摘要：銀行監(jiān)理官制度是近代中國銀行業(yè)監(jiān)管制度的重要組成內(nèi)容，從晚清至抗戰(zhàn)后期存續(xù)近40年。本文對銀行監(jiān)理官制度創(chuàng)設(shè)與變遷過程以及運(yùn)作效果，進(jìn)行了認(rèn)真的梳理與分析，并作出了相應(yīng)的評價。

關(guān)鍵詞：近代中國；銀行監(jiān)理官；金融史

中圖分類號：F830文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-1428（2007）06-0070-03

設(shè)立銀行監(jiān)理官是近代中國中央政府對銀行業(yè)，特別是貨幣發(fā)行實(shí)施監(jiān)管的一項(xiàng)重要措施。自晚清設(shè)立，幾乎延續(xù)至抗日戰(zhàn)爭后期。本文試圖通過梳理、分析這一制度在晚清、北洋政府和南京國民政府演變的全過程，以及實(shí)際運(yùn)作的成效，以冀對當(dāng)今的銀行業(yè)監(jiān)管工作提供一定的借鑒和啟發(fā)。

(一)

中國自有銀行監(jiān)理官，應(yīng)當(dāng)始自晚清戶部銀行改為大清銀行之時。1908年，度支部尚書載澤就改戶部銀行為大清銀行并厘定各銀行則例專門上奏，所附的《大清銀行則例》共24條，得到了光緒皇帝同意。其中第15條明確規(guī)定：“度支部特奏派監(jiān)理官二人，監(jiān)理大清銀行一切事務(wù)。監(jiān)理官應(yīng)隨時檢查大清銀行之票據(jù)、現(xiàn)金及一切賬簿。監(jiān)理官得出席股東總會及其他一切會議，陳述意見，但不得加入議決數(shù)。度支部視為應(yīng)行查核時，可隨時派員會同監(jiān)理官查核大清銀行一切事務(wù)?！?909年，度支部核準(zhǔn)大清銀行根據(jù)《大清銀行則例》擬訂的《現(xiàn)行詳細(xì)章程》共40條，其中第17條載明：“度支部奏派監(jiān)理官2員，得以隨時檢查本行票據(jù)現(xiàn)金帳簿等項(xiàng)，如度支部有應(yīng)行查核事件，并可隨時派員會同來行查核。惟貿(mào)易事業(yè)公家不得干預(yù)?！?/p>

度支部同時還嘗試在專業(yè)銀行中特派監(jiān)理官，在與《大清銀行條例》同時奏準(zhǔn)的《殖業(yè)銀行條例》中，第29條規(guī)定：度支部就地方官中特派殖業(yè)銀行監(jiān)理官，監(jiān)視一切事務(wù)；監(jiān)理官應(yīng)隨時檢查殖業(yè)銀行之賬簿、現(xiàn)款、準(zhǔn)備金、債票發(fā)行額等項(xiàng)，詳細(xì)呈報(bào)度支部；監(jiān)理官不得藉端索費(fèi)及妨害銀行利益，并不得干預(yù)銀行業(yè)務(wù)。如銀行實(shí)有危險(xiǎn)，或違背則例情事，只可稟部聽候查辦制裁。

中華民國成立后不久，北洋政府即對設(shè)立中國銀行監(jiān)理官從制度上進(jìn)行了完善，頒行了關(guān)于銀行監(jiān)理官的專門規(guī)定。1913年4月28日，作為銀行業(yè)監(jiān)管的主管機(jī)關(guān)，財(cái)政部公布了《中國銀行監(jiān)理官服務(wù)章程》，其主要內(nèi)容包括：中國銀行監(jiān)理官承財(cái)政總長之命，監(jiān)視中國銀行一切事務(wù)；須隨時檢查中國銀行各種簿記及金庫，每星期內(nèi)至少一次；得隨時檢查中國銀行兌換券發(fā)行數(shù)目及準(zhǔn)備情況；得隨時檢閱中國銀行各種票據(jù)及一切文件；得隨時質(zhì)問銀行事務(wù)一切情形，如認(rèn)為必要時，得請銀行編制各種表冊及營業(yè)概略，并由中國銀行總裁署名蓋章；每月初五以前，須將上月內(nèi)檢查情形，詳細(xì)編制檢查報(bào)告書，呈報(bào)財(cái)政總長；對于中國銀行業(yè)務(wù)，認(rèn)為有違背則例及章程，或不利于政府之處，須從速報(bào)告財(cái)政總長；得陳述改良銀行一切事務(wù)意見于財(cái)政總長；中國銀行監(jiān)理官得出席股東總會、銀行總會、行務(wù)會、監(jiān)事會及各種委員會，陳述意見，惟不得加入表決等。

在中國銀行實(shí)行監(jiān)理官制度的同時，為進(jìn)一步加強(qiáng)對銀行業(yè)的監(jiān)管，財(cái)政部決定進(jìn)一步擴(kuò)大銀行監(jiān)理官的設(shè)置范圍，監(jiān)理范圍從單個銀行擴(kuò)大至各省官銀錢行號。1913年10月22日，為報(bào)批各省官銀錢行號監(jiān)理官章程，財(cái)政部專門向大總統(tǒng)袁世凱呈文提出：各國制度凡屬有發(fā)行權(quán)之銀行，政府常特派專員嚴(yán)行監(jiān)視；中國銀行則例中有監(jiān)理官之設(shè)，其用意亦在乎此；并建議“仿照此例，特派監(jiān)理官前往各省，分駐官銀錢行號，監(jiān)視一切，以為改革幣制、清理財(cái)政之預(yù)備”。該呈文同時附錄了《各省官銀錢行號監(jiān)理官章程》，主要內(nèi)容包括：監(jiān)理官承財(cái)政總長之命，監(jiān)視各省官銀錢號一切事務(wù)；應(yīng)派監(jiān)理官之各省官銀錢行號，由財(cái)政總長定之；監(jiān)理官得隨時檢查各省官銀錢行號各種簿記及金庫、鈔票發(fā)行數(shù)目及準(zhǔn)備情況等。該章程還特別強(qiáng)調(diào)：“官商合辦之銀錢行號，亦適用本章程之規(guī)定?！痹撜鲁逃?913年11月7日經(jīng)大總統(tǒng)袁世凱批準(zhǔn)施行，同年12月19日財(cái)政部以部令第300號公布。同一天，即1913年12月19日，財(cái)政部還公布了《各省官銀錢行號監(jiān)理官辦公規(guī)則》，規(guī)定監(jiān)理官月薪除兼任者不另行支給外，其余均由財(cái)政部支給；監(jiān)理官得于所監(jiān)理之官銀錢行號內(nèi)設(shè)辦公處一所；凡專任之監(jiān)理官，得雇用查賬員一、二人，其每月薪水總額，不得過80元等等。

時隔不到一年，財(cái)政部再次將銀行監(jiān)理官的監(jiān)理范圍，擴(kuò)大至官商合辦的銀錢行號以及所有發(fā)行紙幣的商辦銀錢行號。1914年3月20日，財(cái)政部就修訂監(jiān)理官監(jiān)理范圍，專門以向各省民政長和各省官銀錢行號監(jiān)理官發(fā)布了第536號訓(xùn)令：“查各省官銀錢行號監(jiān)理官章程第十二條內(nèi)載，官商合辦之銀錢行號亦適用本章程之規(guī)定，茲由本部更加修正，改為官商合辦之銀錢行號及發(fā)行紙幣之商辦銀錢行號，亦適用本章程之規(guī)定，業(yè)經(jīng)呈奉大總統(tǒng)批準(zhǔn)在案?！?/p>

北洋政府時期對銀行監(jiān)理官制度的第三次改進(jìn)，是將監(jiān)理范圍擴(kuò)大至外國在華發(fā)行銀行。1920年10月13日，財(cái)政部幣制局為監(jiān)視外國在華發(fā)行銀行，提請國務(wù)會議在其中添設(shè)監(jiān)理官，并考慮首先在華義銀行中實(shí)行。華義銀行系由中國和意大利兩國商人集資設(shè)立，額定資本1000萬元，收足500萬元開業(yè)，中意商人各認(rèn)半數(shù)。該行有發(fā)行紙幣之權(quán)。幣制局提出：“擬比照各省官銀錢行號成例，派監(jiān)理官一員，前往駐行檢查?！崩碛墒牵喝A義銀行作為商業(yè)銀行同時又有紙幣發(fā)行權(quán)，按照規(guī)定當(dāng)然可以派監(jiān)理官前往檢查，況且現(xiàn)在國內(nèi)各外國銀行及中外合資銀行發(fā)行紙幣者為數(shù)不少，檢查一事最為困難。“此例一開，將來對于其他外國在華之發(fā)行銀行亦可隨時商酌辦理，似于整理幣制前途不無裨益?！贝税附?jīng)國務(wù)會議議決照辦。

(二)

1927年，南京國民政府成立，其對北洋政府時期實(shí)行的銀行監(jiān)理官制度起初并不看好，財(cái)政部錢幣司認(rèn)為，“已往之監(jiān)理官于行使職務(wù)及檢察方面，并無顯著之效率”，因此在對各發(fā)行貨幣銀行審批中，除農(nóng)商銀行和四明銀行兩家銀行外，均未委派銀行監(jiān)理官。1936年5月，財(cái)政部錢幣司提出，銀行監(jiān)理官的設(shè)置，目的是為了監(jiān)管所在行的貨幣發(fā)行；既然實(shí)行法幣改革后，發(fā)行權(quán)已經(jīng)集中到中央銀行、中國銀行、交通銀行三行，自然失去了向商業(yè)銀行派駐銀行監(jiān)理官的必要，并應(yīng)撤同原先派往農(nóng)商、四明等行的監(jiān)理官；但考慮到“現(xiàn)在各省省銀行組織，與從前官銀錢行號性質(zhì)相似，其兌換券發(fā)行準(zhǔn)備，自實(shí)行法幣后，雖經(jīng)迭令依法交出，但因各地市面之需要，仍有發(fā)行角票或銅元票情事?？煞褚勒战K銀行監(jiān)理官成例，對于發(fā)行角票及銅元票之省銀行，由部遴派妥員實(shí)地監(jiān)理，俾資整飭”。財(cái)政部同意了錢幣司的建議，并由錢幣司會同參事廳共同擬具了《各省省銀行監(jiān)理官章程》。

為適應(yīng)抗日戰(zhàn)爭進(jìn)入相持階段后的形勢需要，財(cái)政部于1939年3月召開第二次地方金融會議，就行政院提出如何維護(hù)幣制信用的議案作出決議：“省地方銀行發(fā)行事務(wù)，應(yīng)由財(cái)政部派員常川駐行監(jiān)督辦理”。財(cái)政部認(rèn)為，“抗戰(zhàn)時期，省地方銀行之任務(wù)與平時不同，為促進(jìn)其努力服務(wù)，完成其應(yīng)盡責(zé)任起見，此項(xiàng)監(jiān)理員應(yīng)監(jiān)督省地方銀行業(yè)務(wù)及發(fā)行兩項(xiàng)，以副政府推行政策希望”。為此，財(cái)政部擬訂了《省地方銀行監(jiān)理員章程》，并于1939年5月公布施行?！妒〉胤姐y行監(jiān)理員章程》明確了省地方銀行監(jiān)理員的職權(quán)包括監(jiān)督、檢查銀行的業(yè)務(wù)、資負(fù)狀況，以及審核檢查發(fā)行或領(lǐng)用一元券、輔幣券的數(shù)目、準(zhǔn)備金等。監(jiān)理員對于所監(jiān)理之銀行，認(rèn)為有違背法令及章程，或其行為有害公益時，應(yīng)從速密呈財(cái)政部核辦。監(jiān)理員對于改善銀行一切事務(wù)，得陳述意見于財(cái)政部。同時規(guī)定，監(jiān)理員不得有下列各款情事：(1)向監(jiān)理之銀行借貸保證或買賣證券動產(chǎn)不動產(chǎn)；(2)向監(jiān)理之銀行推薦人員或關(guān)說請托關(guān)于銀行業(yè)務(wù)事項(xiàng)；(3)與銀行串通舞弊或收受賄賂；(4)泄漏關(guān)于銀行事務(wù)之秘密；(5)為變更或捏造事實(shí)之報(bào)告。監(jiān)理員如有上列條款情事之一，并經(jīng)財(cái)政部覺察，或被人控告經(jīng)部查有實(shí)據(jù)者，除撤職外，并依法懲處。

1942年，財(cái)政部對銀行監(jiān)理官制度作了進(jìn)一步調(diào)整，除將監(jiān)理范圍擴(kuò)大至重要商業(yè)銀行外，還在各重要都市設(shè)立了監(jiān)理官辦公處，作為財(cái)政部的監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)。1942年7月，國民政府財(cái)政部公布了《財(cái)政部派駐銀行監(jiān)理員規(guī)程》、《財(cái)政部監(jiān)理官辦公處組織規(guī)程》以及《財(cái)政部銀行監(jiān)理官辦公處辦事細(xì)則》三項(xiàng)規(guī)定，以取代以前頒布的《省地方銀行監(jiān)理員章程》。根據(jù)這些規(guī)定，財(cái)政部為實(shí)施金融政策、加強(qiáng)管制全國銀錢行莊業(yè)務(wù)，于重慶以外各重要都市設(shè)置銀行監(jiān)理官；除了各重要都市設(shè)置銀行監(jiān)理官辦公處外，于省地方銀行及重要商業(yè)銀行設(shè)置派駐銀行監(jiān)理員。銀行監(jiān)理官之職掌，包括事前審核管轄區(qū)內(nèi)銀錢行莊放款業(yè)務(wù)；事后抽查管轄區(qū)內(nèi)銀錢行莊放款用途；審核管轄區(qū)內(nèi)銀錢行莊日計(jì)表及存放、匯兌等表；督促管轄區(qū)內(nèi)銀錢行莊提繳普通存款準(zhǔn)備金及儲蓄存款保證準(zhǔn)備等。駐行監(jiān)理員之任務(wù)為：審核駐在行放款業(yè)務(wù)；考查駐在行放款用途；審核駐在行日計(jì)表及存放匯兌等報(bào)表；督促駐在行提繳普通存款準(zhǔn)備金及儲蓄存款保證準(zhǔn)備等。派駐省地方銀行監(jiān)理員除以上任務(wù)外，并包括審核發(fā)行或領(lǐng)用1元券輔幣券數(shù)目、準(zhǔn)備金等。

1944年12月14日，行政院下達(dá)訓(xùn)令，銀行的監(jiān)督管理由財(cái)政部直接辦理?？h銀行部分授權(quán)財(cái)政廳執(zhí)行。各區(qū)銀行監(jiān)理官辦公處撤銷，改為某某區(qū)銀行檢查處，專負(fù)銀行檢查及糾舉之責(zé)。各區(qū)銀行檢查處設(shè)處長一人，由財(cái)政部派充；副處長一人由當(dāng)?shù)刂醒脬y行經(jīng)理兼任。隨即財(cái)政部制定了《財(cái)政部授權(quán)中央銀行檢查金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)辦法》，以及《財(cái)政部授權(quán)各省財(cái)政廳監(jiān)理縣銀行業(yè)務(wù)辦法》。至此，銀行監(jiān)理官制度終告結(jié)束。

(三)

如果從銀行監(jiān)理官的工作內(nèi)容觀察，其前期主要是“密陳奏報(bào)”所在銀行的重要情況和信息，特別是貨幣發(fā)行方面的情況，并根據(jù)實(shí)際情況提出有關(guān)的意見或建議；抗戰(zhàn)中期以后，特別是設(shè)立銀行監(jiān)理官辦公處以后，銀行監(jiān)理官的工作還包括行使監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)。晚清時期幣制混亂，至北洋政府時期，幣制仍舊紊亂，特別是1918年直隸于國務(wù)總理的幣制局復(fù)設(shè)后，銀行監(jiān)理官的職責(zé)開始向“專理幣制”發(fā)展。幣制局鈔券處通過指令方式指揮監(jiān)督各省官銀錢行號監(jiān)理官的業(yè)務(wù)，各地監(jiān)理官再以密陳奏報(bào)向財(cái)政總長和幣制局反映幣制整理情況。如1914年1月，根據(jù)各省官銀錢行號監(jiān)理官報(bào)告，各省官銀行“有未經(jīng)本部核準(zhǔn)私行訂印各情事，殊屬目無法紀(jì)”，財(cái)政部并于1月21日訓(xùn)令各省民政長“亟應(yīng)嚴(yán)申告誡，設(shè)法取締”。1915年2月，財(cái)政部指令密查天津敦慶長等銀號私發(fā)紙幣的有關(guān)具體情況，署直隸銀行監(jiān)理官張師敦“遵即四出調(diào)查，密為探聽”，并于4月29日將敦慶長等9家發(fā)行鈔票及資本數(shù)目詳細(xì)報(bào)告了財(cái)政部。1915年10月，吉林官銀錢號兼東三省官銀號監(jiān)理官李啟琛在奉天考察紙幣情形后，提請財(cái)政部要關(guān)注日幣勢力，“彼之膨脹力愈大，我之抵制力愈微，若不通盤籌劃，設(shè)法變通以圖自立之地，金融之權(quán)將盡入日人之手?！?/p>

抗戰(zhàn)后期，設(shè)于各地的銀行監(jiān)理官辦公處，在戰(zhàn)時交通、通訊不方便的情況下，起到了較好的下情上達(dá)和上情下傳的作用。如1943年11月，江西源源長銀號擬在原有資本200萬元基礎(chǔ)上，再增加100萬元，將銀號改稱銀行，并呈請財(cái)政部吉安區(qū)銀行監(jiān)理官辦公處轉(zhuǎn)呈財(cái)政部核準(zhǔn)。1944年3月1日，財(cái)政部吉安區(qū)銀行監(jiān)理官辦公處訓(xùn)令：“查該號擬改稱為江西源源長銀行一節(jié)，依照本部三十二年一月規(guī)定，錢莊改稱銀行辦法第三項(xiàng)之規(guī)定，自可準(zhǔn)予核準(zhǔn)；惟本部尚未據(jù)該號將增資變更注冊應(yīng)備各件呈部，應(yīng)轉(zhuǎn)飭遵照將修正章程股東姓名、籍貫、住址、已繳資本數(shù)目清冊及董監(jiān)事姓名、住址、籍貫清冊暨原領(lǐng)執(zhí)照及注冊費(fèi)、換照費(fèi)、印花等件一并呈核?！笨梢?，銀行監(jiān)理官辦公處實(shí)際上行使了財(cái)政部派出機(jī)構(gòu)的功能。

從銀行監(jiān)理官的運(yùn)作績效看，無論是銀行監(jiān)理官個體，還是銀行監(jiān)理官辦公處，在實(shí)際履行職能時，還是遇到了許多困難。

就銀行監(jiān)理官個體而言，履行職責(zé)有時相當(dāng)艱難。1914年7月，北洋政府財(cái)政部在派員清查奉令黑三省駐津分號情形時發(fā)現(xiàn)，監(jiān)理官陳培龍?jiān)诜盍盍⒓床榉馀d業(yè)銀行紙幣時，遇到了很大的阻力，“始則與該銀行相商，競被駁拒，繼則以究竟應(yīng)封與否，請示本省巡按使酌定，復(fù)被攔阻，至今尚未遵辦，亦未查驗(yàn)一次，毫不知其內(nèi)容。最后只得將陳培龍“調(diào)部另用”，并就近“調(diào)吉林監(jiān)理官方尚義兼任，俾資熟手”。1923年財(cái)政部幣制局派簣延芳任中國通商銀行監(jiān)理官，但中國通商銀行董事長傅筱庵以“幣制局委派監(jiān)理官與洋經(jīng)理職權(quán)兩相抵觸”為理由加以拒絕。雙方相持不下，后來還是幣制局將簣延芳調(diào)回北京才算了結(jié)。1924年，河南省銀行向財(cái)政部印刷局訂印銀元票1000萬元，“事前未經(jīng)呈由地方長官咨請中央核準(zhǔn)辦理，已屬不合，而前任監(jiān)理官駐行專任檢察事宜，亦未覺察呈報(bào)，亦屬有溺職守”，結(jié)果被免職。

至于銀行監(jiān)理官辦公處，其實(shí)際運(yùn)作也不是十分理想。1944年，南京國民政府財(cái)政部稽核室官員李興周奉令考察成都區(qū)銀行監(jiān)理工作時，發(fā)現(xiàn)該處在內(nèi)部管理方面，人員不足，而且分工太細(xì)，職責(zé)也不明確，風(fēng)氣“散漫弛懈”，檢查報(bào)告“例由雇員謄寫，核擬辦法，撰擬文稿之事，多由辦事員承辦”。工作簡單應(yīng)付，“部中有令多錄令轉(zhuǎn)行銀行，來呈多據(jù)呈轉(zhuǎn)報(bào)”。在銀行監(jiān)管方面，檢查面有限，效率不高。成立一年半以來，214家應(yīng)檢查銀行中，“業(yè)經(jīng)辦公處派員檢查者145家”，尚未開始檢查者69家，而且這種情形居然“較之其他各區(qū)，尚無遜色”。在總共239次檢查中，有“四分之一均于開始檢查以后歷時一月以上，始有報(bào)告送核”；就報(bào)告送核與公文轉(zhuǎn)部日期而論，“統(tǒng)計(jì)延期在一個月至三個月以上者亦占四分之一”。225家被監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，有22家從未造送過報(bào)表。此外，該處經(jīng)常費(fèi)每月需2萬9千余元，“所有員役薪俸、郵電、文具、電燈、茶水、房租及檢查旅費(fèi)一并在內(nèi)，其中分配于旅費(fèi)者月僅6千4百元，每月檢查兩家猶感不足，距離真正需要甚遠(yuǎn)”。曾有將應(yīng)解本部罰款“接濟(jì)公用”，并向四川省銀行借款等情況。因此，吳興周認(rèn)為，“該處工作成績之表現(xiàn)，誠不如理想之高。但就人員之配備與經(jīng)費(fèi)支出情形而論，似又不容期望過奢也”。

設(shè)立銀行監(jiān)理官制度，通過銀行監(jiān)理官貼近監(jiān)管對象，以及時了解掌握被監(jiān)管銀行的相關(guān)業(yè)務(wù)信息，主要目的還是進(jìn)一步延伸和彌補(bǔ)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管“半徑”的不足。平心而論，這一設(shè)計(jì)還是煞費(fèi)苦心的，應(yīng)該說也具有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性。但是，制度的設(shè)計(jì)與制度的實(shí)際運(yùn)作，有時會存在相當(dāng)?shù)木嚯x，特別是在近代中國經(jīng)濟(jì)落后、戰(zhàn)亂頻仍的情況下，如果缺乏相應(yīng)的配套措施，包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性、監(jiān)理官本身的高素質(zhì)、與其他管理機(jī)關(guān)如中央銀行的良好協(xié)調(diào)、嚴(yán)格的獎罰規(guī)定以及充裕的經(jīng)費(fèi)保障等，制度的實(shí)際運(yùn)作與制度設(shè)計(jì)的初衷則往往未必完全一致，有時甚至?xí)嗳ド踹h(yuǎn)。

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（責(zé)任編輯：姜天鷹）