摘 要：美國(guó)是世界上首創(chuàng)環(huán)境公民訴訟制度的國(guó)家，其判例對(duì)該制度的創(chuàng)新和發(fā)展起著非常重要的推動(dòng)作用。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以來(lái)，美國(guó)環(huán)境公民訴訟判例法在訴訟目的的實(shí)現(xiàn)途徑、原告的范圍、起訴權(quán)的要件、法院的受案范圍、訴訟的請(qǐng)求、律師參與訴訟的支持機(jī)制等技術(shù)層面具有一定的發(fā)展和變化。相比之下，中國(guó)的相關(guān)立法則很不發(fā)達(dá)。發(fā)展我國(guó)的環(huán)境公益訴訟立法，在法律體系方面，不僅應(yīng)修訂《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》，還應(yīng)當(dāng)修訂單行環(huán)境立法，發(fā)揮司法解釋的作用；在具體規(guī)定方面，要明確規(guī)定環(huán)境公民訴訟的受案范圍、主體要件、前提條件、程序規(guī)則、訴訟請(qǐng)求、舉證方式和條件，不僅應(yīng)承認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)，擴(kuò)展環(huán)境損害的范圍，擴(kuò)大社會(huì)團(tuán)體以及非直接利害關(guān)系人行使起訴權(quán)的案件范圍，還要建立介入訴訟、環(huán)境公訴制度及有利于律師參與和代理訴訟的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公民訴訟；判例法；環(huán)境公益訴訟；起訴權(quán)

中圖分類號(hào)：DF711 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、我國(guó)考察美國(guó)環(huán)境公民訴訟判例法經(jīng)驗(yàn)的必要性

出于法治、權(quán)力制約及保護(hù)環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益的目的，美國(guó)1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》彌補(bǔ)了政府實(shí)施環(huán)境法的缺陷[1]，放寬了對(duì)環(huán)境民事和行政起訴權(quán)的限制，在世界上首創(chuàng)了環(huán)境公民訴訟制度[2]。其后，《防治船舶污染法》、《綜合環(huán)境反應(yīng)、責(zé)任和清除法》、《深水港法》、《深海海床硬礦資源法》、《緊急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》、《危險(xiǎn)物種法》、《消費(fèi)產(chǎn)品能源節(jié)約計(jì)劃法》、《海洋保護(hù)、研究和避難法》、《天然氣管道安全法》、《噪聲控制法》、《海洋熱能保存法》、《外部大陸架土地法》、《電廠和工業(yè)燃料使用法》、《資源保育和恢復(fù)法》、《安全飲用水法》、《表面開(kāi)采控制和開(kāi)墾法》和《有毒物質(zhì)控制法》等法律法規(guī)進(jìn)一步明確引入和發(fā)展了環(huán)境公民訴訟制度[3]。

20世紀(jì)90年代中期，美國(guó)的公民環(huán)境訴訟制度就已經(jīng)非常完善了，并對(duì)世界各國(guó)的環(huán)境公益訴訟立法產(chǎn)生了廣泛的影響。一些國(guó)家，如英國(guó)、加拿大、德國(guó)及澳大利亞等，借鑒了美國(guó)的環(huán)境公民訴訟制度，通過(guò)專門立法建立了符合本國(guó)國(guó)情的公民訴訟或者公益訴訟制度[4]。不僅如此，歐盟還把美國(guó)環(huán)境公民訴訟制度的訴前通知要求引進(jìn)到區(qū)域國(guó)際環(huán)境法中，如歐盟委員會(huì)發(fā)現(xiàn)某成員國(guó)違反歐盟環(huán)境條例、指令或者決定的要求，可以先發(fā)給對(duì)象國(guó)一份書面通知，要求它在2個(gè)月內(nèi)糾正。如果對(duì)象國(guó)拒絕采取措施或者答復(fù)不令歐盟委員會(huì)滿意，歐盟委員會(huì)則有權(quán)采取進(jìn)一步的行動(dòng)，將對(duì)象國(guó)告上歐洲法院[5]?？梢钥闯?，研究美國(guó)環(huán)境公民訴訟制度的發(fā)展?fàn)顩r，已成為世界民主國(guó)家加強(qiáng)環(huán)境公民或者公益訴訟立法的必要工作。中國(guó)目前正在修訂《環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，建立環(huán)境公益訴訟制度，以約束環(huán)境行政權(quán)，對(duì)抗企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，防止行政不作為、濫作為以及行政權(quán)力違法尋租等現(xiàn)象，最終達(dá)到保護(hù)和改善環(huán)境、保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益的目的，已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)。而這方面的立法，應(yīng)當(dāng)參考或借鑒美國(guó)的環(huán)境公民訴訟制度經(jīng)驗(yàn)。

1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以來(lái)，國(guó)際和各國(guó)國(guó)內(nèi)的環(huán)境形勢(shì)發(fā)生了巨變，包括美國(guó)在內(nèi)的世界大多數(shù)國(guó)家關(guān)于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)和立場(chǎng)發(fā)生了很大的變化，這些變化必然體現(xiàn)在法律體系的演變之中。美國(guó)憲法第3條第2款規(guī)定：“司法權(quán)的適用范圍包括：由于本憲法、合眾國(guó)法律和根據(jù)合眾國(guó)權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的條約而產(chǎn)生的有關(guān)普通法和衡平法的一切案件……”，可見(jiàn)，美國(guó)是成文法和判例法相結(jié)合的國(guó)家。在美國(guó)，立足于實(shí)踐而又上升為理論的判例，對(duì)立法的創(chuàng)新和發(fā)展一直起著非常重要的推動(dòng)作用，［6］如美國(guó)聯(lián)邦最高法院在1972年審理“塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案”（Sierra Club v. Morton）時(shí)，就把“事實(shí)上的”損害范圍擴(kuò)展了，從而從聯(lián)邦判例法的層次上放寬了對(duì)環(huán)境公民訴訟起訴權(quán)的限制。［7］因此，僅研究法條，而不結(jié)合具體的判例，是難以深入地把握美國(guó)環(huán)境公民訴訟制度的發(fā)展?fàn)顩r的。有的美國(guó)學(xué)者對(duì)美國(guó)環(huán)境立法的環(huán)境公民訴訟條款進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)每部立法的規(guī)定均有不相同的地方。究其原因，通過(guò)實(shí)踐中的判例法的發(fā)展來(lái)促進(jìn)制定法的完善是一個(gè)重要的原因。［8］基于以上分析，我國(guó)目前全面、系統(tǒng)地考察1992年以來(lái)的美國(guó)環(huán)境公民訴訟判例法是必要的。

二、美國(guó)環(huán)境公民訴訟判例法新近發(fā)展的特點(diǎn)

在美國(guó)，權(quán)力制衡原則決定了美國(guó)法院不能以司法機(jī)關(guān)的普通身份來(lái)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的司法審查，而是以體現(xiàn)最高民意的憲法的代表機(jī)關(guān)這一特殊身份來(lái)進(jìn)行的。［9］通過(guò)立法的授權(quán)、法院的法律適用及判例的先例約束和指導(dǎo)作用，美國(guó)的環(huán)境公民訴訟制度，自1992年以來(lái)，在以下幾個(gè)方面得到不同程度的發(fā)展或者加強(qiáng)：

在訴訟目的的實(shí)現(xiàn)途徑方面，具有如下三個(gè)特點(diǎn)：其一，原告通過(guò)澄清立法規(guī)定或者挑戰(zhàn)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)來(lái)保護(hù)自己的利益，典型的案例有“John A. Rapanos等起訴美國(guó)政府案”（Rapanos v. United States， 126 S. Ct. 2208）［10］。其二，通過(guò)對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)施壓來(lái)克服各州環(huán)境保護(hù)的消極主義現(xiàn)象，典型的案例有影響廣泛的“野生生命保護(hù)組織起訴美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局案”（Defenders of Wildlife v. United States EPA， 450 F.3d 394）［11］。其三，通過(guò)對(duì)環(huán)境執(zhí)法行為進(jìn)行全過(guò)程的公民訴訟監(jiān)督來(lái)促進(jìn)環(huán)境法的實(shí)施，典型的案例有“塞拉俱樂(lè)部起訴聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局地區(qū)負(fù)責(zé)人Hankinson案”（Sierra Club v. Hankinson， 351 F.3d 1358）［12］。在原告的范圍方面，具有如下三個(gè)特點(diǎn)：其一，聯(lián)邦、州和城市基于自己的職責(zé)或者利益可以作為公民訴訟的原告，典型的案例有“東北俄亥俄地區(qū)污水處理利益者起訴美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局案”（Northeast Ohio Reg’l Sewer Dist. v. United States EPA， 411 F.3d 726）［13］等。其二，產(chǎn)業(yè)者越來(lái)越注重通過(guò)提起公民訴訟或者參加他們提起的具有公益性的訴訟來(lái)維護(hù)自己和業(yè)界的利益，［14］典型的案例有“漁民Medeiros起訴羅德島州環(huán)境管理部負(fù)責(zé)人Vincent案”（Medeiros v. Vincent， 431 F.3d 25）［15］、“S. D. Warren公司起訴緬因州環(huán)境保護(hù)部案”（S. D. Warren Co. v. Me. Bd. of Envtl. Prot.， 126 S. Ct. 1843）［16］。其三，除了塞拉俱樂(lè)部、保育基金會(huì)、環(huán)境防御基金、自然資源防御理事會(huì)等著名環(huán)境保護(hù)組織外，越來(lái)越多的新組建的環(huán)境保護(hù)組織，通過(guò)個(gè)別起訴或者聯(lián)合起訴的方式介入那些對(duì)環(huán)境保護(hù)有重要意義的案件，以實(shí)現(xiàn)其影響國(guó)家環(huán)境法治、改善環(huán)境質(zhì)量的目的，［17］典型的案例有“野生生命保護(hù)組織起訴美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局案”（Defenders of Wildlife v. United States EPA， 450 F.3d 394）［18］。

在起訴資格和條件方面，盡管在法定的期限內(nèi)通知行政機(jī)關(guān)或者在法定期限內(nèi)起訴的前提條件沒(méi)有松動(dòng)，但仍然具有以下兩個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：其一，法官對(duì)環(huán)境損害的存在和因果關(guān)系的認(rèn)定更加寬松，如在環(huán)境立法沒(méi)有明文規(guī)定可以提起公民訴訟的情況下，公民和社會(huì)團(tuán)體認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的行為沒(méi)有嚴(yán)格遵守有關(guān)的環(huán)境立法，他們也可以到其他相關(guān)立法中尋找公民訴訟的資格依據(jù)。如聯(lián)邦上訴法院2006年審理的“Ouachita守望聯(lián)盟起訴Jacobs案”（Ouachita Watch League v. Jacobs， 463 F.3d 1163）［19］和2004年密歇根州最高法院審理的“國(guó)家野生生物聯(lián)盟等起訴Cleveland Cliffs鐵礦公司案”（Nat’l Wildlife Fed’n v. Cleveland Cliffs Iron Co.， 471 Mich. 608）［20］，就是如此。其二，實(shí)質(zhì)性損害的認(rèn)定在法院得到了情勢(shì)變更原則的支持。［21］美國(guó)的法官基本上是遵循先例的，但是，如果法官認(rèn)為，以前的判決錯(cuò)誤；或者依據(jù)憲法、《行政程序法》和環(huán)境保護(hù)等立法，認(rèn)為法律實(shí)施環(huán)境已經(jīng)改變；或者認(rèn)為現(xiàn)實(shí)的環(huán)境狀況已經(jīng)改變，必須作出與以前判決不一致的判決時(shí)，可不受遵循先例原則的約束。典型的案例有“海洋保護(hù)倡議者組織起訴美國(guó)工程兵兵團(tuán)案”（Ocean Advocates v. United States Army Corps of Eng’rs， 402 F.3d 846）［22］。

在受案范圍方面，一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境公民訴訟的一個(gè)重要目的是阻止現(xiàn)在和將來(lái)的侵害或者違法行為，其救濟(jì)措施是尋求法院作出宣告違法、禁止令、限制令、強(qiáng)制守法令等裁決。這些措施適用的案件對(duì)象一般是現(xiàn)在違法或者持續(xù)違法的案件，那么，對(duì)于一個(gè)過(guò)去存在的違法行為，被告在原告起訴時(shí)開(kāi)始糾正其違法行為，公民或者利益社團(tuán)還是否享有要求救濟(jì)的公民訴訟起訴權(quán)呢？一般認(rèn)為，公民訴訟的起訴目的是宣告違法、申請(qǐng)救濟(jì)令，那么，針對(duì)已經(jīng)糾正的違法行為提起公民訴訟，除非該案件的提起還有其他的救濟(jì)目的，且環(huán)境公民訴訟的救濟(jì)措施可以達(dá)到這個(gè)目的，如希望被告以后能長(zhǎng)期嚴(yán)格遵守法律的要求等，否則，意義就不是很大，也難以得到法院的支持。［23］典型的案例有“市民訴美國(guó)鋼鐵公司案”（Steel Co. v. Citizens for a Better Env’t， 523 U.S. 83）［24］。

在訴訟請(qǐng)求方面，法院的裁決更加具有彈性，主要具有如下兩個(gè)特點(diǎn)：其一，不僅支持對(duì)認(rèn)定的損害進(jìn)行救濟(jì)的申請(qǐng)，對(duì)于可能存在的損害還支持對(duì)被告先提起測(cè)定研究的救濟(jì)申請(qǐng)。公民訴訟的一個(gè)前提條件是要有實(shí)質(zhì)性的損害發(fā)生。如果被告進(jìn)行的確實(shí)是某種危險(xiǎn)的活動(dòng)，這種實(shí)質(zhì)性的損害或許已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地發(fā)生，而原告因?yàn)榻?jīng)濟(jì)或者技術(shù)條件所限不能舉證時(shí)，可以提起公民訴訟，要求被告舉證該實(shí)質(zhì)性的損害是否已經(jīng)發(fā)生。典型案例有“緬因州人民聯(lián)盟起訴Mallinckrodt公司案”（Maine People’s Alliance v. Mallinckrodt， Inc.， 471 F.3d 277）［25］。其二，對(duì)于基于科學(xué)的不確定性，原告要求行政機(jī)關(guān)按照風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則采取環(huán)境保護(hù)措施的訴訟請(qǐng)求，可能會(huì)得到法院的支持。典型案例有“麻薩諸塞州等環(huán)境保護(hù)組織起訴聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局案”（Massachusetts v. EPA， 367 U.S. App. D.C. 282）［26］。在該案的審理中，2007年4月2日，聯(lián)邦最高法院的9名大法官以5票對(duì)4票的比例通過(guò)判決，認(rèn)定：（1）二氧化碳也屬于空氣污染物；（2）除非聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局能證明二氧化碳與全球變暖問(wèn)題無(wú)關(guān)，否則就得予以監(jiān)管；（3）聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局沒(méi)能提供合理解釋，以說(shuō)明為何拒絕管制汽車排放的二氧化碳和其他有害氣體?；诖?，聯(lián)邦最高法院裁決：政府聲稱美國(guó)無(wú)權(quán)限管制新下線汽車和貨車的廢氣排放并不正確，政府須管制汽車污染。［27］

在律師參與的支持機(jī)制方面，環(huán)境公民訴訟律師費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)化原則得到了聯(lián)邦法院的支持，對(duì)推動(dòng)律師參與權(quán)力和權(quán)利的制衡，起到了重要的作用。典型的案例有“Interfaith社區(qū)組織起訴Honeywell國(guó)際公司案”（Interfaith Cmty. Org. v. Honeywell Int’l， Inc.， 426 F.3d 694）［28］。

三、美國(guó)環(huán)境公民訴訟制度與我國(guó)環(huán)境公益訴訟理論模式的比較

我國(guó)的一些學(xué)者在研究環(huán)境訴訟制度時(shí)，大多把美國(guó)的環(huán)境公民訴訟和我國(guó)理論中的環(huán)境公益訴訟模式混同，這是需斟酌的。我國(guó)學(xué)者倡議的環(huán)境公益訴訟，其特征是什么呢？一般的觀點(diǎn)認(rèn)為：第一，環(huán)境公益訴訟的直接目的是伸張社會(huì)正義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。當(dāng)然也不排除在維護(hù)公共利益的同時(shí)救濟(jì)自己的私益。第二，訴訟的起訴人可以是與案件無(wú)直接利害關(guān)系的人。［29］一些學(xué)者把環(huán)境公益訴訟的這兩個(gè)特點(diǎn)概括為“就原告身份和訴訟目的而言，它表現(xiàn)出‘私人為公益’的顯著特點(diǎn)?！保?0］

在訴訟目的方面，我國(guó)理論中的環(huán)境公益訴訟和美國(guó)環(huán)境公民訴訟大多是相同的。不同點(diǎn)在于：如公民以救濟(jì)自己的利益為第一目的并以自己的名義行使起訴權(quán)，客觀上起到維護(hù)社會(huì)公共利益目的的訴訟案件，在美國(guó)可被稱為環(huán)境公民訴訟，在我國(guó)就不一定能被稱為環(huán)境公益訴訟。

在原告范圍方面，我國(guó)理論中的環(huán)境公益訴訟的原告不一定是與本案有直接利害關(guān)系的人，學(xué)者們大多認(rèn)為，任何組織或個(gè)人為了維護(hù)國(guó)家、社會(huì)利益都可把侵害公共環(huán)境利益之人推上被告席，如湖北人或者湖北省的環(huán)境保護(hù)組織可以到河北省起訴白洋淀的水污染行為。這個(gè)設(shè)想的訴訟模式和美國(guó)的環(huán)境公民訴訟還是有一定區(qū)別的。美國(guó)法院的判例把視覺(jué)美感、娛樂(lè)享受等利益的損害納入實(shí)質(zhì)性的損害，其目的是認(rèn)定原告與損害之間的利害關(guān)系，以最終認(rèn)可原告的起訴資格。這并不意味任何組織和個(gè)人在任何情況下都可以成為環(huán)境公民訴訟的原告，因?yàn)楸M管這種實(shí)質(zhì)性損害的范圍非常廣泛，視覺(jué)美感、娛樂(lè)享受等環(huán)境利益的損害也被納入進(jìn)來(lái)了，使原告很容易獲得起訴資格，但是，“實(shí)質(zhì)性損害”畢竟也是一種條件，在很多情況下還是可以把一些不符合“時(shí)間”、“地域”和其他要求的原告擋在門外。如成員都是一個(gè)州的環(huán)境保護(hù)組織去起訴遙遠(yuǎn)的其他州政府的內(nèi)湖水質(zhì)保護(hù)行為，其起訴權(quán)因?yàn)槔鏇](méi)有受到任何實(shí)質(zhì)性的損害就不會(huì)得到法院的認(rèn)可；［31］一個(gè)無(wú)家可歸的人在流浪的州起訴州環(huán)境保護(hù)局，說(shuō)他的環(huán)境利益受到損害，其有關(guān)環(huán)境利益受到損害的法庭陳述詞也不會(huì)得到法院的采信。［32］我們前面介紹的“塞拉俱樂(lè)部訴夏威夷州旅游局案”，原告塞拉俱樂(lè)部的起訴權(quán)最終沒(méi)有得到美國(guó)夏威夷州最高法院的承認(rèn)，也是出于類似的原因。

基于以上分析，可以認(rèn)為，美國(guó)的環(huán)境公民訴訟模式和我國(guó)學(xué)者所假設(shè)的環(huán)境公益訴訟模式，還是不同的。由于美國(guó)的環(huán)境公民訴訟模式為起訴資格設(shè)置了一定的限制，和我國(guó)學(xué)者所假設(shè)的環(huán)境公益訴訟模式相比，更易為我國(guó)的立法接受。但是，和“公民訴訟”的名稱相比，表達(dá)集體權(quán)益保護(hù)意義的“公益訴訟”的名稱更符合我國(guó)的立法術(shù)語(yǔ)體系，更能為大眾所接受，也更容易為立法者接受?；诖?，本人傾向于把我國(guó)的環(huán)境公益訴訟模式建設(shè)成美國(guó)環(huán)境公民訴訟的模式，用中國(guó)的環(huán)境“公益訴訟”模式來(lái)達(dá)到類似于美國(guó)環(huán)境“公民訴訟”的目的。

四、我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法的現(xiàn)狀及不足

環(huán)境公益訴訟包括行政訴訟類、民事訴訟類和刑事類的環(huán)境公益訴訟。限于本文的研究目的，僅探討行政訴訟和民事訴訟類的環(huán)境公益訴訟問(wèn)題。

（一）環(huán)境公益行政訴訟立法之不足

環(huán)境公益行政訴訟表現(xiàn)出“私人對(duì)公權(quán)（即環(huán)境行政機(jī)關(guān)），私人為公益”的特點(diǎn)；就訴求而言，它以私人請(qǐng)求法院通過(guò)司法審查撤銷或者變更環(huán)保部門具體環(huán)境行政行為為目的［30］33?？v觀我國(guó)相關(guān)環(huán)境行政立法，具有如下不足：

1．環(huán)境損害的法律界定及其缺陷

我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”這意味著原告必須是與具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。“直接利害關(guān)系”是指與具體行政行為有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系［33］， “法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”意味著原告必須是被侵害的實(shí)體性權(quán)利的享有者，且這種權(quán)利必須被原告“專屬性”或“排他性”地享有［34］。而許多環(huán)境因素，如清潔的大氣、潔凈的水在傳統(tǒng)民法意義上屬于“共用”或“公有”的“財(cái)產(chǎn)”，河流屬于國(guó)家財(cái)產(chǎn)，任何單位和個(gè)人沒(méi)有專屬享用權(quán)。因此按照我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，原告不能對(duì)導(dǎo)致污染和破壞公共環(huán)境的非處罰性具體行政行為提起行政訴訟。這種立法狀況對(duì)保護(hù)公共環(huán)境及公民合法的環(huán)境權(quán)益是不利的。按照特別法或特別規(guī)定優(yōu)先于普通法或普通規(guī)定的原理，有必要在專門的環(huán)境立法中對(duì)《行政訴訟法》的局限性加以突破?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”“控告”除了包含向人民法院提起民事訴訟的方式之外，還包括向有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)告發(fā)一般違法與嚴(yán)重違法的事實(shí)或嫌疑人，要求依法處理的行為［35］，但是對(duì)于向哪一國(guó)家機(jī)關(guān)告發(fā)、采用何種控告方式等問(wèn)題則沒(méi)有進(jìn)一步明確，因此不具可操作性，有必要由單行的環(huán)境立法加以解決。基于此，新修正的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》就明確地對(duì)環(huán)境行政控告權(quán)進(jìn)行了闡述。如《水污染防治法》第5條規(guī)定：“因水污染危害直接受到損失的單位和個(gè)人，有權(quán)要求致害者排除危害和賠償損失。“按照該規(guī)定，如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)的非職權(quán)行為造成了環(huán)境損失或危險(xiǎn)，侵犯了他人的環(huán)境權(quán)益及與環(huán)境權(quán)益相關(guān)的其他權(quán)益，環(huán)境危害的訴訟救濟(jì)權(quán)只能通過(guò)要求排除危害或/和賠償損失的民事訴訟方式來(lái)行使；如果環(huán)境損失或危險(xiǎn)是由環(huán)境行政機(jī)關(guān)的具體行政行為造成的，那么環(huán)境危害的訴訟救濟(jì)權(quán)只能通過(guò)要求排除危害或/和賠償損失的行政訴訟方式來(lái)行使［36］。但是，這一規(guī)定沒(méi)有明確界定“損失”二字的含義。從法理上講，“損失”不僅包括實(shí)質(zhì)性的損失，還包括視覺(jué)和精神感受等非實(shí)質(zhì)性的損失。那么人民法院能否受理非實(shí)質(zhì)性損害的環(huán)境行政訴訟案件呢？我國(guó)的《行政訴訟法》和專門的環(huán)境立法都沒(méi)有做出規(guī)定。要解決這個(gè)問(wèn)題必須先解決非實(shí)質(zhì)性損害的參照標(biāo)準(zhǔn)以及公民、單位在視覺(jué)、精神感覺(jué)等方面的忍受限度等問(wèn)題。由于這些問(wèn)題目前沒(méi)有得到解決，各級(jí)法院均沒(méi)有受理這類案件。

2．社會(huì)團(tuán)體以及非直接利害關(guān)系人環(huán)境行政起訴權(quán)的法律規(guī)定及其缺陷

1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》第10條和2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第10條規(guī)定：“……建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為。”如果社會(huì)團(tuán)體和與環(huán)境行政行為沒(méi)有直接利害關(guān)系的公眾的作用僅局限于檢舉和揭發(fā)環(huán)境違法行為，那么在環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受害者基于外在的行政壓力或經(jīng)濟(jì)原因不敢或不能提起環(huán)境行政訴訟，且環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)及有關(guān)的職權(quán)機(jī)關(guān)也沒(méi)有糾正該違法行為時(shí)，危害或可能危害環(huán)境的行政行為就不可能得到有效的法律對(duì)抗。這難以滿足現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)和公眾參與的內(nèi)在需要，因此有必要加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和非直接利害關(guān)系人在環(huán)境行政訴訟中的作用。我國(guó)已經(jīng)有社會(huì)團(tuán)體支持民事起訴的法律規(guī)定，如《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位和個(gè)人向人民法院起訴。”但是對(duì)于社會(huì)團(tuán)體支持行政起訴以及環(huán)境社會(huì)團(tuán)體能否代表其成員提起環(huán)境行政訴訟的問(wèn)題，我國(guó)的法律則沒(méi)有涉及。

3．環(huán)境行政行為司法審查范圍的法律規(guī)定及其缺陷

《行政訴訟法》第12條第2項(xiàng)規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：……行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。”這種把抽象性行政行為完全排除在司法審查范圍之外的立法規(guī)定已經(jīng)難以滿足WTO的司法審查規(guī)則和我國(guó)依法治國(guó)的需要［37］。在市場(chǎng)化的進(jìn)程中，地方行政機(jī)關(guān)為了本地或某些單位或個(gè)人的利益，制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令侵犯國(guó)內(nèi)外單位、個(gè)人環(huán)境權(quán)益和與環(huán)境權(quán)益相關(guān)的其他權(quán)益的現(xiàn)象將不可能杜絕［38］，因此，有必要擴(kuò)充環(huán)境行政訴訟的司法審查范圍，以適應(yīng)充分、有效和及時(shí)地保護(hù)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)主體合法權(quán)益的需要。

4．訴訟費(fèi)和律師費(fèi)的減免缺乏規(guī)定

2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《訴訟費(fèi)交納辦法》第45條和第46條規(guī)定了訴訟費(fèi)的減免情況，但是這兩條卻沒(méi)有把公益性的行政訴訟案件明確納入其中。另外，《訴訟費(fèi)交納辦法》和其他現(xiàn)行立法缺乏對(duì)環(huán)境公益訴訟律師費(fèi)由敗訴方承擔(dān)的明確規(guī)定，沒(méi)有規(guī)定律師費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，這對(duì)大額索賠的環(huán)境公益訴訟案件的起訴來(lái)說(shuō)，對(duì)提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性來(lái)說(shuō)，都是不利的。

另外，我國(guó)的一些環(huán)境行政法把行政復(fù)議作為提起行政訴訟的必要前置程序，甚至把行政復(fù)議結(jié)果規(guī)定為終局性和非可訴的處理結(jié)果，這種“窮盡行政救濟(jì)”和排除司法救濟(jì)的作法限制了當(dāng)事人環(huán)境行政起訴權(quán)的行使，已經(jīng)不適應(yīng)于現(xiàn)代司法的專業(yè)化和陪審員聘請(qǐng)的專家化發(fā)展趨勢(shì)，難以與WTO的司法審查規(guī)則接軌。

（二）環(huán)境公益民事訴訟立法之不足

在環(huán)境損害的法律界定及其缺陷方面，《民事訴訟法》第108條第1項(xiàng)規(guī)定:“起訴必須符合下列條件:（一）原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！痹摋l的缺陷與《行政訴訟法》規(guī)定的缺陷大抵一致，在此不再贅述。

在社會(huì)團(tuán)體環(huán)境民事起訴權(quán)的法律規(guī)定及其缺陷方面，《民事訴訟法》第15條規(guī)定:“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位和個(gè)人向人民法院起訴?！薄爸С帧币馕吨鐣?huì)團(tuán)體的作用是輔助性的。一個(gè)得到環(huán)境行政機(jī)關(guān)行政許可的區(qū)域性開(kāi)發(fā)行為可能危及區(qū)域的生態(tài)安全時(shí)，如果所有潛在的受害者在環(huán)境社會(huì)團(tuán)體的支持下仍然不敢提起排除危險(xiǎn)之訴，環(huán)境社會(huì)團(tuán)體作用的局限性就表現(xiàn)出來(lái)了。另外，環(huán)境社會(huì)團(tuán)體能否代表其成員提起環(huán)境民事訴訟的問(wèn)題，我國(guó)的法律也沒(méi)有涉及。

此外，環(huán)境公益民事訴訟的訴訟費(fèi)減免問(wèn)題和律師費(fèi)的敗訴方承擔(dān)問(wèn)題，《訴訟費(fèi)交納辦法》和其他現(xiàn)行立法缺乏明確的規(guī)定，不利于環(huán)境民事公益訴訟的提起和律師的參與。

（三）我國(guó)環(huán)境行政和民事公益訴訟立法缺陷的典型案例分析

按照上述分析，如果原告和案件沒(méi)有權(quán)利義務(wù)方面的直接利害關(guān)系，而僅有不受法律保護(hù)的反射利益關(guān)系，則不會(huì)受到法院的支持。如2003年的“律師金奎喜訴杭州市規(guī)劃局案”中，原告認(rèn)為，杭州市規(guī)劃局允許在西湖風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)建造浙江老年大學(xué)，破壞了西湖的原有面貌，根據(jù)1983年《杭州西湖風(fēng)景名勝保護(hù)管理?xiàng)l例》，杭州市規(guī)劃局不應(yīng)核發(fā)規(guī)劃許可證，要求法院撤銷杭州市規(guī)劃局為浙江省老年大學(xué)項(xiàng)目所頒發(fā)的項(xiàng)目許可證［39］。起訴后的3天，西湖區(qū)人民法院給他下達(dá)了不予立案的行政裁定書。原因是法院認(rèn)為起訴人不具有起訴的資格，即杭州市規(guī)劃局頒發(fā)建設(shè)許可證的行政行為對(duì)金奎喜無(wú)實(shí)際影響［40］。

按照我國(guó)的憲法規(guī)定，人民檢察院屬于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它有保護(hù)國(guó)家和公共環(huán)境利益、制止環(huán)境不法行為的職責(zé)，因此，從理論上講，檢察機(jī)關(guān)具有提起環(huán)境民事公益訴訟的資格?！度嗣駲z察院組織法》第4條肯定了這一點(diǎn)。該條規(guī)定：“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，……保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利……?！绷钊诵老驳氖?，一些地方已出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)行使環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)的案例，如山東省德州市樂(lè)陵市人民檢察院，針對(duì)污染環(huán)境的金鑫化工廠，2003年4月22日提起環(huán)境民事公訴，請(qǐng)求法院判決停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)。同年5月9日，樂(lè)陵市人民法院作出判決，要求金鑫化工廠自行拆除污染設(shè)施、停止侵害、消除妨礙、消除危險(xiǎn)［41］。但是，這類環(huán)境司法的新實(shí)踐，由于缺乏具體訴訟法規(guī)定的明確支持如《民事訴訟法》第15條規(guī)定的“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家集體和個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴”，僅是支持起訴制度而非代表起訴制度。，并不具有“先例”的作用，沒(méi)有得到司法界的推廣。究其原因，主要還是缺乏立法的明確規(guī)定。另外，大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)也不愿意介入環(huán)境污染這樣的涉及利益面廣的敏感案件。

上述問(wèn)題的解決，在實(shí)行成文法制度的中國(guó)，不可能通過(guò)判例來(lái)解決，只能通過(guò)創(chuàng)新和完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟方面的立法來(lái)解決。

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五、創(chuàng)新和完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟的立法建議

美國(guó)環(huán)境公民訴訟的判例法制度雖然產(chǎn)生于“三權(quán)分立”的政治結(jié)構(gòu)，但是卻具有技術(shù)性的特點(diǎn)，在實(shí)行成文法的社會(huì)主義中國(guó)，完全可以結(jié)合自己的國(guó)情從技術(shù)層面轉(zhuǎn)化到環(huán)境立法和訴訟立法的具體規(guī)定之中。在轉(zhuǎn)化時(shí)，可以采取如下措施：

在憲法層面上，要修訂憲法，肯定公民的環(huán)境權(quán)，肯定社會(huì)性的環(huán)境權(quán)益，并確認(rèn)司法救濟(jì)對(duì)于保護(hù)公民和社會(huì)環(huán)境權(quán)益的作用。

在環(huán)境行政訴訟類的公益訴訟立法層面，要立足于用司法審查來(lái)對(duì)抗行政權(quán)的濫用，使行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)預(yù)防環(huán)境問(wèn)題的目的［42］，按照以下思路修訂《行政訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》，以建立環(huán)境行政公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)和范圍［43］：一是承認(rèn)公民和全社會(huì)的環(huán)境權(quán)，明確環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體的地位，承認(rèn)它們的社會(huì)作用，建立良性循環(huán)的公眾監(jiān)督法律機(jī)制［44］。二是擴(kuò)展環(huán)境行政損害的范圍，把損害從目前的環(huán)境要素的損害、傳統(tǒng)意義上的財(cái)產(chǎn)損害和人身傷害擴(kuò)展至視覺(jué)、精神感覺(jué)等方面的非實(shí)質(zhì)性損害。三是擴(kuò)大社會(huì)團(tuán)體以及非直接利害關(guān)系人行使環(huán)境行政起訴權(quán)的案件范圍：環(huán)境和其他社會(huì)團(tuán)體以及非直接利害關(guān)系人的合法環(huán)境權(quán)益因環(huán)境行政行為受到非實(shí)質(zhì)性的損害時(shí)，授予他們以行政起訴權(quán)；環(huán)境和其他社會(huì)團(tuán)體的成員的合法環(huán)境權(quán)益因環(huán)境行政行為受到實(shí)質(zhì)性或非實(shí)質(zhì)性的損害時(shí)，承認(rèn)該社會(huì)團(tuán)體代表其成員起訴的權(quán)利；在排除環(huán)境妨害或消除環(huán)境危險(xiǎn)的訴訟中，建立社會(huì)團(tuán)體和與本案無(wú)直接利害關(guān)系的民眾支持環(huán)境行政訴訟的制度，在條件成熟時(shí)，還應(yīng)確認(rèn)各級(jí)政府及其職能部門、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政訴訟的權(quán)利，以彌補(bǔ)私人主體提起環(huán)境行政公益訴訟制度的不足。四是建立有利于律師參與和代理訴訟的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制度。只有這樣，才有利于社會(huì)團(tuán)體和民眾對(duì)政府的環(huán)境行為進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督和法律上的對(duì)抗與制衡。值得指出的是，環(huán)境公益行政訴訟的提起應(yīng)當(dāng)遵循一定的前置程序，即原告在起訴前的一定期限（如30天或者60天）通報(bào)有關(guān)的行政部門通報(bào)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括其行政行為違法及應(yīng)當(dāng)采取的措施，以及不回應(yīng)通報(bào)人的通報(bào)將導(dǎo)致公民訴訟。這幾項(xiàng)內(nèi)容已成為大多數(shù)規(guī)定公民訴訟制度國(guó)家的立法的共同內(nèi)容。，如果被通報(bào)的行政部門不予理睬或者行動(dòng)不合法律的要求，通報(bào)人就可以向法院起訴［30］35另外，為了保證行政行為的公信力和其他人的利益，起訴最好應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)進(jìn)行，這也為國(guó)內(nèi)外立法所廣泛認(rèn)可。如英國(guó)規(guī)定，環(huán)境司法審查的期限應(yīng)當(dāng)為行政決定作出后的3個(gè)月，個(gè)別情況可以為6周。參見(jiàn)Alan Murdie， Environmental Law and Citizen Action， London， Earthscan Publications Ltd.， 1993， P96.

在環(huán)境民事訴訟類的公益訴訟立法層面，要立足于用社會(huì)公共利益限制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不斷膨脹的環(huán)境民事權(quán)利，以預(yù)防和治理環(huán)境問(wèn)題的目的，按照以下思路修訂《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》：一是擴(kuò)展環(huán)境民事?lián)p害的范圍。環(huán)境民事?lián)p害的內(nèi)容應(yīng)從目前的環(huán)境要素的損害、傳統(tǒng)意義上的財(cái)產(chǎn)損害和人身傷害擴(kuò)展至視覺(jué)、精神感覺(jué)等方面的非實(shí)質(zhì)性損害。二是擴(kuò)大環(huán)境和其他社會(huì)團(tuán)體行使環(huán)境民事起訴權(quán)的案件范圍：環(huán)境和其他社會(huì)團(tuán)體的合法環(huán)境民事權(quán)益受到非實(shí)質(zhì)性的損害時(shí)，授予該社會(huì)團(tuán)體以民事起訴權(quán)；環(huán)境和其他社會(huì)團(tuán)體的成員的合法環(huán)境民事權(quán)益受到實(shí)質(zhì)性或非實(shí)質(zhì)性的損害時(shí)，承認(rèn)該社會(huì)團(tuán)體代表其成員起訴的權(quán)利；在排除環(huán)境妨害或消除環(huán)境危險(xiǎn)的訴訟中，除繼續(xù)堅(jiān)持社會(huì)團(tuán)體支持環(huán)境民事訴訟的制度外，在條件成熟時(shí)，還應(yīng)確認(rèn)各級(jí)政府及其職能部門、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益民事訴訟的權(quán)利在美國(guó)，聯(lián)邦司法部中設(shè)有環(huán)境與自然資源處，負(fù)責(zé)與EPA合作，代表公共利益對(duì)污染者提起環(huán)境民事和刑事訴訟。See René J.G.H. Seerden， Michiel A. Heldeweg and Kurt R. Deketelaere， Public Environmental Law in European Union and the United States， New York， Kluwer Law International， 2002， P.523.，以彌補(bǔ)私人主體提起環(huán)境民事公益訴訟制度的不足。我國(guó)的個(gè)別環(huán)境立法已有明確規(guī)定，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定，破壞海洋環(huán)境并給國(guó)家造成損失的，由有關(guān)部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。三是把美國(guó)的“介入訴訟”和我國(guó)的第三人參加訴訟的制度相結(jié)合，對(duì)于那些視覺(jué)美、娛樂(lè)等環(huán)境利益受到損害的公民和社會(huì)團(tuán)體，授予其第三人的訴訟身份，允許其參加或者介入那些以國(guó)家機(jī)關(guān)為原告、企業(yè)或者私人為被告的實(shí)施環(huán)境法的訴訟進(jìn)程。在美國(guó)，政府作為原告的訴訟中，公民或者社會(huì)團(tuán)體介入訴訟的條件和程序是由《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則法》規(guī)定的。在我國(guó)，可以考慮由《民事訴訟法》等法律作出規(guī)定。為此，還要規(guī)定其介入訴訟的時(shí)間和程序，規(guī)定其介入訴訟可提出的訴訟請(qǐng)求和應(yīng)享有的訴訟權(quán)利等。四是建立有利于律師參與和代理訴訟的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制度。只有這樣，才有利于社會(huì)團(tuán)體和民眾對(duì)大公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督和法律上的對(duì)抗與制衡。同樣地，環(huán)境公益民事訴訟的提起也應(yīng)當(dāng)遵循一定的前置程序，即原告在起訴前的一定期限（如30天或者60天），給潛在的被告發(fā)出內(nèi)容和格式符合法律要求的通知，如果被通報(bào)人不予理睬或者行動(dòng)不合法律的要求，通知人就可以向法院起訴。

在環(huán)境單行法的層面，要修訂《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《放射性污染防治法》、《土地管理法》、《森林法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等專門的環(huán)境法律法規(guī)，建立與《憲法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定一致的具體的公民訴訟內(nèi)容。這些規(guī)定應(yīng)采取肯定式闡述、否定式闡述、一般列舉和概括列舉相結(jié)合的方式來(lái)界定環(huán)境公民訴訟受案范圍、主體要件、前提條件、訴訟請(qǐng)求、舉證方式和條件等內(nèi)容。如在訴訟的前提條件方面，規(guī)定原告必須在法定的期限內(nèi)通知行政機(jī)關(guān)或者在法定期限內(nèi)起訴；在對(duì)損害的認(rèn)定方面，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定實(shí)質(zhì)性損害的認(rèn)定符合情勢(shì)變更的原則；在受案范圍方面，可以將美國(guó)的環(huán)境公民訴訟和普通侵權(quán)訴訟兩個(gè)訴訟模式予以合并在美國(guó)，環(huán)境公民訴訟的提起，并不能排除私人通過(guò)妨害排除和損害賠償行使私益訴訟救濟(jì)權(quán)。也就是說(shuō)，公民訴訟和侵權(quán)損害賠償兩種訴訟模式是并立的。，規(guī)定環(huán)境公民訴訟既可對(duì)那些可申請(qǐng)法院強(qiáng)制令的案件提起，也可以對(duì)那些可要求環(huán)境損害賠償案件提起；在訴訟請(qǐng)求方面，可以規(guī)定與環(huán)境保護(hù)和利益保護(hù)要求相一致的多元化的救濟(jì)措施，在一定的情況下，也可以基于科學(xué)依據(jù)的不確定性，要求行政機(jī)關(guān)按照風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則采取環(huán)境保護(hù)措施。

由于最高人民檢察院和最高人民法院享有司法解釋權(quán)，因此，也有必要發(fā)揮他們?cè)诃h(huán)境公益訴訟中的作用。2007年3月，最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)在第五次全國(guó)行政審判工作會(huì)議上提出：“特別是對(duì)于因農(nóng)村土地征收……資源環(huán)保等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題引發(fā)的群體性行政爭(zhēng)議，更要注意最大限度地采取協(xié)調(diào)方式處理……要防止和避免因工作方法不當(dāng)導(dǎo)致矛盾激化和轉(zhuǎn)化。要抓緊制定有關(guān)行政訴訟協(xié)調(diào)和解問(wèn)題的司法解釋，為妥善處理行政爭(zhēng)議提供有效依據(jù)。”［45］可見(jiàn)，最高人民法院已經(jīng)對(duì)環(huán)境公益訴訟存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有了比較深入的認(rèn)識(shí)。雖然《行政訴訟法》和《民事訴訟法》限定了受案條件，但是，最高人民法院也可以發(fā)揮一些開(kāi)創(chuàng)性的作用，如可以把《行政訴訟法》第11條第8項(xiàng)規(guī)定的起訴條件——“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”作擴(kuò)大化解釋，把《民事訴訟法》第108條第1項(xiàng)規(guī)定的原告與案件有“直接利害關(guān)系”的起訴條件作擴(kuò)大化解釋，把一些非實(shí)質(zhì)性的損害，如美感損害、美好環(huán)境享受利益的損害等也納入進(jìn)來(lái)，為公民提供一個(gè)能夠救濟(jì)自己的社會(huì)性環(huán)境利益的司法通道。

六、結(jié)語(yǔ)

以上措施，就制度和機(jī)制的創(chuàng)新范圍和深度而言，是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境訴訟立法的一場(chǎng)重大變革。該變革在環(huán)境問(wèn)題日益惡化、人民群眾的呼聲日益強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)下，已變得非常迫切。一些官員和學(xué)者可能擔(dān)心，通過(guò)肯定環(huán)境公益訴訟制度的立法，不僅使環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)和國(guó)有大中型企業(yè)陷入訴訟的旋渦，難以自拔，還會(huì)增加本已不堪重負(fù)的法院的審判工作量。在美國(guó)，《清潔空氣法》和《清潔水法》設(shè)立公民訴訟制度時(shí)也遇到類似的爭(zhēng)論和阻力，制度實(shí)施的初期也遇到了訴訟案件的多發(fā)期。但是實(shí)施十多年后，聯(lián)邦和州法院發(fā)現(xiàn)，由于公民訴訟設(shè)立了起訴前60天通報(bào)、原告申請(qǐng)初步禁令要事先提供擔(dān)保等前提條件［46］。濫訴的現(xiàn)象并不多，環(huán)境保護(hù)的效果也很明顯。政府和企業(yè)則認(rèn)為，法律設(shè)立的“公民訴訟”威懾之劍時(shí)刻懸于頭上，有利于他們形成科學(xué)、謹(jǐn)慎和負(fù)責(zé)的環(huán)境管理思維和模式［47］?；谕瑯拥牡览?，如果我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)得合理，我國(guó)官方和學(xué)者的擔(dān)心的狀況，從長(zhǎng)期看，則是可以克服或者避免的。

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本文責(zé)任編輯：曹明德