摘要：本文介紹了國(guó)際金融反恐的規(guī)則、一些國(guó)家目前的反洗錢(qián)反恐融資（ＡＭＬ／ＣＦＴ）機(jī)制以及我國(guó)金融反恐的現(xiàn)狀，并得出一些借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞：反洗錢(qián)反恐融資（ＡＭＬ／ＣＦＴ）；現(xiàn)狀；啟示

中圖分類(lèi)號(hào)：F830文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-1428(2007)06-0054-04

一、國(guó)際金融反恐的組織及其規(guī)則

當(dāng)前，國(guó)際金融反恐組織狀況和基本規(guī)則，直接影響到全球金融反恐的深度和廣度。金融反恐從提出之初就沿用了反洗錢(qián)的具體措施和制度。因此提及金融反恐不可避免地要涉及反洗錢(qián)，從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，也是主要在原有的反洗錢(qián)的基礎(chǔ)上賦予了新的反恐融資的內(nèi)容，金融反恐成了各國(guó)反洗錢(qián)的一項(xiàng)重要活動(dòng)。

雖然洗錢(qián)活動(dòng)是恐怖組織獲得資金的主要手段，但不是唯一手段?？植乐髁x行為的資金不一定是洗錢(qián)所得，也可能來(lái)自各種合法組織的資金支持，只要這些資金用于或企圖用于資助恐怖主義行為和恐怖組織，這都屬于金融反恐的對(duì)象。所以說(shuō)金融反恐的涵蓋范圍比反洗錢(qián)要廣，即反洗錢(qián)是金融反恐的主戰(zhàn)場(chǎng)，但不是唯一戰(zhàn)場(chǎng)。

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，在反洗錢(qián)和反恐融資的進(jìn)程中，反洗錢(qián)反恐融資(AML/CFT)陸續(xù)成立了一系列的國(guó)際組織，并制定了相關(guān)的規(guī)則。主要組織和規(guī)則為：

1、金融行動(dòng)特別工作組（簡(jiǎn)稱(chēng)FATF）。

金融行動(dòng)特別工作組是國(guó)際社會(huì)專(zhuān)門(mén)致力于控制洗錢(qián)的國(guó)際組織，于1989年7月根據(jù)西方七國(guó)集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)宣言建立。日前已經(jīng)發(fā)展成為擁有33個(gè)成員和20多名觀察員的政府間組織。

目前，金融行動(dòng)特別工作組關(guān)于反洗錢(qián)的“40項(xiàng)建議”和反恐融資“9項(xiàng)特別建議”是國(guó)際反洗錢(qián)和反恐融資領(lǐng)域最著名的指導(dǎo)文件，已得到聯(lián)合國(guó)安理會(huì)、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行的認(rèn)可，日益成為反洗錢(qián)和反恐融資領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

《反洗錢(qián)40條建議》于1990年首次頒布，用于對(duì)反洗錢(qián)的指導(dǎo)。其核心建議有四條：建議1，各國(guó)法律擴(kuò)大洗錢(qián)的上游犯罪；建議3，金融機(jī)構(gòu)對(duì)客戶(hù)做盡職調(diào)查；建議10，金融機(jī)構(gòu)保存交易資料；建議13，報(bào)告可疑交易。

2004年10月，又在巴黎專(zhuān)門(mén)針對(duì)恐怖分子和犯罪分子跨國(guó)境運(yùn)輸現(xiàn)金問(wèn)題制定了九項(xiàng)特別建議。

2、埃格蒙特集團(tuán)(Egmont Group)。

1990年代以來(lái)，隨著FATF《40條建議》的公布，一些國(guó)家相繼建立了金融情報(bào)中心( 簡(jiǎn)稱(chēng)FIU)。1995年，一些國(guó)家和地區(qū)的FIU在比利時(shí)首都布魯塞爾的埃格蒙特—阿森伯格宮召開(kāi)了第一次會(huì)議，成立了一個(gè)非正式組織埃格蒙特集團(tuán)。埃格蒙特集團(tuán)將自己定位成一個(gè)各國(guó)FIU的聯(lián)合體，必須嚴(yán)格符合其定義的FIU才能加入埃格蒙特集團(tuán)，并且還要經(jīng)過(guò)一套FIU認(rèn)證程序的審核。目前埃格蒙特集團(tuán)擁有約70個(gè)成員國(guó)家和地區(qū)。

3、亞太反洗錢(qián)小組(APG)。

亞太反洗錢(qián)小組作為一個(gè)地區(qū)性反洗錢(qián)組織，于1997年2月在曼谷召開(kāi)的第四次亞太地區(qū)反洗錢(qián)座談會(huì)上成立，秘書(shū)處設(shè)在悉尼。每年舉行一次技術(shù)層面的洗錢(qián)類(lèi)型工作組會(huì)議。該小組的目標(biāo)是：成為亞太地區(qū)反洗錢(qián)和打擊恐怖主義融資的合作中心、共享經(jīng)驗(yàn)并促進(jìn)成員間的實(shí)質(zhì)性合作；加速成員采納國(guó)際公認(rèn)的反洗錢(qián)和打擊恐怖主義融資措施。

4、歐亞反洗錢(qián)與反恐融資小組(EAG)。

歐亞反洗錢(qián)與反恐融資小組于2004年10月在莫斯科成立，現(xiàn)已被FATF確認(rèn)為7個(gè)地區(qū)性反洗錢(qián)與反恐融資國(guó)際組織之一。EAG包括俄羅斯、中國(guó)、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、白俄羅斯6個(gè)成員國(guó)及19個(gè)觀察員，是目前世界上覆蓋面積最大、涉及人口最多的地區(qū)性反洗錢(qián)和反恐融資國(guó)際組織。

二、各國(guó)金融反恐機(jī)制比較

由于經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)水平的不同，各國(guó)反洗錢(qián)反恐融資機(jī)制的特點(diǎn)有些差異，有必要分別比較國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家的AML/CFT機(jī)制和特點(diǎn)，以便于總結(jié)和借鑒。

1.美國(guó)的機(jī)制。

美國(guó)是世界的金融中心，在AMI/CFT方面很發(fā)達(dá)，堪稱(chēng)典范，研究美國(guó)的AML/CFT體系對(duì)我們有很大的參考價(jià)值。美國(guó)的機(jī)制主要有以下幾方面構(gòu)成：

（1）完整的AML/CFT法律體系。美國(guó)具有三級(jí)AML/CFT法律體系：第一級(jí)是國(guó)會(huì)通過(guò)的法律；第二級(jí)是政府根據(jù)法律的授權(quán)而制定的行政法規(guī)；第三級(jí)是監(jiān)管部門(mén)發(fā)布的行業(yè)準(zhǔn)則。

(2)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和體系。美國(guó)反洗錢(qián)體系是一個(gè)由多部門(mén)構(gòu)成的多頭監(jiān)管、各司其職與相互溝通的結(jié)構(gòu)體系。反洗錢(qián)執(zhí)法部門(mén)形成了財(cái)政部、國(guó)土安全部和司法部三足鼎立的局面。財(cái)政部(主要通過(guò)FINCEN)按法律授權(quán)全面執(zhí)行和實(shí)施《銀行保密法》；國(guó)土安全部負(fù)責(zé)打擊與恐怖融資相關(guān)的洗錢(qián)犯罪、毒品犯罪及相關(guān)的金融交易，識(shí)別和發(fā)現(xiàn)金融體系中容易被洗錢(qián)分子利用的薄弱環(huán)節(jié)；司法部負(fù)責(zé)在法律授權(quán)范圍內(nèi)起訴洗錢(qián)犯罪案件并執(zhí)行相關(guān)的財(cái)產(chǎn)罰沒(méi)。

另外，執(zhí)法部門(mén)還包括：稅務(wù)總署、毒品總署、海關(guān)總署、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行、聯(lián)邦調(diào)查局等。

（3）金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。美國(guó)的FIU，是美國(guó)反洗錢(qián)的神經(jīng)中樞。FinCEN作為財(cái)政部的下屬部門(mén)，是美國(guó)的金融情報(bào)中心，在美國(guó)AML/CFT體系中起著樞紐作用。FinCEN的核心職能為四大方面：第一，執(zhí)行《銀行保密法》，為執(zhí)法部門(mén)提供情報(bào)支持；第二，F(xiàn)inCEN的主要職責(zé)是信息分析、數(shù)據(jù)處理；第三，F(xiàn)inCEN的主要任務(wù)是為偵辦案件提供情報(bào)服務(wù)、分析幫助；第四，加強(qiáng)反洗錢(qián)的國(guó)際合作。

(4)美國(guó)對(duì)金融反恐的監(jiān)管非常有特點(diǎn)，表現(xiàn)在：第一，監(jiān)管手段是事后監(jiān)督。FinCEN和金融監(jiān)管部門(mén)不核查每一個(gè)金融交易報(bào)告，而是通過(guò)不定期的現(xiàn)場(chǎng)檢查或者一定期的抽樣檢查方式來(lái)監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)。第二，懲治措施是巨額懲罰和信用曝光。在檢查過(guò)程中，如有金融機(jī)構(gòu)被發(fā)現(xiàn)沒(méi)有忠實(shí)履行職責(zé)，將受到嚴(yán)厲的懲罰和以規(guī)范的方式曝光，為此違規(guī)的金融機(jī)構(gòu)將付出高昂的代價(jià)。促使金融機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)到違約成本巨大，迫使其必須謹(jǐn)慎從事，以對(duì)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生強(qiáng)有力約束。

（5）美國(guó)的金融反恐機(jī)制特別強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的盡職責(zé)任。美國(guó)的金融機(jī)構(gòu)，大多數(shù)仍然以法律為行為的最基本準(zhǔn)則，忠實(shí)履行識(shí)別客戶(hù)、交易報(bào)告、記錄保存、內(nèi)控等反洗錢(qián)職責(zé)。盡職責(zé)任是法律對(duì)金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)職責(zé)做出的兜底性規(guī)定，當(dāng)局也有衡量金融機(jī)構(gòu)職責(zé)的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。

(6）交易報(bào)告制度。美國(guó)的交易報(bào)告主要有三種：第一，金融機(jī)構(gòu)大額交易報(bào)告制度；第二，金融機(jī)構(gòu)可疑交易報(bào)告；第三，其他人的交易報(bào)告制度。

2、其他發(fā)達(dá)國(guó)家。

日本、德國(guó)、澳大利亞等的AMLICFT機(jī)制特點(diǎn)，限于篇幅，我們用表歸納如下：

3、轉(zhuǎn)軌國(guó)家的AML/CFT機(jī)制要覽和比較。

9.11后，以洗錢(qián)為重要手段的恐怖主義融資活動(dòng)正廣受?chē)?guó)際社會(huì)的關(guān)注，轉(zhuǎn)軌國(guó)家也越來(lái)越被懷疑是恐怖分子資金往來(lái)的天堂，正承受著越來(lái)越大的壓力，陸續(xù)在AML/CFT上做出承諾和行動(dòng)。下面將其一般做法和特點(diǎn)也用表歸納：

顯然由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的差異，使得AML/CFT的做法有些不同，但以美國(guó)為首的反洗錢(qián)反恐融資機(jī)制一般都有四個(gè)主要方面是共同的，一是都有相關(guān)的法律體系；二是都成立了專(zhuān)門(mén)的反洗錢(qián)反恐融資機(jī)構(gòu)；三是都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的金融情報(bào)部門(mén)(FIU)作為神經(jīng)中樞；四是都建立了大額和可疑報(bào)告交易制度。這四個(gè)主要方面也成為了我國(guó)AML/CFT機(jī)制的基本框架。

三、中國(guó)金融反恐的現(xiàn)狀

我國(guó)正處于轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，國(guó)際上AML/CFT機(jī)制對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了重要的啟示作用，參照國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也

做了以下基本工作：制定了《反洗錢(qián)法》等相關(guān)法規(guī)、成立了反洗錢(qián)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反洗錢(qián)和反恐融資、建立了中國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)分析中心作為FIU、建立了大額和可疑報(bào)告制度，形成了我國(guó)的AML/CFT初步框架。

1、立法工作。

我國(guó)的反洗錢(qián)反恐融資立法工作自上個(gè)世紀(jì)90年代逐步進(jìn)行。其進(jìn)程為：

《反洗錢(qián)法》中第三十六條規(guī)定：對(duì)涉嫌恐怖活動(dòng)資金的監(jiān)控適用本法；其他法律另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。

2、機(jī)構(gòu)設(shè)置。

中國(guó)反洗錢(qián)反恐融資專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)程表：

2004年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，調(diào)整充實(shí)了反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì)議組織機(jī)構(gòu)，成員由原來(lái)的16個(gè)增至23個(gè)，進(jìn)一步擴(kuò)大了反洗錢(qián)監(jiān)管領(lǐng)域。至此，國(guó)家反洗錢(qián)協(xié)調(diào)機(jī)制和金融業(yè)反洗錢(qián)協(xié)調(diào)機(jī)制初步建立并開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)，我國(guó)反洗錢(qián)工作體系已初步形成。

3、國(guó)際合作。

中國(guó)政府一貫重視反洗錢(qián)領(lǐng)域的國(guó)際合作。目前，已簽署并批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)禁毒公約》、《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》；已經(jīng)簽署《聯(lián)合國(guó)制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。在爭(zhēng)取加入國(guó)際反洗錢(qián)反恐融資組織FATF方面也取得了明顯的進(jìn)展。

中國(guó)加入FATF組織進(jìn)程表

四、國(guó)際金融反恐對(duì)中國(guó)的啟示

首先，需要完善我國(guó)的反洗錢(qián)反恐融資的法律法規(guī)建設(shè)。

雖然我國(guó)剛剛頒布了《反洗錢(qián)法》，新的《金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)規(guī)定》、《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑交易報(bào)告管理辦法》也于2007年生效，初步形成了我國(guó)的反洗錢(qián)反恐融資的法律框架。但相比發(fā)達(dá)國(guó)家，法律建設(shè)還只是剛起步，一是涵蓋的范圍還僅限于金融領(lǐng)域，對(duì)于非金融領(lǐng)域還缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。另外，金融領(lǐng)域的一個(gè)規(guī)定和辦法顯得過(guò)于單薄，缺乏更為詳細(xì)的具體細(xì)則和辦法，銀行業(yè)特別是證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的實(shí)施細(xì)則還沒(méi)制定。

其次，需要構(gòu)建一個(gè)涵蓋全面的有效的反洗錢(qián)運(yùn)作體系。

目前，我國(guó)僅在公安部、人民銀行、外匯管理局設(shè)有專(zhuān)門(mén)的反洗錢(qián)機(jī)構(gòu)，其他金融機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)機(jī)構(gòu)還未設(shè)立，相關(guān)部門(mén)如海關(guān)、稅務(wù)總局、法院、檢察院等設(shè)置反洗錢(qián)專(zhuān)設(shè)部門(mén)，還缺乏法律依據(jù)，所以說(shuō)我國(guó)的反洗錢(qián)運(yùn)作體系建設(shè)還剛剛開(kāi)始。我國(guó)應(yīng)參照美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，調(diào)動(dòng)一切相關(guān)機(jī)構(gòu)的力量，建立聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制，防止出現(xiàn)某個(gè)或某幾個(gè)部門(mén)孤軍作戰(zhàn)的局面。目前，我國(guó)的反洗錢(qián)運(yùn)作體系還僅限于金融領(lǐng)域，應(yīng)盡快把其他國(guó)家權(quán)威部門(mén)和其他社會(huì)組織納入之中，加快相應(yīng)的法律和制度建設(shè)。

再次，需要加強(qiáng)各金融機(jī)構(gòu)在反洗錢(qián)反恐融資的作用。

金融機(jī)構(gòu)是反洗錢(qián)反恐融資的主戰(zhàn)場(chǎng)，要改變過(guò)去幾年各金融機(jī)構(gòu)被動(dòng)地提交報(bào)告的狀態(tài)，在此有兩點(diǎn)建議：一方面參照FATF建議要健全商業(yè)銀行等各金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部機(jī)制建設(shè)，在公司最高層應(yīng)有高官負(fù)責(zé)該項(xiàng)事務(wù)，并設(shè)置專(zhuān)門(mén)的反洗錢(qián)部門(mén)負(fù)責(zé)反洗錢(qián)和反恐融資工作。另一方面，我國(guó)可以借鑒美國(guó)反洗錢(qián)的經(jīng)驗(yàn)，采取巨額懲罰與信用曝光并用的監(jiān)管手段，要加大對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的處罰力度，必要時(shí)采取刑事制裁。

最后，需要發(fā)揮金融情報(bào)中心的信息樞紐作用。

我國(guó)的金融情報(bào)機(jī)構(gòu)或中國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)分析中心從2004年10月正式開(kāi)始運(yùn)作，時(shí)間尚短，需要完善。目前的大額和可疑資金交易報(bào)告渠道是本、外幣分離的，隨著新辦法的頒布，要盡快統(tǒng)一；參照美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，要制定詳細(xì)的各種類(lèi)型的交易報(bào)告格式和規(guī)則；盡快提高電子化水平，提高分析速度和能力；要擴(kuò)大報(bào)告范圍，目前有些易受洗錢(qián)和恐怖融資的非金融機(jī)構(gòu)尚未納入交易報(bào)告范圍，需通過(guò)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)盡快擴(kuò)大交易報(bào)告范圍。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國(guó)人民銀行《2005反洗錢(qián)報(bào)告》

[2]國(guó)家外匯管理局管檢司反洗錢(qián)培訓(xùn)團(tuán).美國(guó)金融領(lǐng)域反洗錢(qián)的動(dòng)作經(jīng)驗(yàn)[J].中國(guó)外匯管理，2004；3

[3]宿景詳，美國(guó)“反恐金融戰(zhàn)”對(duì)國(guó)際金融制度的影響[J].現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系，2002；4

[4]劉陽(yáng).日本反洗錢(qián)對(duì)策介紹與案例分析[J].新金融，2004；7

[5]國(guó)家外泄管理局赴澳大利亞信息技術(shù)考察團(tuán).澳大利亞反洗錢(qián)與信息技術(shù)應(yīng)用[J].中國(guó)外匯管理，2004；8

[6]張瑞榮.德國(guó)銀行反洗錢(qián)的運(yùn)作和啟示，福建金融，2005；6

[7]陳宇陽(yáng).英國(guó)反洗錢(qián)綜覽及啟迪[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2005；21

[8]方金英.拉丹恐怖資金網(wǎng)內(nèi)幕和世界金融反恐情況[J].國(guó)際資料信息，2002；2

[9]吳志明.轉(zhuǎn)軌國(guó)家反洗錢(qián)的國(guó)際比較[J].求索，2004；1

[10]Financial Crimes Enforcement Network: Amendment to the Bank Secrecy Act Regulations-Requirement That Insurance Companies Report Suspicious Transactions Federal Register/Vol. 70， No. 212/Thursday， November 3， 2005/Rules and Regulations

[11]Financial Action Task Force AML/CFT EVALUATIONS AND ASSESSMENTS HANDBOOK FOR COUNTRIES AND ASSESSORS 2006；2

[12]Comptroller’s Handbook for Bank Secrecy Act/Anti-Money Laundering 200;10

（責(zé)任編輯：姜天鷹）