摘要：失業(yè)保險制度是我國為適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展而建立的一項嶄新的社會保險制度。在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，實行全國統(tǒng)一由稅務部門征收失業(yè)保險基金的制度，以利于失業(yè)保險基金按時足額征收和有效監(jiān)督及安全運行?？s短失業(yè)人員享受失業(yè)保險待遇期限，適當提高待遇標準，以利于保障生活，促進就業(yè)。理順失業(yè)保險管理體制，當務之急是要建立獨立的失業(yè)保險工作機構(gòu)，確保失業(yè)保險制度可持續(xù)地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：借鑒；失業(yè)保險；制度；經(jīng)驗

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502(2007)05－0079－04

我國失業(yè)保險制度建立20年來，在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中發(fā)揮了積極作用?；仡櫴I(yè)保險的發(fā)展歷程，我們立足國情，不斷探索，經(jīng)歷了由制度象征到制度安排的轉(zhuǎn)變。認真分析、總結(jié)失業(yè)保險發(fā)展實踐，發(fā)現(xiàn)還存在不少問題，特別是一些制度性缺陷亟待解決。

一、失業(yè)保險基金征繳體制問題

失業(yè)保險基金的征繳體制包括基金的征收形式、征收機構(gòu)、征收程序等內(nèi)容。國際上征收形式主要采取征收失業(yè)保險稅和征收失業(yè)保險費兩種做法。其中多數(shù)國家以征收失業(yè)保險稅為主。根據(jù)國際貨幣基金組織的不完全統(tǒng)計，征收不同形式社會保險稅的國家已有80多個。它們幾乎包括所有發(fā)達國家，也包括埃及、阿根廷和巴西等一些發(fā)展中國家。即使是征收失業(yè)保險費的國家也是以稅務部門征收為主。采取以稅務部門征收失業(yè)保險費的優(yōu)點主要是：(1)用途明確，符合規(guī)范。征收失業(yè)保險基金是為了提供失業(yè)安全和保障。通常認為，稅務部門征收稅與費，是用以提供社會安全與保障這種公共產(chǎn)品的，因而更加符合征收規(guī)范。(2)約束力強，效能提高。稅務部門是執(zhí)法部門，是以法律為后盾征收社會保險費，法律高于政府的行政法規(guī)和規(guī)章，更高于部門或單位的規(guī)定，同時，稅務部門掌握企業(yè)的收益和成本等經(jīng)營情況，減少了討價還價或人為的不確定因素，使征集基金的工作效能提高，成本降低。保險基金的來源可靠和相對穩(wěn)定。(3)?？顚Ｓ?，安全運行，提高實施社會保障制度的效能。失業(yè)保險制度一旦實施，就不能中斷，這就需要保險基金源源不斷，確保?？顚Ｓ?，不得挪作他用。

目前，我國失業(yè)保險基金的征繳體制，主要由稅務部門征收和勞動部門的失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)征收這兩種方式。據(jù)統(tǒng)計，全國已有17個省市實行了稅務征繳。實踐表明，稅務部門征繳具有以下優(yōu)勢：一是有利于提高收繳率。稅務部門掌握企業(yè)的經(jīng)營狀況和贏利情況，掌握企業(yè)的歷史資料，有利于規(guī)范社會保險基金的征繳管理，而且對繳費單位的“威懾”力大，能有力地防止用人單位少報瞞報繳費工資基數(shù)和繳費人數(shù)等現(xiàn)象發(fā)生；對不履行繳費義務的企業(yè)和個人可采取保全措施和強制執(zhí)行措施，有利于提高征繳率。據(jù)中國稅務報報道，由稅務部門征繳的17個省和兩個計劃單列市，2001～2004年，社會保險費年均增幅30.33％，有些省市增幅在40％以上。2004年，全國稅務機關(guān)清欠社會保險費160.73億元，占全年社保費收入的7.7％，占全年社保費增收額的39.85％。二是有利于降低征收成本，減輕財政負擔。利用稅務機關(guān)現(xiàn)有的微機網(wǎng)絡和微機征管軟件，避免了微計網(wǎng)絡的重復建設(shè)。據(jù)了解，有的省市社會保險經(jīng)辦機構(gòu)近幾年微機網(wǎng)絡建設(shè)投入高達1億元以上。稅務機關(guān)征繳投入人力少，節(jié)約行政經(jīng)費。某計劃單列市地稅局，2004年4月起承擔全市社會保險費的征繳工作，只增設(shè)了一個處，編制2人，而社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責征繳時高達20多人。三是有利于基金的安全運營。稅務部門收繳，基金直接進入財政部門，減少了經(jīng)辦機構(gòu)賬戶的中間環(huán)節(jié)，從制度上打破了既制定“政策”，又管“錢”、管“人”的管理體制，杜絕類似上海等社保事件的發(fā)生，保障了基金的安全。四是有利于費改稅。從國際上看，凡實行強制性社會保險制度的國家，幾乎全部是實行征收社會保險稅制度。借鑒世界各國的做法，尤其是歐洲、拉美及亞洲(新加坡)的成功經(jīng)驗，由稅務機關(guān)直接負責社會保險費的征收工作，對我國下一步社會保障體制改革，開征社會保險稅，具有積極意義。

為此，我們建議，借鑒國外的經(jīng)驗，實行全國統(tǒng)一由稅務部門征收失業(yè)保險基金的制度，以利于失業(yè)保險基金按時足額征收和有效監(jiān)督、安全運行。同時，為今后實行符合國際發(fā)展趨勢的費改稅奠定良好的基礎(chǔ)。

二、失業(yè)人員享受失業(yè)保險待遇問題

失業(yè)保險待遇是指參加失業(yè)保險的勞動者因失業(yè)暫時中斷收入來源時，由失業(yè)保險基金提供的、以現(xiàn)金為基本形式的各種幫助。從國外失業(yè)保險發(fā)展史和工業(yè)化國家的實踐看，在確定失業(yè)保險待遇標準時，根據(jù)本國生產(chǎn)力發(fā)展水平，要注意把握三個原則：一是需求原則，即失業(yè)保險待遇的給付標準要盡量滿足失業(yè)人員的基本生活需要，避免其因失業(yè)而陷入貧困；二是激勵原則，即失業(yè)保險待遇的給付標準要保持在一個合理的限度之內(nèi)，不能因為領(lǐng)取失業(yè)保險金抑制失業(yè)者的就業(yè)愿望即所謂“養(yǎng)懶漢”，而是要幫助和促進其盡快實現(xiàn)再就業(yè)；三是公平原則，即失業(yè)保險待遇的給付標準應與失業(yè)人員失業(yè)前的工作年限、繳費年限和原工資收入相聯(lián)系，使其符合權(quán)利與義務相聯(lián)系的原則。失業(yè)保險待遇的核心是失業(yè)保險金的發(fā)放期限和發(fā)放標準。一般。發(fā)放期限應相當于失業(yè)人員的失業(yè)程度(平均失業(yè)時間)。發(fā)放標準應綜合考慮當?shù)芈毠さ钠骄杖胨?、居民消費水平、家庭贍養(yǎng)系數(shù)等因素。既要低于本人失業(yè)前的工資收入，區(qū)別于在崗職工，又要適當高于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準，區(qū)別于社會救濟，體現(xiàn)按勞分配的因素。根據(jù)有關(guān)資料顯示，國際上多數(shù)國家發(fā)放失業(yè)保險金的期限不超過12個月，月發(fā)放標準分為工資替代率制、絕對等額制、工資替代絕對等額混合制三種形式。一般實行工資替代率制的發(fā)放標準相當于原工資收入的50％～80％，同時有相應的約束機制，如日本、俄羅斯。實行絕對等額發(fā)放標準的，大都劃分時段，第二時段的發(fā)放標準較第一時段低，因家庭狀況不同，贍養(yǎng)人口數(shù)量不同有所區(qū)別，例如英國。執(zhí)行混合發(fā)放標準的德國，失業(yè)保險金按失業(yè)前的工資比例計算，根據(jù)直接供養(yǎng)的未成年子女數(shù)量不同，增發(fā)不同等額失業(yè)保險金。如日本失業(yè)保險待遇標準為本人失業(yè)前6個月的平均日工資的50％～80％，享受期限根據(jù)年齡和繳費時間確定，最短為90天，最長為300天。俄羅斯失業(yè)保險待遇標準按本人失業(yè)前最后3個月平均工資的一定百分比計算，前3個月75％，后4個月60％，再后的5個月45％。享受期限，不超過12個月。

目前，按照《失業(yè)保險條例》規(guī)定，我國失業(yè)人員享受失業(yè)保險待遇標準為，低于當?shù)刈畹凸べY，高于城市居民最低生活保障標準的水平，由各省區(qū)市政府確定具體標準。從全國情況分析，多數(shù)地區(qū)待遇水平平均為當?shù)刈畹凸べY的50％左右，社會平均工資的30％左右，總體水平偏低。加上沒有充分考慮失業(yè)人員的贍養(yǎng)系數(shù)，實際水平更低。享受待遇期限最短為3個月，最長為24個月?？傮w上看，享受待遇標準較低，享受期限較長，并且不能與個人工資水平和繳費額掛鉤，也難以體現(xiàn)社會公平性。

在失業(yè)保險制度建立初期，考慮到我國生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，勞動力供大于求，再就業(yè)難度大，所以確立了3～24個月的領(lǐng)取期限和相應較低的待遇標準。但隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，就業(yè)崗位不斷增加，就業(yè)方式逐漸多元化以及就業(yè)觀念的更新變化，為失業(yè)人員再就業(yè)提供了有利的條件和環(huán)境。如有些省市政府已作出承諾，“失業(yè)人員只要不挑不揀，24小時即可就業(yè)”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國失業(yè)人員平均失業(yè)程度由10年前的18個月，已下降為現(xiàn)在的12個月，在一些大中城市平均失業(yè)程度則更低，大量的農(nóng)民進城務工，就是最好的說明。面對已經(jīng)發(fā)生變化的就業(yè)環(huán)境和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率(現(xiàn)全國平均為4.5％)，在失業(yè)警戒線(為6％)以內(nèi)并有一定余地的形勢，依然沿用原定的標準，顯然不能適應今天的發(fā)展狀況。

失業(yè)人員享受失業(yè)保險待遇期限較長，難以避免會帶來就業(yè)惰性，加之在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間，隱性就業(yè)難于管理，造成資金流失和不公平。享受待遇標準明顯較低，失業(yè)保險金標準為最低工資的50％左右，雖然根據(jù)最低工資調(diào)整而不斷增加，但還不能適應因物價上漲而帶來的需求變化，難以保障失業(yè)人員的基本生活。

我們建議，縮短失業(yè)人員享受失業(yè)保險待遇期限，適當提高待遇標準。具體為，失業(yè)人員享受失業(yè)保險待遇期限最長不超過18個月；待遇在原有基礎(chǔ)上提高20個百分點，替代率達到70％左右，以利于保障生活，促進就業(yè)。

三、失業(yè)保險管理體制問題

失業(yè)保險管理主要包括行政管理、基金運營管理和監(jiān)督管理。失業(yè)保險的行政管理包括失業(yè)保險的政策法規(guī)的起草制定，失業(yè)保險基金的征繳、失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險待遇的資格審核、失業(yè)保險金發(fā)放，以及相關(guān)的數(shù)據(jù)管理等。失業(yè)保險基金運營管理包括基金投入資本市場進行運營和收益等。失業(yè)保險的監(jiān)督管理包括對失業(yè)保險基金收支情況的監(jiān)督，對失業(yè)保險工作政策法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督，以及對各級機構(gòu)進行的內(nèi)部和外部的監(jiān)督等。

建立與市場經(jīng)濟相適應的失業(yè)保險制度要求其管理體制應具有統(tǒng)一性和高效性的特點，從國際上建立失業(yè)保險制度的國家經(jīng)驗看，高效、統(tǒng)一的失業(yè)保險管理體制可以是多種形式，如美國、英國、日本等國家的政府直接管理形式；德國、法國、意大利等國家的自治機構(gòu)管理形式；以及瑞典、丹麥、芬蘭等國家的工會管理形式等。這些管理形式的共同經(jīng)驗是都要求體現(xiàn)由政府、企業(yè)和勞動者三方共同負責管理的原則，實質(zhì)上就是要建立適應市場經(jīng)濟要求的政事分開，既職責明確、相對獨立、密切聯(lián)系，又相互監(jiān)督的管理體制，以保障失業(yè)保險制度的健康發(fā)展。我國采用在政府的監(jiān)督或間接管理下，由自治機構(gòu)進行直接管理的形式。全國各地按照國務院的要求，普遍建立了失業(yè)保險管理體制，就是這種管理方式的嘗試?；仡櫩偨Y(jié)我國失業(yè)保險制度20年的發(fā)展實踐，我們認為，這種管理體制還存在一些問題。首先是將政策制定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、資金使用權(quán)都集中在同一機構(gòu)，既是游戲規(guī)則的制定者，又是“裁判者”、“參與者”，職責權(quán)限難以明確，獨立責任難以體現(xiàn)，資金安全難以保障。雖各地設(shè)立了事業(yè)性質(zhì)的經(jīng)辦機構(gòu)，但由于行政隸屬是上下級關(guān)系，經(jīng)辦機構(gòu)的工作人員由行政部門負責調(diào)配，經(jīng)辦機構(gòu)的領(lǐng)導由行政部門領(lǐng)導兼任，經(jīng)辦機構(gòu)的重大業(yè)務事項須經(jīng)行政領(lǐng)導辦公會議通過。特別是有的地區(qū)勞動保障部門行政分管領(lǐng)導，既負責社會保險行政處室業(yè)務，又分管社會保險基金監(jiān)督工作，同時又兼任經(jīng)辦機構(gòu)的主要領(lǐng)導。“政事分設(shè)”只停留在形式上，無法形成有效的監(jiān)督機制。有些地區(qū)雖然設(shè)立了社會保險基金監(jiān)督委員會，實際上也是名不副實，沒有真正實施監(jiān)督作用。上海、安徽、河南等地區(qū)挪用社會保險基金事件，實質(zhì)上是制度設(shè)計缺陷的表現(xiàn)。我國的行政監(jiān)督，主要是上級對下級的監(jiān)督。行政部門的基金監(jiān)督處室、經(jīng)辦機構(gòu)的審計稽核處室一律是針對用人單位的繳費行為、失業(yè)人員的申領(lǐng)行為設(shè)置的。它既不能監(jiān)督統(tǒng)一領(lǐng)導下的經(jīng)辦機構(gòu)，更不能監(jiān)督自己的上級領(lǐng)導。其次，行政部門集政策制定、經(jīng)辦于一身，難以始終保持政策的公平性。從實踐看，為確?；鹗杖胫笜耍械牡貐^(qū)設(shè)立最低繳費基數(shù)；有的規(guī)定對繳費大企業(yè)兩年不退工的，給予資金支持；為減少基金支出，有的地區(qū)以欠繳基金為由，干預企業(yè)的用人自主權(quán)，有的扣減失業(yè)人員的享受保險期限。政策上的缺陷，帶來失業(yè)保險的親和力下降，致使政府的威信降低。相互監(jiān)督管理不力。如《條例》規(guī)定，失業(yè)保險基金的收支情況應定期公布，并接受公眾的監(jiān)督，以體現(xiàn)基金使用的透明度和公開化。但20年來許多地區(qū)的經(jīng)辦機構(gòu)從沒有實行公布制度，在法律上也缺乏制約措施，這樣不利于公眾及時了解信息，同時也忽視了他們的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

要建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的、高效統(tǒng)一的管理體制，我們應當學習借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達國家失業(yè)保險制度的經(jīng)驗，理順失業(yè)保險管理體制，建立、完善符合中國國情的現(xiàn)代失業(yè)保險管理體制。具體講就是，成立由政府、工會、用人單位和勞動者代表共同組成的失業(yè)保險監(jiān)督委員會，負責失業(yè)保險的管理監(jiān)督。由勞動和社會保障行政部門負責制定失業(yè)保險的政策規(guī)章，稅務部門負責征收失業(yè)保險基金，獨立的失業(yè)保險工作機構(gòu)，負責失業(yè)保險基金收支的預決算并撥付，勞動保障部門負責失業(yè)保險金的發(fā)放和再就業(yè)的管理服務。為此，當務之急是要建立獨立的失業(yè)保險工作機構(gòu)，確保失業(yè)保險制度可持續(xù)地發(fā)展。

責任編輯：宋 奇