傳遞過程中必然出現(xiàn)失真。

另一方面，母國東道國監(jiān)管機構(gòu)對監(jiān)管信息重要性的不同認識也可能影響信息交流。由于不同國家從事監(jiān)管的方法和深度存在著顯著的差異，因此，東道國監(jiān)管者可能無法確定什么信息對母國監(jiān)管者是有關(guān)和有用的；而對母國監(jiān)管機構(gòu)來說，它們可能覺得沒有必要聯(lián)絡(luò)東道國監(jiān)管當(dāng)局以獲取信息，當(dāng)外國分行與母行相比很小且活動不引人注目時更是如此。當(dāng)母國監(jiān)管機構(gòu)是以并表報告為基礎(chǔ)且不存在母國檢查時，母國監(jiān)管機構(gòu)可能無法發(fā)現(xiàn)國外機構(gòu)的重大問題，東道國通常更容易發(fā)現(xiàn)這些問題，但往往難以判斷哪些信息對母國監(jiān)管機構(gòu)是重要的。

三、監(jiān)管合作的完善

外資銀行進入后，由于母國監(jiān)管機構(gòu)與東道國監(jiān)管機構(gòu)利益的不一致，監(jiān)管信息交流存在障礙，在難以完整地獲得監(jiān)管信息的情況下，監(jiān)管的有效性也就無從談起。銀行跨國經(jīng)營過程中，監(jiān)管合作不足已經(jīng)并還將對一國乃至世界金融體系的穩(wěn)定造成嚴重損害。在銀行跨國經(jīng)營活動更為普遍、銀行集團經(jīng)營行為更為復(fù)雜的情況下，完善監(jiān)管合作顯得猶為迫切。在目前的巴塞爾委員會框架下，鑒于“委員會的決議不具備，亦從未試圖具備任何法律效力”，各國并無遵守巴塞爾委員會制定的各種決議的法定義務(wù)，即使認同決議，各國也保留了很大程度上的自由裁量權(quán)。因而，完善監(jiān)管合作更為現(xiàn)實的做法是，母國監(jiān)管機構(gòu)與東道國監(jiān)管機構(gòu)簽訂雙邊諒解備忘錄，在備忘錄中對一些關(guān)鍵問題予以明確。

首先，相互認可對方工作，確保監(jiān)管信息交流。針對目前跨國銀行監(jiān)管中存在的信息交流障礙及可能導(dǎo)致母國與東道國監(jiān)管機構(gòu)的互不信任，在外資銀行設(shè)立前，東道國與母國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)達成監(jiān)管合作協(xié)議，相互承認彼此的監(jiān)管工作。這樣，可以避免重復(fù)工作和資源的浪費，也降低了銀行的負擔(dān)和成本。同時，簽訂協(xié)議的過程，也就是對對方監(jiān)管能力互相考察的過程。只要雙方簽訂了協(xié)議，就意味著認可了對方的監(jiān)管能力，從而避免由于監(jiān)管延伸而導(dǎo)致雙方之間的不合作。Enria與Vesala提出建立各國監(jiān)管機構(gòu)間信息交流的顯性安排機制，包括兩個方面：一是各個監(jiān)管機構(gòu)間作出事前承諾，在各自法律允許條件下，能向?qū)Ψ教峁┠男┍O(jiān)管信息，這一承諾可經(jīng)事后證實。例如，通過規(guī)定東道國業(yè)務(wù)在銀行機構(gòu)整體中的重要性標(biāo)準(zhǔn)，確保來自于東道國的市場監(jiān)管信息能及時傳遞給母國監(jiān)管者；當(dāng)資本低于某一比例時，母國監(jiān)管者應(yīng)通知東道國監(jiān)管者；重要的是，為了獲得必要的連貫性，諒解備忘錄應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化，明確監(jiān)管信息交流的程序、內(nèi)容與頻率等；二是通過對違反協(xié)議的某種懲罰機制，以確保得到遵從。

其次，明確母國與東道國的監(jiān)管責(zé)任。影響一家銀行穩(wěn)定的，不僅有流動性、清償力問題，最后貸款人也同樣重要。特別是對外資銀行分行，由于母國與東道國的不同利益，東道國可能等待母國救援，而母國則希望東道國救援，當(dāng)外資銀行分行對其母國影響較小而對東道國影響較大時更是如此。因而，明確哪方該承擔(dān)外資銀行分行的最后貸款人責(zé)任，在防止損失擴大方面意義重大。是否承擔(dān)最后貸款人責(zé)任，關(guān)鍵看危機銀行的倒閉是否會產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險，無論是由一方承擔(dān)最后貸款人責(zé)任，還是雙方按比例分擔(dān)，都應(yīng)事先做出規(guī)定，防止一旦出現(xiàn)問題時等待觀望的機會主義行為。

另外，如果跨國銀行在母國的業(yè)務(wù)在其整個業(yè)務(wù)中所占份額明顯偏小，則承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任的不是跨國銀行的注冊地監(jiān)管機構(gòu)而應(yīng)是其主要業(yè)務(wù)所在地的監(jiān)管機構(gòu)。此類銀行一遭遇失敗，其主要損失是由注冊地以外的存款人或存款保險機構(gòu)等相關(guān)利益人承擔(dān)的。假如由其母國承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任，存在的問題一是其母國不愿承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。一些離岸金融中心得以迅速發(fā)展的主要條件之一就是其寬松的監(jiān)管環(huán)境。如果實行嚴格的監(jiān)管，此類金融中心實際上根本不可能形成，只要其仍然希望作為金融中心獲得利益，該國就不愿承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任。況且，銀行失敗的主要損失由他國利益相關(guān)人來承擔(dān)，母國為什么要費時費力地對其監(jiān)管呢?二是其母國無力承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任。銀行主要業(yè)務(wù)不在當(dāng)?shù)亻_展，母國監(jiān)管當(dāng)局難以獲知足夠的信息對其進行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。這種情況下，應(yīng)由其主要業(yè)務(wù)所在地的監(jiān)管當(dāng)局承擔(dān)主要的監(jiān)管責(zé)任，避免某些銀行為規(guī)避監(jiān)管競相到監(jiān)管寬松的金融中心注冊，而其主要業(yè)務(wù)卻在海外開展的情況。

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（責(zé)任編輯：昝劍飛）