摘要：本文擬在已有理論基礎上，以中國農地金融制度的構建為主線，對中國農地金融制度構建中的現實約束及障礙破解進行論述。文章從法律制度建設、土地流轉制度創(chuàng)新、農地價格評估體系和農村社會保障體系完善等四個方面對我國農地金融制度進行了初步方案構想。最后，提出我國農地金融組織體系“分三步走”的發(fā)展戰(zhàn)略。

關鍵詞：農地金融制度；模式構建；研究

中圖分類號：F830文獻標識碼：A文章編號：1006-1428（2007）06-0009-06

本文擬在已有理論基礎上，以中國農地金融制度的構建為主線，通過對農地金融制度構建中存在的現實約束問題和障礙破解方法進行詳細解析，初步完成對中國農地金融制度的可行性方案研究。

一、農地金融制度的功能解讀

農地金融是指農業(yè)土地經營者以土地產權作為抵押品向金融機構或社會公眾進行資金融通的行為關系的總和。其以農地產權作為股權或抵押品而實現的資金融通，是債權和債務從確立到終止的過程。從歷史上看，我國從未開展過農地金融業(yè)務，在實踐上無經驗可循，在理論上也是一片空白。改革開放以來，尤其是土地使用制度改革以來，土地的二、三級市場逐步放開，為農地金融制度的構建提供了可能?，F階段的農地金融制度的構建，筆者認為其根本目的是為政府的土地改革及產業(yè)政策服務，以及為農地資源的優(yōu)化配置和農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供支持，其業(yè)務內容應兼顧商業(yè)性和政策性的雙重目標。鑒于此，當前農地金融制度的功能主要體現在：

(一)實現社會資金的合理聚集，為農業(yè)發(fā)展提供更多的資金支持

經過20多年的改革和發(fā)展，中國農業(yè)發(fā)展進入了一個嶄新的階段。資本和技術投入對農業(yè)發(fā)展的促進作用在顯著提高，農產品的增長對資金和技術的依賴程度日益增強。然而，當前我國農業(yè)投資現狀卻令人堪憂。作為土地利用和經營的主體，同時也是土地投資主力之一的廣大農戶，雖有投資農業(yè)的意愿，但由于農業(yè)生產效率不高、收益率低下，自身往往難以產生足夠的積累，因而無法對農地進行大量的生產性和建設性投資，更多的只能維持簡單再生產?，F行的農村金融機構雖然可以為農業(yè)生產提供一定的信貸支持，但它提供的多為短期信貸，且數量有限，遠遠不能滿足農業(yè)開發(fā)、土地改良和水利項目等基礎設施建設所需。同時，伴隨著商業(yè)銀行商業(yè)化改革進程的加快，農業(yè)銀行、農村信用社等農村金融服務體系的主力軍也呈現出明顯的非農化及城市化傾向。在國家、農民不可能解決農業(yè)資金缺口問題的情況下，創(chuàng)立農村土地金融制度正是解決這一問題的一個全新思路。如果能夠借鑒國外農地金融發(fā)展經驗，充分利用土地的增值特點，以土地作為抵押發(fā)行土地債券，廣泛籌集社會資金，就可能為我國農業(yè)生產提供一條可靠的融資道路，實現社會資金的合理聚集，從而有效緩解我國農業(yè)發(fā)展中長期資金需求長期緊張的局面，促進我國農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)優(yōu)化農地資源配置，促進農業(yè)產業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整

當前，我國農產品供給由全面短缺走向總量基本平衡的結構性、地區(qū)性相對過剩階段，農業(yè)經營的收益率長期偏低，農民對農業(yè)的投入較少，農業(yè)生產結構與新階段的要求不相適應，農民收入增長緩慢。造成上述問題的深層次原因在于，我國現行的土地承包責任制使原本稀缺且不斷減少的耕地，在人口的增長中因不斷被細分而呈現出細碎化趨勢，嚴重阻礙了以土地集中規(guī)模經營為特征的農業(yè)現代化進程。

建立農地金融制度，將有利于上述問題的解決。農地金融制度的中心環(huán)節(jié)是土地抵押，如果土地抵押人逾期不能清償貸款，被抵押土地產權即歸債權人所有，這實質上是土地產權流轉的一種重要形式。隨著農地金融制度的深化，農地的證券化和農地使用權的信托業(yè)務將陸續(xù)展開，從而有利于已經從事非農產業(yè)的農戶將自身的土地通過諸如入股或信托等農地金融手段來實現流轉。這樣，通過發(fā)展農地金融，就能為我國提供多種實現土地流轉的中介方式，使土地資源與勞動力、資金等其他生產要素重新組合，實現農地資源的優(yōu)化配置。與此同時，農地金融制度的建立還有利于提高土地的規(guī)模經營和農業(yè)的集約化經營程度，實現農業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整和大量農民的非農化。通過土地證券化的形式，將農地產權轉化為股權或債權，實現農地資源的高效流轉和優(yōu)化配置，減少農民對農地資源的過分依賴和城鎮(zhèn)化后的后顧之憂，進而推動農地的規(guī)模化經營和農民的非農化進程，促進農業(yè)產業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整。

(三)深化農村金融制度改革，降低金融機構的涉農風險

在市場經濟條件下，農產品的價格主要是由供求規(guī)律決定的，但是由于農產品不同于一般工業(yè)品，其生長周期長，受自然氣候影響較大，而且由于受大宗農產品需求價格彈性小、農業(yè)產業(yè)化水平低、農業(yè)基礎設施薄弱，造成農業(yè)在生產和經營過程中自然風險、市場風險、制度風險及技術風險并存。農業(yè)的低效化與風險性，加大了涉農金融機構的信貸風險，大多數金融機構涉農意愿不強，支農積極性不高。即使放貸，也多為化肥、農藥、種子等農業(yè)生產資料貸款及農產品購銷貸款等短期貸款，對農地的開發(fā)改良、水利興修、大型農業(yè)機械購置等中長期貸款則鮮有涉足。發(fā)展農地金融業(yè)務，以農地資源作為抵押品向金融機構貸款，有利于分散和減少金融機構的中長期信用風險，提高其涉農積極性。從長遠來看，將帶動農村中長期信用業(yè)務的全面發(fā)展，從而彌補這一信用領域的空白，進一步完善農村信用機制，深化健全我國農村金融制度。

(四)引導規(guī)范農戶經濟行為，實現國家對農業(yè)的宏觀調控

全球實踐證明：農業(yè)經濟適度的政府干預不僅是可行的，而且是必要的。作為發(fā)展中的農業(yè)大國，農業(yè)不僅是我國的立國之本，更是國民經濟的基礎，因此，我國農業(yè)更需要政府進行適度的干預和政策調控。政府對農業(yè)的干預既可以采用行政干預的直接手段，也可以采取財政、金融等間接手段。其中，建立農地金融制度就是政府通過金融的間接手段來影響農地資金的配置，調節(jié)農業(yè)生產，調整土地的流轉方向，鼓勵或限制某些土地的開發(fā)和利用行為，達到傳導政策意圖，促進農業(yè)發(fā)展的宏觀調控目標。此外，農地金融還可以通過調節(jié)農戶的經營行為來影響農業(yè)生產。我國土地和農業(yè)投入不足，是同農業(yè)生產比較利益低和投資的邊際收益不高直接相關的。如果能夠利用農地金融實現土地要素的流轉，實現農業(yè)用地的商品化和貨幣化，就能提高土地資源配置和利用效率，通過土地規(guī)模經營和集約經營來提高農業(yè)投資的邊際收益，從而引導農戶對土地和農業(yè)增加投資。

(五)促進農村地產市場的形成和發(fā)育，進一步完善我國農地制度

世界各國的經驗表明，產業(yè)的發(fā)展離不開金融的支持。地產業(yè)是一項投資大、回收期長、風險性較高的行業(yè)，對農地而言更是如此，沒有金融業(yè)的支持幾乎難以進行規(guī)模經營。與城市地產相比，我國農村地產市場發(fā)展較為遲緩，農地制度的建設更是明顯滯后。從總體上看，我國農村土地制度是由農地產權制度、農地使用權流轉制度、農地金融制度等組成的一個有機系統(tǒng)，其總體目標是在兼顧效率與公平的前提下，提高農地資源的配置效率。在上述幾個構成部分中，農地產權制度是基礎，它通過明晰農地的產權關系和規(guī)定農地使用權的內涵，為農地使用權流轉制度和農地金融制度的運作提供制度性基礎；農地使用權流轉制度是核心，它通過農地使用權合理、有效的流轉來提高農地資源的配置效率；農地金融制度是保證，它通過農地使用權的抵押來融通資金，以滿足農地開發(fā)利用中大量的資金需求。以上三者有著完善我國農村土地制度的共同運作目標，這樣通過農地金融制度的構建為媒介，賦予土地所有權財產權性質，允許其抵押以實現資金的融通，就能形成積極的推動合力，在促進農戶、農地金融機構、農地市場共同發(fā)展，形成三方共贏良好局面的同時，將有利于我國農村地產市場的形成和發(fā)育，進一步完善我國農村土地制度。

二、農地金融制度建設的現實約束

(一)農地產權主體虛置

根據我國現行的農地產權制度，農村土地產權存在著多元主體，且主體界定模糊，有主體交叉、虛化及缺位的現象。如《憲法》規(guī)定：農村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》則規(guī)定：集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織所有。已經屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有。從兩法中可以明確看出，農村土地產權的法定所有者，即產權主體可以是國家、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經濟組織，也可以是村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織，卻沒有真正的土地產權的代表機構和組織、個人。因此，農村土地真正的所有權主體，在有關法律中并未給出明晰的概念及定義。

(二)農地產權不明晰

農民能夠擁有長期有保障的土地使用權，國家承認土地權利的商品性及可貨幣化，這是農地金融制度得以開展的先決條件。然而，我國農地承包經營權界定不明、權能殘缺以及缺乏對農地長期使用權的保障措施的現狀，構成了我國農地金融制度構建中的三大現實障礙。尤其是農地承包經營權的內涵、地位、界限、法律形式、實現方式等問題至今在法律和理論上還沒有明晰的界定，而農地使用權主體的經濟地位、法律地位、財產地位和職能范圍、行為方式等也沒有明確的規(guī)范。上述問題不解決，就無從對所抵押農地進行承包經營權的估價，從而也談不上建立真正意義上的完善的農村土地金融制度。

(三)農地使用權抵押受到法律限制

擔保是土地流轉的特殊形式，我國城鎮(zhèn)土地使用權的擔保物權已有較完善的法律規(guī)定，但農地抵押擔保目前還是法律上的空白。傳統(tǒng)民法上的擔保物權，主要有抵押權、質權和留置權三種，而抵押權則是土地擔保物權的基本形式。農地金融制度正是以農地抵押權作為信用保證而取得的資金融通，因而又被稱為農地抵押貸款或農地抵押信用。在此，農地抵押權作為農地金融制度的核心要件而存在。但根據“土地不得買賣或以其他形式非法轉讓”的法律原則和《中華人民共和國擔保法》的規(guī)定，我國現行的立法對集體農地使用權抵押采取的是嚴格限制的立場，即農地使用權除“四荒”土地使用權外不得抵押，宅基地使用權除與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物同時抵押外，不得單獨抵押。換句話說，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地的使用權，原則上都不得抵押，抵押物范圍極其有限。

(四)完善的農地使用權流轉制度尚未建立

建立農地金融制度，實行農地使用權抵押貸款的中心環(huán)節(jié)是農民將農地的使用權抵押給貸款銀行，當農民逾期不能清償貸款時，銀行即擁有對農地的使用權，這就必然發(fā)生農地使用權的轉讓及流轉。因此，農戶是否擁有土地使用的轉讓權，就成為農地金融制度創(chuàng)建的關鍵所在。然而，在我國現階段國情條件下，由于農業(yè)用地實行的是社會主義集體所有制原則，土地在農戶間的分配是以集體的“有形之手”進行的，并未經過市場的“無形之手”，即市場并非是我國農村土地的資源配置基礎，這就產生了農民是否具有農地轉讓權的問題，即農民是否有權將農地使用權轉讓給銀行的問題。在我國，如果農民個人沒有農地使用轉讓權，農地就不能作為貸款的合法抵押品，從而建立農地金融制度就不具有可行性，而農民貸款難、融資難的問題就難以得到有效解決。同時，由于缺乏有效的農地流轉機制，在貸款戶看來土地的拍賣變現實際上只是一種不可置信的威脅，貸款償還缺乏硬性約束，承包戶往往缺乏按期償貸的積極性，投放于農地上的貸款難以如期收回，從而大大增加了農地金融的潛在風險性，可能形成大量不良貸款，不利于我國農地金融業(yè)務的健康發(fā)展。

(五)農村土地估價體制不盡完善

土地估價是在土地分等定級工作的基礎上，對其經濟價值的量化和估價。自改革開放以來，我國已成立了很多土地評估機構，并擁有了一大批高素質的估價人員，然而他們估價的對象主要是城市土地，還未涉及到農村土地。農村土地不同于城市用地，它沒有土地交換的實例估價參考，可以用市場法進行比較，也沒有城市土地那樣明顯的級差收益，可以用收益還原法進行測算，加上農業(yè)生產率長期低下，農產品價格偏低，農村土地收益難以確定，農地價格評估起來具有一定的難度。此外，我國目前還缺乏全國統(tǒng)一的農用土地分等、定級估價體系，對農地估價的探索則主要集中在對農用地整體價格的評估，對土地追加投資后單塊土地價格的評估卻鮮有研究。

(六)農村社會保障體系長期缺位

在當前，由于我國農村社會保障制度供給嚴重不足，土地對農民來說，仍具有相當重要的意義，主要體現在：一是土地具有就業(yè)保障功能；二是土地具有生存保障功能；三是土地具有社會福利的功能；四是土地具有資本功能。作為一種稀缺的基本生產要素，土地既可以是一種重要的生產資料，還是一種可以資本化的資源，如利用其自償性實現土地自身的保值增值，土地可用于流轉而產生收益，可利用土地的某項權能進行資金的融通等等。前三種功能，我們可以將其概括為土地的社會保障功能，第四種功能，我們可稱之為土地的生產資料功能或資本功能。換句話說，土地在社會經濟活動中承載著社會保障和生產資料(資本)的雙重功能。

在農地金融中，借款農戶一旦經營失敗不能按期償還貸款，他就將失去土地。在現階段土地仍是農民生存重要保障的情況下，由于社會缺乏健全的社會保障體系，致使土地的社會保障功能被不斷強化，而土地的資本功能卻日益弱化，未能發(fā)揮其應有的作用，一些農民想將承包土地的使用權用于抵押進行融資卻又心存疑慮，顧慮重重，害怕徹底失去土地，從而不得不固守土地。這不僅挫傷了農戶參與農地抵押借款的積極性，不利于農地金融的普及與推廣，同時也加大了金融機構涉農的風險性。

三、農地金融制度構建的障礙破解

(一)消除現行法律障礙，賦予農村集體土地完整產權

一是消除現行法律中存在的限制、禁止農村集體土體使用權進行交易和抵押的諸多要素，最大限度地拓展農民承包經營權的內涵及外延，使其成為占有、使用、收益、處分四項權能高度統(tǒng)一的真正意義上的完整產權。

二是賦予農民長期而有保障的農地使用權限。農地使用權的期限、廣度及穩(wěn)定性是影響農地金融制度建立的關鍵因素，是克服障礙、實行農地金融制度創(chuàng)新的首要措施。要做到這一點關鍵是農地使用權應具有切實可靠的法律保障。

三是推行農地產權的資產化、股權化和市場化。農地承包經營權資產化、股權化就是在堅持家庭聯產承包責任制的基礎上，以農戶的農地承包經營權作價入股，股權分配給農民個人所有，土地則交由集體統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)利用。承包經營權資產化、股權化之后，無論農地隨市場和經濟發(fā)展如何變動，農民的農地股權不變，其實質是農地承包經營權的貨幣化、價值化及商品化。這在土地集體所有的條件下，進一步明晰了農戶和土地的產權關系，使農戶通過股權真正成為土地的主人，有利于明晰農地產權制度，加速農地的市場流轉，為培育和完善農地金融市場創(chuàng)造有利的條件。

(二)創(chuàng)新農地流轉制度，推進農村集體土地使用權市場化

農地金融制度建立的核心是土地要素的流動，這關系到涉農金融機構的安全及效率問題。當前應在堅持家庭聯產承包經營土地制度的前提下，進一步創(chuàng)新農地流轉制度，推進農村集體土地使用權的市場化進程。

一是建立農地使用權的有償轉讓機制，降低土地轉讓成本。應在建立和完善農地經營制度的基礎上，活化農地使用權，實現農地資源的有序流轉和集中，農村集體土地的流轉要與農民向第二、三產業(yè)轉移的結構相適應。要積極探索土地流轉的合理價格形成機制，流轉土地的價格，應堅持合同雙方協(xié)商議定，兼顧雙方利益的公平原則，根據不同的土地類型、區(qū)位條件，以經濟效益、生態(tài)效益、社會效益相統(tǒng)一和眼前利益與長遠利益相兼顧為準繩，使土地的價值得到較為客觀的體現，并應注重對農民取得地租、獲得財產性收入權益的切實保障。

二是打破農地使用權流轉的傳統(tǒng)空間禁錮，允許農地使用權跨村轉讓。解決農地轉讓權的問題，必須突破土地經營沉淀于同一村(組)的封閉產權制度，那么一旦農民不能償還貸款，銀行拍賣土地時的成交率就會提高，這樣有利于提高以農地使用權抵押貸款為主要方式的農村土地金融資金的安全性和效率性。

三是增強農地流轉的法律效力，確保農村土地高效、有序流轉。國家可以從法律上明確允許土地使用權的轉讓、買賣，從法律和制度上保護農民的私有財產和合法經濟權益不受侵犯。為避免政策的不穩(wěn)定性，應提高農地流轉的法律效力，可考慮將農村土地轉讓權寫入相應的法律法規(guī)，從法律上保護農地轉讓權不受非法侵害。待條件成熟后，考慮制定《農村土地使用權流轉條例》等專門法律，確保農村土地使用權流轉有序、合理、健康、順利地進行。

四是推行農地使用權證券化，積極創(chuàng)新農村土地流轉載體。我國要加速農地使用權流轉必然要走農地證券化道路。應對擬抵押的農地進行詳細評估后，依據評估結果確定擬發(fā)證券的利率、價格，公開發(fā)行農地證券并上市，同時，農地證券應設立面額大小不等的債券，以適應社會不同收入階層的購買能力及投資需求，并且嚴格遵從大眾投資的流轉機制，從而便于農地使用權流轉，增強農地證券的流動性。

(三)不斷完善農地估價方法及制度，建立科學合理的農地價格評估體系

對土地價格進行科學合理的評估是金融機構與借款農戶雙方能否達成協(xié)議、土地債券能否順利發(fā)行及流通的關鍵，它直接影響到債權人與債務人兩者之間的利益分配關系。為了科學合理地確定土地價格，必須建立科學、有效的土地評估系統(tǒng)。

一是建立科學化和信息化的全國統(tǒng)一的農用土地估價體系。經過十多年的發(fā)展，我國已經形成了符合我國國情的土地分等定級和估價的理論和技術體系，目前，我國已基本完成了城鎮(zhèn)土地的定級、估價，其成果在城鎮(zhèn)土地利用中得到了廣泛的實踐和應用。我國目前的農用土地估價方面已經進行了不少的研究和探索，并已取得一定的成果，具備了在全國開展工作的基礎，因此應盡快建立農用土地估價體系，使城鎮(zhèn)地價和農地地價共同形成覆蓋全國的、統(tǒng)一的、完整的城鄉(xiāng)土地地價體系，實現農地價格統(tǒng)一管理科學化和信息化，為農地金融制度的建立創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

二是制定科學合理的地價評估方法與評估程序。應盡快制訂《農用土地分等定級估價規(guī)程》，明確農用地估價的技術路線，做好農用土地分等、定級、估價三者之間的銜接。同時要制定地價分區(qū)體系，只有進行合理的分區(qū)，才能掌握某一地區(qū)的價格水平，使農用地價格體系的設計更為合理、科學，并且由于農地不同于市地，在方法選擇上兩者存在著一定的差別，因此，要突出農用地的特點，對農用地的估價程序及方法選擇做出明確的規(guī)范。

三是建立農地中介的風險——責任機制。估價機構對農地進行估價應嚴格遵循客觀、公正、公開、公平的原則，一方面既要體現農地自身的經濟規(guī)律，另一方面又要保證多方利益不受損失。為此建議設立地價評估委員會，建立農地中介的風險——責任機制，明確風險——責任制約關系，建立風險防范機制，并積極探索風險分散的有效途徑。

四是提高評估從業(yè)人員素質。作為完善土地評估體系的重要組成部分，評估人員無疑應是“以人為本”精神的具體承載者和執(zhí)行者。土地評估工作的特性，要求評估人員必須具有較高的專業(yè)素質、完善的知識結構和良好的職業(yè)道德。應建立農地評估專業(yè)人才培訓及資格認證制度，通過嚴格的專業(yè)培訓及資格認證機制，提高評估業(yè)的準入門檻及專業(yè)評估人員的自身業(yè)務素養(yǎng)。

五是促進評估機構開展公平競爭。要為評估機構的競爭營造公平、公正、公開的社會環(huán)境，還要鼓勵民間評估機構的發(fā)展。同時，應允許國外土地評估機構進入中國評估市場，一則可引入國外比較先進的土地評估方法和管理經驗；二則可以引入競爭機制，有利于評估機構之間的良性競爭。

(四)建立完善的農村社會保障體系，解除農地金融業(yè)務開展的后顧之憂

要在我國推進完善的農地金融制度的構建，滿足失地農民因人地關系持續(xù)緊張和對未來預期不盡樂觀而不斷強化的社會保障需求，在我國農村真正建立起完善的社會保障體系，除原有的保障模式以外，還應做好以下幾方面工作：

一是分階段、有步驟地建立健全覆蓋農村經濟的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老社會保障體系，將鄉(xiāng)村社會發(fā)展納入國家公共財政支持體系。首先應建立農民失業(yè)保險制度或最低生活保障制度，以解決失地農民的最基本生活費用問題；其次逐步建立農民養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度，使廣大農戶真正做到“病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”。

二是將農民的土地補償與社會保障分離，在農村建立政策保險與商業(yè)保險相結合的社會保障體系，農村社會保障體系應由政府的財力支持，不能僅依附于農民的土地補償款。現階段可采取強制保障與自愿保障相結合的方式，對賣出一定份額(即以失去土地保障為標準，根據不同地區(qū)設定)土地使用權的農民采取強制社保，而對仍有足夠土地保障的農民采取自愿社保。

三是積極探索多種形式的土地資本化，形成土地的積極保障模式。鼓勵土地流轉制度的創(chuàng)新，通過土地使用權的自由轉讓、出租、抵押、入股投資等方式，探索多種形式的土地資本化，以此活躍農村經濟，加快土地流轉，協(xié)調土地利用效率與公平的矛盾，實現土地的社會保障功能與其生產資料功能的有效結合，推動土地保障模式由消極向積極轉變。

四、農地金融的組織體系構建

結合我國實際，筆者認為，我國農地金融組織體系可采取“分三步走”的臺階式發(fā)展戰(zhàn)略。具體包括：

第一步，選擇經濟發(fā)達地區(qū)的農村信用社，開展農地金融試點工作，實現在試點中探求我國農地金融開展有效途徑及積累實踐經驗的短期目標。由于當前對農地金融業(yè)務的需求量較小，不需要建立專門的機構，可考慮“就地取材”，對現有農村金融機構進行改造，使之能夠開展農地金融業(yè)務試點工作。近期可考慮選擇發(fā)達地區(qū)的農村信用社為試點，開展農地金融業(yè)務。理由如下：一是合作金融特征是農村信用社承擔農地金融試點工作的有利制度保障；二是基層組織的廣泛性，為農村信用社開展試點工作提供了組織保障；三是只有農村信用社才具有開展農地金融的業(yè)務能力與組織優(yōu)勢；四是在經濟發(fā)達地區(qū)，勞動力市場發(fā)達，勞動力的非農化程度較高，易形成較“發(fā)達”的農地交易市場，而相對發(fā)達的農地交易市場的形成是建立農地金融制度的前提。

第二步，在試點工作及總結推廣試點經驗的基礎上，推動我國農地金融業(yè)務的全面開展，并在時機成熟時，組建土地抵押合作社，實現專業(yè)性土地金融機構融資的中期目標。目前國際流行的做法是采用合作經營的土地金融機構作為基層機構。我國各方面條件還不成熟，農民素質也不高，不能期望他們像德國那樣自發(fā)地組成土地抵押合作社，因而我國專業(yè)性土地金融機構的構建任重而道遠，不可能一蹴而就。在我國專業(yè)性土地金融機構未真正建立以前，可考慮在積極推廣試點工作經驗的基礎上，以現有農村信用社為組織框架，在其內部設立“農地使用權抵押貸款處”來具體辦理農地金融業(yè)務。在條件成熟時，如土地銀行整個體系基本完善、農民素質有較大提高后，撤消農村信用社的“農地使用權抵押貸款處”，由政府扶持，

協(xié)助農民組建專業(yè)性土地金融機構——土地抵押合作社，專門辦理農地金融業(yè)務。

第三步，利用農業(yè)發(fā)展銀行職能調整的有利契機，將其改革為國家控制、具有金融融資功能和可從事產業(yè)投資的政策性土地銀行，實現建立我國政策性土地金融機構的長期目標。首先，建立土地銀行是市場經濟運行的一般理論在土地經濟領域的具體表現。市場是資源優(yōu)化配置的基礎和條件，但市場機制往往有其局限性，如果僅僅依靠市場機制來配置資源，也會出現市場失靈現象。在市場配置資源的同時，還需要政府的適度干預和合理調節(jié)。建立政策性土地銀行就是政府在尊重市場運行的基礎上，運用金融手段，宏觀調控土地資源配置的必要手段之一。其次，從我國的實際來看也確有必要建立土地銀行。土地金融首先執(zhí)行的是國家的土地政策，政策性比較強。從國外發(fā)展土地金融的經驗來看，發(fā)行土地債券將是農地金融機構籌集資金的主要渠道，債券的順利發(fā)行，必須以較高信用等級的金融組織為依托，農地金融業(yè)的高風險、低收益的特性也使農地金融組織應與政府關系密切，以利于獲得合理的補償和扶持，因此要求農地金融組織應具有較高的層次。所以從中長期看，借鑒國外經驗，在政府扶持下建立全國性的土地銀行，是符合農地金融業(yè)務發(fā)展趨勢的。結合我國實際，可利用農業(yè)發(fā)展銀行職能調整的契機，將其改革為國家控制、具有金融融資功能和可從事產業(yè)投資的政策性土地銀行。

通過上述“分三步走”的臺階式發(fā)展戰(zhàn)略，最終在我國建立起以政策性國家土地銀行——農業(yè)發(fā)展銀行為上層組織，專業(yè)性土地金融機構——土地抵押合作社為下層組織的復合型農地金融組織體系。該組織體系的運行模式為：首先，由政府通過財政資金投入的方式向政策性國家土地銀行——農業(yè)發(fā)展銀行注入啟動資金，并且作為政策性機構，在需要時還可通過向金融市場發(fā)行政策性金融債券或向中央銀行申請再貸款支持等方式來進行資金的融入。其次，在獲得資金來源后，農業(yè)發(fā)展銀行通過產業(yè)投資和金融融資兩大功能，實現支持、調節(jié)全國的土地融資并貫徹國家的農地政策和農業(yè)產業(yè)政策的資金運用目標。

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（責任編輯：姜天鷹）