摘要：論壇特點(diǎn)決定了其不僅僅作為一種非政府組織的身份參與到治理過程中來，而且能扮演一種治理機(jī)制的角色。論壇能夠突破原有機(jī)制在行動(dòng)能力和范圍上的局限，為政府以及社會(huì)各個(gè)權(quán)力中心提供一個(gè)交流、合作的平臺(tái)，能夠?qū)崿F(xiàn)多元權(quán)威的聚集、跨領(lǐng)域治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建、創(chuàng)新機(jī)制的塑造，并能最大限度地?cái)U(kuò)大治理的范圍，提高決策的有效性。論壇機(jī)制在治理體系中正在或?qū)⒁l(fā)揮重要的作用。

關(guān)鍵詞：治理；論壇；治理機(jī)制

中圖分類號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003－1502(2007)05－0028－05

近年來，“論壇”一詞正成為我們社會(huì)生活中越來越熱門的詞匯，無論是公共部門、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是學(xué)術(shù)領(lǐng)域都利用論壇的形式來開展合作、解決問題以及促進(jìn)發(fā)展，人們多把論壇視為會(huì)展業(yè)的一種新興的形態(tài)，僅從經(jīng)濟(jì)的角度來考量其作用。本文從治理的角度來分析論壇的作用，認(rèn)為論壇不僅僅能作為一種非政府組織而且能以治理機(jī)制的身份出現(xiàn)在治理過程當(dāng)中，其多元、協(xié)調(diào)、共識(shí)、合作的內(nèi)在精神決定了論壇在治理體系中正在或?qū)⒁l(fā)揮重要的作用。

一、論壇的定義及分類

廣義上說，論壇是將學(xué)術(shù)文化、政治經(jīng)濟(jì)交流活動(dòng)與區(qū)域開發(fā)三者嫁接統(tǒng)籌運(yùn)作，以交流討論為手段，以論壇會(huì)議為平臺(tái)，以公信力為依托，以合作、發(fā)展為主題的一系列持續(xù)性活動(dòng)。通常語境里，靜態(tài)的“論壇”一詞指代一種會(huì)議組織(NGO)；動(dòng)態(tài)的“論壇”指代了一種以“反復(fù)的深入討論”為特征的會(huì)議形式，它不僅包括會(huì)議本身，而且包括參加主體在會(huì)間的一系列私人會(huì)晤等活動(dòng)。

根據(jù)其針對(duì)領(lǐng)域的不同，論壇主要可以分為以下幾類：第一，國際合作型論壇，如東盟地區(qū)論壇、中非合作論壇這樣的論壇是由多個(gè)國家發(fā)起成立并作為主要的參與者，通過定期論壇或者會(huì)議等謀求國家的共同利益的一類制度化層次較低的國家間多邊合作形態(tài)。這類論壇根據(jù)會(huì)員涉及主體的地理分布的廣泛程度又可以分為全球性論壇、區(qū)域性論壇以及存在于兩個(gè)國家之間的次區(qū)域性論壇三種類型。第二，學(xué)術(shù)研究型論壇。由于論壇的高效、務(wù)實(shí)、自由的特點(diǎn)，學(xué)界專家多利用論壇形式就學(xué)術(shù)問題進(jìn)行研討，以推動(dòng)學(xué)術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展。由韓國高等教育財(cái)團(tuán)資助，復(fù)旦大學(xué)和北京大學(xué)主辦的上海論壇和北京論壇，在“致力于推動(dòng)亞太地區(qū)人文社會(huì)科學(xué)問題的研究，促進(jìn)亞洲太平洋地區(qū)乃至世界學(xué)術(shù)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步”方面起到了很大的積極作用。第三，行業(yè)型論壇。以亞洲資本論壇、中國律師論壇為例，這類論壇主要是為同行業(yè)、同領(lǐng)域人提供一個(gè)交流經(jīng)驗(yàn)和相互學(xué)習(xí)的平臺(tái)，同時(shí)，通過邀請(qǐng)本領(lǐng)域的權(quán)威人物，為本行業(yè)的各種問題提供科學(xué)的建議、指導(dǎo)，以期提高行業(yè)的整體素質(zhì)，加強(qiáng)行業(yè)自律。第四，公民系列論壇。這類論壇是20世紀(jì)90年代發(fā)展起來的，由公民自發(fā)組織討論社區(qū)公共問題，并力圖影響社區(qū)公共行政和公共服務(wù)供給的一種基層居民行動(dòng)。它表現(xiàn)出公民正在以積極的態(tài)度，進(jìn)入與個(gè)人生活質(zhì)量密切相關(guān)的公共政治生活領(lǐng)域，關(guān)注涉及到公共利益的事務(wù)。

論壇的運(yùn)作特點(diǎn)和多樣的類型決定了其不僅僅能以一種非政府組織的身份在治理體系中發(fā)揮作用。從治理的角度，論壇為不同領(lǐng)域的人群尤其是精英提供了一種謀求信任合作和解決問題的全新的平臺(tái)，包含著多元、協(xié)調(diào)、共識(shí)、合作等與治理理論一致的內(nèi)在精神，這種一致性決定了論壇可以承擔(dān)起治理組織和治理機(jī)制的職能。最重要的一點(diǎn)是，論壇機(jī)制的產(chǎn)生在很大程度上是源于現(xiàn)有組織、機(jī)構(gòu)解決復(fù)雜社會(huì)問題時(shí)的無力狀態(tài)。通過論壇這樣一種體制外的活動(dòng)，一方面可以突破原有機(jī)制、界限的束縛，解決政府、市場、傳統(tǒng)非政府組織無法解決的問題，達(dá)到目標(biāo)。另一方面可以塑造新的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)以一種動(dòng)態(tài)的組織運(yùn)作過程，實(shí)現(xiàn)組織的自我復(fù)制和發(fā)展。本文從治理的角度分析論壇的意義，還需要明確：并不是所有的論壇都具有治理的意義和功能，論壇與治理內(nèi)在精神的契合并不是自發(fā)的。無論是全球治理還是社區(qū)治理，治理實(shí)際上對(duì)論壇的規(guī)格和運(yùn)作都做出了較高的要求：以信息和知識(shí)為基礎(chǔ)，以多元化參加主體為依托，以定期會(huì)議為形式，以共同的問題為導(dǎo)向，以合作共識(shí)為目標(biāo)，具有較高的公信力和影響力?，F(xiàn)實(shí)中能夠達(dá)到這樣標(biāo)準(zhǔn)的論壇屈指可數(shù)，只有成功的、能夠形成一定的品牌影響力的論壇才具有治理的能力和治理的意識(shí)，也才能在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)有效的治理。

二、論壇的治理意義

治理是指官方的或者民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序滿足公眾的需要，最大限度地增進(jìn)公眾利益。治理一詞包含著很多的含義，以至于有學(xué)者將治理稱為脆弱的理論。治理的本質(zhì)是一種超越傳統(tǒng)政府、市場的二元視角，調(diào)動(dòng)公民社會(huì)(非政府組織)參與公共事務(wù)管理的一種理念，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體的自主和自治。治理體系包含治理組織和治理機(jī)制兩個(gè)基本的構(gòu)成要素，治理機(jī)制的意義就在于確定相關(guān)組織的身份及在治理框架下的活動(dòng)原則、規(guī)則和方式。論壇功能特點(diǎn)與治理理論內(nèi)在精神的契合決定了論壇作為一種治理機(jī)制的可能性和必要性。具體來說，論壇的治理意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、實(shí)現(xiàn)多元權(quán)威的聚集與融合。治理理論認(rèn)為：政府并不是國家的唯一權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心，這些存在于社會(huì)的權(quán)力中心都可以承擔(dān)傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的責(zé)任。論壇上各種不同主題的會(huì)議和子論壇能夠召集政界高官、學(xué)術(shù)權(quán)威、商業(yè)領(lǐng)袖、文藝明星以及媒體從業(yè)人員等主體參加，這些主體尤其是非政府主體作為各個(gè)領(lǐng)域的領(lǐng)袖或者精英人物，是社會(huì)各層級(jí)的權(quán)力中心，他們參加到論壇上來為治理提供了必要的資源、權(quán)威和影響力基礎(chǔ)。其次，論壇作為一種組織或活動(dòng)，在國際層面和國家公共管理的層面上非正式性較強(qiáng)，對(duì)參與主體的限制不嚴(yán)格，從而能夠最大程度地聚集多元化的參加主體，而在地方治理和社區(qū)治理的過程中，論壇的形式能夠保證基層公民對(duì)涉及自身的公共事務(wù)和公共政策能夠有參與的機(jī)會(huì)和影響的能力。最后，論壇是一個(gè)溝通交流的場所或機(jī)制，參與者來自不同領(lǐng)域，有不同的專業(yè)或?qū)W術(shù)背景，彼此之間有很強(qiáng)的異質(zhì)性，而借助于論壇這一機(jī)會(huì)增進(jìn)彼此的了解和共識(shí)，在彼此認(rèn)同的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了一定程度的自我組織，為治理提供了資源、權(quán)威、共識(shí)這樣一些前提條件。達(dá)沃斯論壇上，各國政治精英們正是通過各種會(huì)晤程序結(jié)成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全球治理產(chǎn)生著重要的影響。

2、構(gòu)建跨領(lǐng)域的治理網(wǎng)絡(luò)。治理網(wǎng)絡(luò)的最大特征是多權(quán)威中心的平行化與治理主體間的合作。現(xiàn)代社會(huì)各個(gè)子系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)日趨獨(dú)立，任何一個(gè)公共或私人機(jī)構(gòu)都無法壟斷所有的決策信息和資源，集體行動(dòng)的前提是各組織間的相互依賴，合作成為必然的選擇，政府也不例外。一方面，各非政府主體在論壇上與政府獲得了理論上的平行關(guān)系，論壇打破了他們之間在傳統(tǒng)官僚制下的等級(jí)化的行為方式，而是以網(wǎng)絡(luò)這樣一種以自愿、互利、橫向的交往和交流模式為特點(diǎn)的組織形式來行動(dòng)。另外，論壇上的主體來自不同領(lǐng)域，且多是專家權(quán)威。他們對(duì)同一問題有各自不同的認(rèn)識(shí)視角和利益要求，彼此間的爭論是必然的。這種爭論或者能夠促進(jìn)問題處理技術(shù)和思維的創(chuàng)新，或者能促進(jìn)各個(gè)主體間彼此溝通基礎(chǔ)上的組織化，或者能促進(jìn)達(dá)成一種基于各個(gè)主體實(shí)力基礎(chǔ)上的妥協(xié)和共識(shí)，或者促進(jìn)形成一個(gè)意見表達(dá)和意見綜合的過程對(duì)公共政策的制定施加影響。而且，除了參加論壇的傳統(tǒng)型權(quán)威的力量，論壇本身還能夠通過信息的傳播來引導(dǎo)社會(huì)輿論和經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展動(dòng)向，達(dá)到治理的效果，這種信息的影響力取決于論壇本身的規(guī)模和公信力。

3、推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新與塑造。治理在某種程度上以機(jī)制的創(chuàng)新為實(shí)踐基礎(chǔ)：辦好事情的能力不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，在公共事務(wù)的管理過程中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和誘導(dǎo)。在這一點(diǎn)上，論壇首先是作為一種新興的治理機(jī)制發(fā)揮著作用，為各種非政府的權(quán)威、精英提供了一個(gè)參與和影響的通路，政府作為多元主體當(dāng)中的重要一員，突破了原來單純的命令者的角色，也以一種督導(dǎo)、參與、合作的姿態(tài)參與到國際國內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的討論、決策和執(zhí)行中來，與非政府組織也即公民社會(huì)建立起了全新的關(guān)系模式。伴隨著論壇自身機(jī)制化程度的加強(qiáng)，周期化運(yùn)作的方式和對(duì)組織的完善將十分有利于增強(qiáng)論壇的影響力和行動(dòng)力。博鰲論壇創(chuàng)始人蔣曉松曾經(jīng)說過這樣一句話：“博鰲的發(fā)展不是做東方的達(dá)沃斯，而是要做亞洲21世紀(jì)的日內(nèi)瓦?！梺喼拚搲娴木哂猩Γ蛻?yīng)該以一個(gè)國際組織的方式成長?！闭搲谕苿?dòng)各方交流合作的過程中催生了很多正式以及非正式的問題處理模式，在達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上，正式的會(huì)議就像是冰山一角，真正的會(huì)議是那些大家看不見的工商巨頭的私人會(huì)議。而無論是國際還是國內(nèi)很多論壇上，正式會(huì)議上大家冷眼旁觀，但是在會(huì)議休息時(shí)卻興致勃勃，結(jié)交朋友，探討問題，交流信息，這些活動(dòng)在一定程度上成為論壇活力的基點(diǎn)。

4、擴(kuò)大客體的廣泛性。論壇是一種以會(huì)議為主要形式、以問題為中心的機(jī)制，可以設(shè)定各種主題或議題，可以召集任何與之相關(guān)的主體參加討論，在很大程度上突破了主體資格以及領(lǐng)域界限。在上文分類中可以看出，不論是從全球治理層面、國家公共管理的層面還是行業(yè)、社區(qū)自治的層面，不同類型論壇都在事實(shí)上或者正在成為不同非政府主體參與管理和治理的新途徑和方式，論壇的工具性意義在這里得到了最充分的體現(xiàn)。雖然論壇大都會(huì)對(duì)自己針對(duì)的領(lǐng)域、嘉賓規(guī)格等作一系列的規(guī)定，但是，伴隨著論壇層次的提高、規(guī)模的擴(kuò)大，以及擴(kuò)大自身影響力的考慮，論壇都會(huì)不斷地?cái)U(kuò)展客體的范圍。達(dá)沃斯在創(chuàng)立之初只是一個(gè)歐洲范圍內(nèi)的針對(duì)經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的一般性論壇，1973年設(shè)立國家論壇，1992年先后成立八個(gè)區(qū)域論壇；1992年建立“未來世界領(lǐng)導(dǎo)者”網(wǎng)絡(luò)、1992年成立的世界藝術(shù)論壇、1993年成立的“環(huán)球發(fā)展公司”、1998年建立的工商咨詢會(huì)……如今世界經(jīng)濟(jì)論壇已遠(yuǎn)非單純的經(jīng)濟(jì)組織，達(dá)沃斯年會(huì)已成為各國政要、商界領(lǐng)袖和國際組織官員共同探討國際大事并制定未來一年全球議程的重要組成部分，而最近的幾次年會(huì)，公益慈善又成為博鰲和達(dá)沃斯的熱門議題。

5、提高決策有效性。近30年來的經(jīng)驗(yàn)告訴人們，一個(gè)負(fù)擔(dān)過重和過于官僚化的政府沒有能力完成不斷安排給它的日益增多的任務(wù)，傳統(tǒng)的管理技能不足以面對(duì)未來的挑戰(zhàn)。人們的共同生活需要不斷探索新的適應(yīng)實(shí)際需要的管理—協(xié)調(diào)—合作模式，治理的方式就是在現(xiàn)代社會(huì)的決策困境的背景下提出的。論壇作為一種治理機(jī)制，在基層可以實(shí)現(xiàn)公民的直接參與，而在國際和國家的層次上可以調(diào)動(dòng)多元化的參加主體，形成有效的意見表達(dá)以克服政策制定時(shí)的信息不完全，比傳統(tǒng)的政策制定方式更加有效、更具適用性。而且論壇會(huì)議匯集了各種觀點(diǎn)、想法，這些觀點(diǎn)集合了各界精英的智慧，兼具前瞻性、交叉性和思想性，包含著對(duì)當(dāng)前本領(lǐng)域發(fā)展形勢(shì)的預(yù)測(cè)性信息，對(duì)政府相關(guān)領(lǐng)域的政策制定具有重大的參考價(jià)值，在一定程度上起到一個(gè)“思想庫(Think Tank)”的作用。伴隨著論壇機(jī)制化的加強(qiáng)，專門的研究機(jī)構(gòu)的成立，專業(yè)評(píng)估的方式，使得論壇的決策信息更具權(quán)威性和專業(yè)性。達(dá)沃斯《年度全球競爭報(bào)告》作為最具權(quán)威的排行體系，被全世界各國政府作為自己工作業(yè)績的衡量基準(zhǔn)，成為反映國家競爭力的重要標(biāo)志。博鰲亞洲論壇也立志于“成為一個(gè)在國際上享有盛譽(yù)的經(jīng)濟(jì)競爭力評(píng)估和預(yù)測(cè)中心”。從公共決策的角度，論壇實(shí)現(xiàn)了跨越不同社會(huì)領(lǐng)域的利益協(xié)調(diào)，為決策的有效性提供了保證。

三、論壇機(jī)制的治理失靈

1、執(zhí)行力困境。有效的治理是治理的基本目標(biāo)，而正如任何一種治理機(jī)制一樣，論壇同樣存在著“失靈”的危險(xiǎn)。論壇介于正式和非正式機(jī)制之間的特點(diǎn)是其對(duì)傳統(tǒng)管理模式的突破，以問題為導(dǎo)向、多元權(quán)威的聚集這一種優(yōu)勢(shì)在另一方面卻意味著其執(zhí)行能力不能盡如人意。論壇的層次越高，規(guī)模越大，其執(zhí)行能力就越差。首先，論壇的影響力主要通過論壇會(huì)議上的參加者尤其是領(lǐng)袖、輿論和傳媒機(jī)構(gòu)以及會(huì)上各主體一些協(xié)議性的約定來實(shí)現(xiàn)，盡管有些論壇本身是常設(shè)機(jī)構(gòu)，但與很多非政府組織一樣，是通過告訴其他人行動(dòng)的理由(除了威脅的方式)，這些理由或者是對(duì)他人有利的，或者是道義上以及善意的考慮，來對(duì)其行為進(jìn)行影響，但是這些理由和考慮必須是對(duì)他有分量的，從而影響其決策。執(zhí)行效果最終取決于參加主體自身的意愿和執(zhí)行能力。其次，論壇的主要活動(dòng)形式是會(huì)議，而會(huì)議的舉行有一定的時(shí)間限制，也在一定程度上影響了論壇影響力和執(zhí)行力，雖然現(xiàn)在論壇通過提高小型會(huì)議頻率的做法擴(kuò)大影響，但是小型會(huì)議往往難以保證嘉賓的規(guī)格和影響力。有人批評(píng)達(dá)沃斯提出的難題很多，卻可能一個(gè)也解決不了，正是對(duì)論壇這種執(zhí)行力困境的寫照。

2、精英霸權(quán)的危險(xiǎn)。治理失靈的另一大表現(xiàn)就是精英霸權(quán)。論壇被稱為“高峰對(duì)話”，是一個(gè)精英的活動(dòng)舞臺(tái)。精英們以這樣一種方式謀求共識(shí)和融合，推動(dòng)、引導(dǎo)著本領(lǐng)域的發(fā)展。往往論壇的規(guī)格越高，影響力越大，與社會(huì)普通民眾的距離也就越遠(yuǎn)。精英的參與保證了論壇的影響力，卻也導(dǎo)致了論壇與普通民眾利益的對(duì)立。由于高額的參與成本，普通民眾一般沒有能力參加到高級(jí)別論壇當(dāng)中來，目前世界上主要的論壇，無論是達(dá)沃斯論壇還是《財(cái)富》論壇，其實(shí)都是“富人俱樂部”，參加者多為發(fā)達(dá)國家政要和大公司以及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)首腦。達(dá)沃斯作為經(jīng)濟(jì)全球化的一大表現(xiàn)和推動(dòng)者，盡管每年開會(huì)都要遭遇大規(guī)模的反對(duì)示威，但它總是漠視民眾的呼聲，借助于這個(gè)論壇，跨國公司的頭面人物操縱全球化的過程，并使之服務(wù)于他們的利益。他們成功傳達(dá)了這樣的概念：全球化不僅是不可避免的，而且已經(jīng)取得了成功㈣，實(shí)際上論壇已經(jīng)成為精英實(shí)現(xiàn)其對(duì)世界各領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，并逐步霸權(quán)化的工具。如何使社會(huì)精英和治理參與者的身份統(tǒng)一起來，防止精英借助論壇集團(tuán)化、與社會(huì)相脫離的趨勢(shì)是今后保證論壇發(fā)揮治理功能的關(guān)鍵。

3、政府的過度介入。在治理體系中，政府與其他社會(huì)主體之間是建立在合理分工基礎(chǔ)上的伙伴關(guān)系。而政府盡管是治理體系中普通的一員，但它仍具有一些其他成員不具備的優(yōu)勢(shì)。它擁有相對(duì)壟斷性質(zhì)的組織智慧與信息資源，所以政府的參與程度在一定程度上可以決定論壇的影響力。政府與論壇的關(guān)系有兩種具體情況：一種情況下，政府可以通過舉辦論壇的方式，召集民間精英、專家參與到公共事務(wù)管理過程中來，政府是論壇的組織者和監(jiān)督者；而更多的情況下是政府以官方或者私人的身份參加到民間性論壇中。理論上參與民間論壇時(shí)政府與其他主體之間是平等的關(guān)系，但是實(shí)際上，兩種情況下無論是政府自身還是非政府主體都還沒有形成治理的意識(shí)，還習(xí)慣于以傳統(tǒng)的方式對(duì)待政府的權(quán)威，而且，由于參與人數(shù)的限制，政府的參與在一定程度上會(huì)沖擊非政府組織的參與。博鰲亞洲論壇雖然自身定位是非官方、非贏利、定期、定址的國際組織，但是博鰲論壇嘉賓名單里政要高官占了太大的比重，也就不難理解為什么有人呼吁博鰲論壇“給民間、非官方讓出一些地盤”。論壇作為一種治理機(jī)制，最重要的是為非政府主體分享權(quán)威創(chuàng)造通路，需要防止政治權(quán)威的過度介入。只有保證多元主體尤其是公民社會(huì)的參與，才能真正地將治理這種先進(jìn)的理念轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)。

治理理論對(duì)現(xiàn)有體制而言是一種全新的權(quán)力運(yùn)行角度和模式，這一點(diǎn)決定了治理付諸實(shí)踐需要以機(jī)制創(chuàng)新為前提?，F(xiàn)實(shí)中無論是全球治理還是基層社區(qū)治理，論壇都在其中扮演重要的角色，非政府主體借助論壇這個(gè)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)自我組織和自我治理，并參與到公共治理的過程中來。因此，在治理的角度下，論壇不僅僅是一種非政府組織，還是各個(gè)社會(huì)權(quán)力中心參與治理的治理機(jī)制。雖然論壇目前還是一種不成熟的機(jī)制，并且存在著治理失靈的可能，但論壇這種治理機(jī)制創(chuàng)新的有益嘗試，或者至少是一種必經(jīng)的過渡形式。

責(zé)任編輯：王之剛