摘要：在構(gòu)建社會主義和諧社會進(jìn)程中，政府扮演著一個協(xié)調(diào)與規(guī)制者的角色，是最重要的行為主體。然而，在實(shí)踐中不同程度地存在著各級政府管理中的“越位”、“缺位”和“錯位”現(xiàn)象，亟需加快政府自身改革和建設(shè)步伐。在構(gòu)建和諧社會過程中，善治應(yīng)該成為我國政府職能轉(zhuǎn)變的基本取向。為此，要實(shí)現(xiàn)由“管制型政府”向“服務(wù)型政府”、由全能政府向有限責(zé)任政府、由大政府向強(qiáng)政府的三大轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)要做好以下幾項(xiàng)工作：建立健全社會管理的政策法規(guī)和制度體系；實(shí)施有效的社會控制，維護(hù)社會的正常秩序和穩(wěn)定；提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力；要構(gòu)建工作運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：社會主義和諧社會；政府職能；善治

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003－1502(2007)05－0033－04

在構(gòu)建社會主義和諧社會進(jìn)程中，政府扮演著一個協(xié)調(diào)與規(guī)制者的角色，掌控著宏觀調(diào)控與謀劃的權(quán)力，是最重要的行為主體，這種行為主體的作用突出表現(xiàn)在對和諧社會環(huán)境的創(chuàng)造、維護(hù)、監(jiān)控等職能上。因此，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新，是構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵。黨的十六屆四中全會提出：“深入研究社會管理規(guī)律，完善社會管理體系和政策法規(guī)，整合社會管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！痹谛碌墓芾砀窬种校?fù)責(zé)是重點(diǎn)。在我國的政治生活中，“各級政府尤其是中央政府發(fā)揮著非?；钴S的國家統(tǒng)治和管理力量的功能，在所有的國家機(jī)器中居于主導(dǎo)地位，實(shí)際承擔(dān)著大量的行政立法、決策和執(zhí)行事務(wù)”。然而，在實(shí)踐中還不同程度地存在著各級政府管理中的“越位”、“缺位”和“錯位”現(xiàn)象，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。為此，溫家寶總理在2005年十屆全國人大三次會議上的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“要加快政府自身改革和建設(shè)步伐?！?/p>

一、善治模式中政府職能轉(zhuǎn)變對和諧社會構(gòu)建的啟示

政府職能是政府在社會中所承擔(dān)的職責(zé)和功能，它反映了政府的實(shí)質(zhì)和活動的內(nèi)容。政府職能在本質(zhì)上是將統(tǒng)治階級意志具體化，代表統(tǒng)治階級實(shí)行政治統(tǒng)治和社會管理。因此政府職能具有兩重性：政治統(tǒng)治職能和社會管理職能。政府的這兩大職能既相區(qū)別又密切相關(guān)，而且隨著不同歷史階段的社會、政治和經(jīng)濟(jì)等方面狀況的變化而變化。“現(xiàn)代社會政府職能最為顯著的發(fā)展趨勢是政治統(tǒng)治的色彩淡化，社會管理職能泛化和深化?！庇捎陔A級矛盾相對緩和，現(xiàn)代政府一般很少直接訴諸政治統(tǒng)治職能來維護(hù)自身的統(tǒng)治，而是將政治統(tǒng)治逐漸歸并于社會管理職能之中，并在很大程度上依賴于社會管理職能的有效履行來維護(hù)政治統(tǒng)治的合法性。也就是說，在現(xiàn)代社會，政府雖然本質(zhì)上是統(tǒng)治階級的統(tǒng)治工具，但是政府的作用必須通過一定的程序和途徑，在形式上或者實(shí)質(zhì)上把自己的主張、制度、規(guī)則和政策等上升為普通的公共利益的訴求，以公共利益的名義或者實(shí)際要求來行使權(quán)力。政府只有在社會管理方面卓有成效，才能夠鞏固其政治統(tǒng)治?！罢y(tǒng)治職能的弱化，反證著政府社會管理職能的增強(qiáng)。政府社會管理職能的增強(qiáng)，意味著政府職能從對社會的‘價(jià)值異化’向謀求社會公益的價(jià)值本位的回歸。人類各歷史時(shí)期政府職能的重心位移，則證明著這一切——在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，政府職能的核心在于政治統(tǒng)治；在商品經(jīng)濟(jì)社會，政府職能的核心在于社會管理和社會服務(wù)；在當(dāng)代政府職能的核心則強(qiáng)調(diào)合作管理公共事務(wù)。”

隨著政府管理職能的逐漸增強(qiáng)，社會治理模式由傳統(tǒng)統(tǒng)治型轉(zhuǎn)向現(xiàn)代善治模式。善治，即“良好的治理”。目前中外學(xué)者對善治還沒有形成一致的理論主張和實(shí)踐模式，概括而言，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動，其最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)國家利益最大化和全社會人民福利最大化，真正保證廣大人民的根本利益。善治模式下政府職能的轉(zhuǎn)變對構(gòu)建和諧社會有借鑒意義。在善治模式下，政府職能和管理運(yùn)作形式都表現(xiàn)出了不同的特征：

第一，善治模式的主體由一元走向多元。在善治模式下，社會管理的主體不再是政府壟斷，各種機(jī)構(gòu)，只要是得到公眾的認(rèn)可，不論是公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)，還是公共機(jī)構(gòu)和私人．機(jī)構(gòu)合作，均可成為管理的主體?！吧浦问钦螄遗c公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作”。

第二，善治模式管理職能由封閉、排他走向開放。善治模式更強(qiáng)調(diào)國家對社會的依賴與合作?，F(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會，后者包括各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，它們正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任。在強(qiáng)調(diào)國家與市民社會合作的過程中，模糊了公私機(jī)構(gòu)之間的界限和責(zé)任，不再堅(jiān)持國家職能的專屬性和排他性，從而強(qiáng)調(diào)了國家與社會組織間的相互依賴關(guān)系。政府與市場、社會自治組織、社會中介組織、社會獨(dú)立組織等具有多重聯(lián)系，國家治理系統(tǒng)逐漸變成了開放的系統(tǒng)。

第三，善治模式由自上而下的統(tǒng)治轉(zhuǎn)向上下互動的管理過程。善治強(qiáng)調(diào)管理對象的參與，它是一個上下互動的過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立和認(rèn)同共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。善治的實(shí)質(zhì)是依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，具有平等協(xié)商機(jī)制、靈活的利益表達(dá)機(jī)制，能夠更好地體現(xiàn)公開、公平、公正。

第四，善治模式的管理手段和管理方式由簡單性、落后性走向多樣化和科學(xué)化。善治模式認(rèn)為，辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)。政府應(yīng)該運(yùn)用各種可行的辦法來達(dá)到公共事務(wù)的良好管理。

此外，善治模式下的政府管理還強(qiáng)調(diào)從傳統(tǒng)的注重義務(wù)本位的人治發(fā)展到現(xiàn)代的注重權(quán)利本位的法治；由傳統(tǒng)的任意性、連帶性過渡到現(xiàn)代的規(guī)范性和法制性等等。隨著社會治理模式的轉(zhuǎn)變，政府管理職能的轉(zhuǎn)變是必然的，而這種轉(zhuǎn)變的趨向有利于政府管理能力的進(jìn)一步提高，有利于社會自治能力的增強(qiáng)，當(dāng)然也有利于社會和諧度的提高，從而成為我國構(gòu)建社會主義和諧社會的必然選擇。

二、和諧社會構(gòu)建中的我國政府職能定位

1、轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國政府職能的改革與嬗變

當(dāng)前，我國正在經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)社會的全面轉(zhuǎn)型，政府的職能也伴隨著政治經(jīng)濟(jì)體制的改革發(fā)生著變化。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府成為全能政府，扮演了更多的生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，把組織成員和民眾視為管理和控制對象，忽略了服務(wù)的職責(zé)，形成了“大政府、小社會”，“強(qiáng)政府、弱社會”，國家與社會高度統(tǒng)一的管理模式。

改革開放以來，我國政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變，尤其是經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧酥匾M(jìn)展，從改革初期的“政企職責(zé)分開”、“簡政放權(quán)”，到建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控體系，直到近年來提出“責(zé)任政府”、“法治政府”、“有限政府”的理念，中國的政府改革大體保持了與經(jīng)濟(jì)體制改革類似的“漸進(jìn)”過程和特征。1992年黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，啟動了體制轉(zhuǎn)軌意義上的政府職能轉(zhuǎn)變過程。1993年黨政機(jī)構(gòu)改革初步劃分了經(jīng)濟(jì)管理職能與非經(jīng)濟(jì)管理職能、行政管理職能與社會中介組織功能、宏觀管理職能與微觀經(jīng)濟(jì)組織職能，部分削減了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相聯(lián)系的職能，并頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》。在此基礎(chǔ)上，1994年實(shí)施的財(cái)稅、金融、外匯、外貿(mào)、計(jì)劃、投資等方面的一系列改革，尤其是財(cái)稅、金融和外匯體制改革，初步形成了宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)框架。1998年政府機(jī)構(gòu)改革，大規(guī)模撤并了具有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的“行業(yè)主管部門”，為消除政府經(jīng)濟(jì)管理部門利益動機(jī)起到了釜底抽薪的作用，有利于克服以往政府部門源于利益糾葛的職能交叉弊端，進(jìn)一步促進(jìn)了政府經(jīng)濟(jì)管理職能向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變。進(jìn)入2I世紀(jì)，隨著中國加入WTO，中央政府明確提出要加快改革步伐，打破經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的行政性壟斷，在市場準(zhǔn)入和規(guī)制方面為不同產(chǎn)權(quán)主體創(chuàng)造平等競爭環(huán)境，推出了以減少行政審批項(xiàng)目為重點(diǎn)的行政審批制度改革，由此進(jìn)一步推動了政府職能轉(zhuǎn)變的深化。

伴隨著行政職能轉(zhuǎn)變，政府行政法治化也在建設(shè)和完善中。1989年《行政訴訟法》的頒布實(shí)施，是我國行政法治化進(jìn)程中的一座里程碑，標(biāo)志著我國依法行政開始進(jìn)入重視保護(hù)公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)力的新階段。至2004年，全國各級法院共受理一審行政案件91萬余件，案件類型幾乎覆蓋所有行政管理領(lǐng)域。不僅推動了政府行政法規(guī)的不斷完善，而且促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。2003年通過的《行政許可法》，進(jìn)一步深化了政府行政法治化進(jìn)程?！缎姓S可法》明確了行政許可的范圍和設(shè)定權(quán)限制，規(guī)范了政府與市場、政府與社會、公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，它的頒布和實(shí)施，對于加快政府職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化政府依法行政，完善市場經(jīng)濟(jì)體制，保障公民和市場主體的權(quán)利，具有重要和深遠(yuǎn)意義。

2、和諧社會構(gòu)建中我國政府職能的定位

盡管中國在走向市場經(jīng)濟(jì)的過程中政府職能已經(jīng)發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，但相對于市場經(jīng)濟(jì)要求而言，這種轉(zhuǎn)變還是初步的，甚至在主要方面是滯后的。政府職能在實(shí)際運(yùn)作中仍然存在著政府介入市場過多的“越位”和在提供社會公共服務(wù)方面的“缺位”問題，以及“該管的事情沒管好，不該管的事情卻仍沒有放手”的“錯位”問題。適應(yīng)構(gòu)建社會主義和諧社會需要，善治應(yīng)該成為我國政府職能轉(zhuǎn)變的基本取向。具體來說，和諧社會構(gòu)建中的政府職能要實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變。

一是由“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)著政府職能的根本性變化。雖然理論界對服務(wù)性政府的界定不一致，但大致認(rèn)為，服務(wù)型政府是以公眾為導(dǎo)向，為公眾提供公共服務(wù)的政府。突出以民為本的服務(wù)理念，明確政府的重要職責(zé)之一，就是服務(wù)公眾，為公眾、社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)?！叭绾螢樯鐣?、企業(yè)和社會組織提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，既是政府工作的基本出發(fā)點(diǎn)，也是轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革的基本指導(dǎo)思想”。但是目前各級政府，尤其是地方政府仍然是把自己當(dāng)作經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體，忽視自己作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供者的角色，仍然把發(fā)展經(jīng)濟(jì)當(dāng)作政府第一職責(zé)，把公共服務(wù)當(dāng)作第二職責(zé)，造成我國公共服務(wù)供給的嚴(yán)重不足。所以，政府要加強(qiáng)公共服務(wù)職能，即使是優(yōu)先的管制功能，也要被納入服務(wù)的視角，從服務(wù)的視角開展管理，而不是為了消極控制而管理。

二是由全能政府向有限責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變。要順應(yīng)全球社會公共管理新趨勢，加快由傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)管理為主”向“現(xiàn)代的社會管理為主”轉(zhuǎn)變，不斷完善政府的社會公共管理職能，從實(shí)施全面管理的全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)施公共管理的有限責(zé)任政府。有限責(zé)任政府的職能主要應(yīng)該包括：一是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段糾正國內(nèi)市場的宏觀失控和微觀失靈，提高市場效率；二是興辦公益事業(yè)，提供公共服務(wù)；三是合理界定政府機(jī)關(guān)、中介組織和市場機(jī)制的功能，各行其是、各負(fù)其責(zé)，凡是市場和社會可以自行調(diào)解和自我管理的，政府就不必越俎代庖。政府真正履行市場經(jīng)濟(jì)條件下的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”的職能，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府社會管理體制。

三是由大政府向強(qiáng)政府的轉(zhuǎn)變?！皬?qiáng)政府”是指我國黨和政府在全社會中處于領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的中心位置，社會事業(yè)的投入還需要政府公共財(cái)政的較多投入，政府對社會必須進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)和干預(yù)，必須對社會主義市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控，以消除市場經(jīng)濟(jì)自發(fā)性造成的負(fù)面影響。但是，政府對社會的管理并不是替代社會，而是對社會自身無力解決的利益矛盾和沖突進(jìn)行仲裁與協(xié)調(diào)；政府干預(yù)的范圍不是社會能自行按契約性法規(guī)予以管理的領(lǐng)域，而是社會無力自我調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。政府要充分尊重和保障各個社會自治組織的自治和自主管理的權(quán)力，屬于社會的權(quán)力要?dú)w社會，政府不能包攬社會組織的權(quán)力，它們在法律允許的范圍內(nèi)有權(quán)實(shí)行自主管理和社會自治。政府只能通過政策、法律的制定對社會權(quán)力產(chǎn)生必要的、有限的影響。

三、當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的幾個著重點(diǎn)

當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變首先要確立一個目標(biāo)，就是促使政府變“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府為“公共服務(wù)型”政府，即把政府職能從包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)橹惶峁┖诵墓伯a(chǎn)品，從行政管制變?yōu)楣卜?wù)，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，按照市場化、民營化、自治化的原則來完成政府職能轉(zhuǎn)變，從而構(gòu)建社會主義和諧社會。當(dāng)前和今后一段時(shí)間，要求政府在履行社會管理職能中，重點(diǎn)要做好以下幾項(xiàng)工作：

第一，建立健全社會管理的政策法規(guī)和制度體系。在新的社會管理格局中，政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在，實(shí)現(xiàn)社會政策模式創(chuàng)新，尤其是必須適時(shí)調(diào)整原有的社會政策，及時(shí)制定與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會政策體系。要采取積極的就業(yè)政策、反貧困政策、社會資本政策、民眾參與政策、社會自治政策，將其與社會保障政策、貧困救濟(jì)政策等消極的社會政策結(jié)合起來。當(dāng)前尤其重要的是實(shí)行積極的就業(yè)政策，加強(qiáng)政府就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)，努力創(chuàng)造更加公平公正的就業(yè)環(huán)境；要繼續(xù)完善社會保障體系，進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障和失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，盡快建立農(nóng)村和小城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度，盡快出臺進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與被征用土地農(nóng)民的社會保險(xiǎn)制度。

第二，實(shí)施有效的社會控制，維護(hù)社會的正常秩序和穩(wěn)定。善治模式雖然強(qiáng)調(diào)社會自治，但國家依法規(guī)范社會秩序、調(diào)整社會關(guān)系、控制社會仍然是必不可少的。這就要求政府必須建立健全處理與日俱增的人民內(nèi)部矛盾和各種社會矛盾的有效機(jī)制、社會治安綜合治理機(jī)制等。治理理論的精神實(shí)質(zhì)就在于國家通過建立和健全社會公共管理的各種法律、法規(guī)，各項(xiàng)管理規(guī)章制度和崗位責(zé)任制度，進(jìn)而“在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益”。

第三，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。圍繞自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生和社會安全等方面，要制定應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)安全工作，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境，建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制。

第四，要構(gòu)建工作運(yùn)行機(jī)制。要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相銜接、相制約的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，構(gòu)建新的政府工作運(yùn)行體系，不斷提高行政效能。要做到?jīng)Q策機(jī)制確保民主和科學(xué)，執(zhí)行機(jī)制體現(xiàn)規(guī)范和高效，監(jiān)督機(jī)制實(shí)現(xiàn)制約和有效。要擴(kuò)大社會管理的社會開放度，增強(qiáng)社會透明度。提高社會參與度，建立健全聽證、公示、評議、監(jiān)督制度，形成民主化、多元化、制度化的科學(xué)民主決策機(jī)制。

總之，重新定位政府職能，轉(zhuǎn)變政府管理方式，使政府主要成為戰(zhàn)略上的指揮者、制度上的供給者、目標(biāo)上的引導(dǎo)者、行動上的協(xié)調(diào)者及各種創(chuàng)新活動的激勵者和合作者，更好地促進(jìn)政府與公民和社會自治組織之間實(shí)現(xiàn)社會治理的合作互動，是社會主義和諧社會的必然要求，也是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵和保證。

責(zé)任編輯：王之剛