摘要：調(diào)查權(quán)是立法機(jī)關(guān)固有的權(quán)力，由于議會調(diào)查權(quán)的行使能夠有效地發(fā)揮監(jiān)督政府的作用，因此，外國憲法和法律都對議會調(diào)查權(quán)作出規(guī)定。我國憲法和法律也賦予縣級以上各級人民代表大會組織特定問題調(diào)查委員會的權(quán)力，同時，憲法還規(guī)定全國人民代表大會有監(jiān)督權(quán)和重大事項決定權(quán)，這些權(quán)力的行使說明全國人大的調(diào)查權(quán)具有憲法依據(jù)。由于我國憲法沒有明確規(guī)定人大的調(diào)查權(quán)，人大行使調(diào)查權(quán)的組織和程序也缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，不利于全國人大充分行使這一權(quán)力，針對人大調(diào)查權(quán)難以啟動的原因應(yīng)采取相應(yīng)的立法措施。

關(guān)鍵詞：調(diào)查權(quán); 特定問題調(diào)查委員會; 憲法依據(jù)

中圖分類號：DF2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、議會的調(diào)查權(quán)

調(diào)查權(quán)(Investigative power)是指法定的國家機(jī)關(guān)查明相關(guān)事實(shí)并根據(jù)調(diào)查的事實(shí)追究法律責(zé)任或作出決定的權(quán)力。立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都有調(diào)查權(quán)，但不同機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的目的和程序不同，立法機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)是與其立法職能相關(guān)的權(quán)力，我國有學(xué)者認(rèn)為，議會的調(diào)查權(quán)是指議會為了立法和監(jiān)督政府工作，組織專門機(jī)構(gòu)對政府行為進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力[1]。

議會的調(diào)查權(quán)起源于英國。在中世紀(jì)由于議會監(jiān)督國王的需要，對國王大臣的違法和失職行為有調(diào)查事實(shí)的權(quán)力，這種權(quán)力可以視為議會調(diào)查權(quán)的開端。在英國14世紀(jì)時，議會取得批評和監(jiān)督國王政府的權(quán)力，1333年由于撥給羊毛業(yè)的一筆補(bǔ)助金被全部挪用于戰(zhàn)爭目的，1340年議會指派了一個委員會調(diào)查，這次調(diào)查被認(rèn)為是議會行使調(diào)查權(quán)的先例[2]。由于議會監(jiān)督政府的手段主要是質(zhì)詢和彈劾，如1367年議會對王室官員的彈劾[3]。議會為了有效行使這些權(quán)力，必須對受質(zhì)詢和彈劾的政府官員的違法事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，以取得足夠的證據(jù)。以后，英國議會為了監(jiān)督國王政府，經(jīng)常運(yùn)用調(diào)查權(quán)來取得行政部門的相關(guān)信息和證據(jù)，在議會的調(diào)查權(quán)面前，“即使是最狂妄君主下的最狂妄的行政官員們也將在其調(diào)查下顫抖，必須在議會對自己的行為加以說明并且請求議會對自己的過失予以寬恕?！盵4]英國議會對行政部門的監(jiān)督產(chǎn)生的調(diào)查權(quán)，作為先例被美國所接受。制憲者有意使立法機(jī)關(guān)成為行政部門的監(jiān)督者，在費(fèi)城制憲會議上，喬治·梅森強(qiáng)調(diào)國會成員不僅是立法者而且他們擁有質(zhì)詢的權(quán)力，查理斯·平克尼列出了一份國會特權(quán)的清單，其中包括有權(quán)對侵犯議會特權(quán)的人處以監(jiān)禁、對拒絕接受質(zhì)詢的行政官員以藐視國會罪追究其刑事責(zé)任。在第一屆國會期間，國會對羅伯特·莫里斯在大陸會議期間任財政主管時的行為進(jìn)行調(diào)查，為此眾議院組成了由三名成員組成的調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查，參議院則要求總統(tǒng)任命三名專員對此事進(jìn)行調(diào)查，眾議院于1791年2月16日向國會提交了調(diào)查報告[4]。1792年當(dāng)時眾議院成立了一個7人委員會，專門調(diào)查克萊爾將軍在與印第安部落作戰(zhàn)時失敗的原因。此后，國會調(diào)查就成為美國立法和行政關(guān)系中經(jīng)?；默F(xiàn)象[5]。晚近美國國會對“水門事件”、“伊朗門事件”以及“9.11恐怖襲擊事件”的調(diào)查均產(chǎn)生了重大影響。

在憲政條件下，國家機(jī)關(guān)行使的權(quán)力必須要有憲法依據(jù)。國外議會調(diào)查權(quán)的憲法規(guī)定可以分為三種情況：一種是憲法不對議會調(diào)查權(quán)作出明確的規(guī)定，而通過法院的憲法解釋闡明議會調(diào)查權(quán)的合憲性。如美國憲法沒有規(guī)定國會的調(diào)查權(quán)(Congressional Investigative Power)，有學(xué)者認(rèn)為國會調(diào)查權(quán)的行使必須與其法定的工作任務(wù)相關(guān)，或者符合其立法意圖［6］。因此，國會的調(diào)查權(quán)隱含在憲法條文中，是國會履行立法權(quán)所固有的權(quán)力。美國聯(lián)邦最高法院對國會的調(diào)查權(quán)予以支持，最高法院在肯定國會擁有調(diào)查權(quán)的同時，也指出調(diào)查權(quán)的行使不能破壞三權(quán)分立的原則，更不能侵犯個人自由。1881年，最高法院在“科爾本訴湯普遜一案”的判決中提出：國會有調(diào)查權(quán)，但是，調(diào)查事項應(yīng)限于國會的立法權(quán)范圍，而且調(diào)查權(quán)的行使不能破壞三權(quán)分立的原則[5]。第二種是在憲法中明確規(guī)定議會的調(diào)查權(quán)，憲法在規(guī)定議會的組織和職權(quán)時，對議會的調(diào)查權(quán)作出了規(guī)定。如《西班牙憲法》第76條規(guī)定，眾議院和參議院(在一定情況下兩院聯(lián)合)可以任命調(diào)查任何公共事務(wù)的委員會?！断ＥD憲法》第68條第2款規(guī)定，議會根據(jù)議員的要求決定設(shè)立由議員組成的各種調(diào)查委員會?！兑獯罄麘椃ā返?2條規(guī)定，各院可以從本院議員中任命一個調(diào)查委員會，該調(diào)查委員會與司法機(jī)關(guān)相同的權(quán)力和限制進(jìn)行調(diào)查和研究。《葡萄牙憲法》第181條規(guī)定，議會依照議事規(guī)程設(shè)立各類議會委員會，并可成立調(diào)查委員會或其它專門委員會?！度鸬渫鯂M織法》第12章第6條規(guī)定，議會應(yīng)當(dāng)選出一名或數(shù)名督察專員，負(fù)責(zé)根據(jù)議會的指示對公務(wù)員執(zhí)行法律與其它法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督。第三種是憲法沒有規(guī)定議會的調(diào)查權(quán)，議會的調(diào)查權(quán)由憲法慣例創(chuàng)設(shè)或由法律作出規(guī)定。如英國議會的調(diào)查權(quán)和調(diào)查程序由議會法規(guī)定。

由于議會的調(diào)查權(quán)是行使立法權(quán)所固有的權(quán)力，所以議會調(diào)查權(quán)的范圍必須有明確的界限，從外國憲法和法律的規(guī)定來看，調(diào)查權(quán)的范圍大致相同，一般來說，議會的調(diào)查可以分為針對行政部門的經(jīng)常性調(diào)查、針對某些特定事項的特定問題調(diào)查和對某些公眾關(guān)注的問題或與議會職能相關(guān)的問題進(jìn)行的調(diào)查三種。前兩種調(diào)查的目的顯然與議會的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)有關(guān)，而關(guān)于公眾關(guān)注問題的調(diào)查或與議會職能相關(guān)問題的調(diào)查與監(jiān)督權(quán)無關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為，美國國會的調(diào)查權(quán)主要有四個方面的意圖：即滿足立法需要，監(jiān)督行政部門，向公眾告知事件的真相，維護(hù)國會自身的公正、榮譽(yù)、名譽(yù)和地位［6］。歐洲大陸國家的憲法多數(shù)規(guī)定議會的調(diào)查權(quán)僅僅限于公共事務(wù)、監(jiān)督政府以及公務(wù)員執(zhí)法情況。各國憲法和法律雖然對議會調(diào)查權(quán)的范圍有不同的規(guī)定，但其基本原理具有相同的性質(zhì)，即議會的調(diào)查權(quán)主要圍繞對行政部門的監(jiān)督和對與立法和行政管理有關(guān)的重大問題情況的掌握兩個方面進(jìn)行。對行政部門的監(jiān)督在憲政國家被視為議會經(jīng)常行使的憲法職能。英國有學(xué)者認(rèn)為，僅僅把議會的職能理解為立法是一個重大的誤解，事實(shí)上，立法事務(wù)只占議會事務(wù)的一半左右；議會的其它職能包括向政府提出質(zhì)詢、審議政府的報告并進(jìn)行辯論和組成有關(guān)問題的調(diào)查委員會等等［7］。顯然，議會的其它職能大部分與監(jiān)督政府有關(guān)。從國外議會調(diào)查權(quán)運(yùn)用的實(shí)際情況來看，議會的調(diào)查主要涉及到對行政部門的經(jīng)常性監(jiān)督和對特定事項的調(diào)查。對行政部門的經(jīng)常性調(diào)查主要是議會的各常設(shè)委員會在自己的權(quán)力范圍內(nèi)對相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)展開的調(diào)查，如2004年英國下院公共賬目委員會對屬于王室的蘭開斯特公爵領(lǐng)地和康沃爾公爵領(lǐng)地的賬目展開調(diào)查。英國女王伊麗莎白二世和王儲查爾斯每年分別從這兩處領(lǐng)地獲得巨額收入，由于王室享有的納稅減免部分要由國庫承擔(dān)，因此調(diào)查這些賬目的目的在于審查王室是否有違反稅法的行為。英國議會下院外交事務(wù)委員會2003年7日發(fā)表有關(guān)對伊拉克情報問題的調(diào)查報告，認(rèn)為英國政府在使用有關(guān)伊拉克大規(guī)模殺傷性武器情報過程中確實(shí)存在“不適當(dāng)”之處，但“沒有蓄意誤導(dǎo)國會”。2005年巴西眾議院政治倫理委員會對總統(tǒng)府民事處處長迪爾休從銀行受賄以及失職進(jìn)行調(diào)查。2003年美國參議院財政委員會、眾議院能源和商務(wù)委員會對安然公司破產(chǎn)倒閉的調(diào)查。至于特定事項的調(diào)查，一般是指國內(nèi)發(fā)生了嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和安全問題，或者產(chǎn)生了重大的突發(fā)事件造成人民生命財產(chǎn)重大損失，議會需要通過調(diào)查掌握事件產(chǎn)生的原因以明確行政部門是否存在違法失職的行為，調(diào)查還可以分析議會是否需要制定新的法律或者采取必要的措施以應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的同類問題。如2004年俄羅斯議會成立“別斯蘭人質(zhì)事件”原因調(diào)查委員會，該委員會會于2005年12月公布了事件的初步調(diào)查報告，認(rèn)為俄有關(guān)方面在防范和解救人質(zhì)過程中存在不足和疏忽。報告指出：俄羅斯印古什共和國和北奧塞梯共和國俄護(hù)法機(jī)關(guān)執(zhí)行俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部指示不力。當(dāng)時俄內(nèi)務(wù)部不斷向兩個共和國內(nèi)務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)人通報可能發(fā)生恐怖襲擊的情況，責(zé)成其采取專門行動計劃和增加警力，但這些指示沒有得到執(zhí)行。調(diào)查委員會還指出，在現(xiàn)場設(shè)立的封鎖線沒有制止住別斯蘭市一些居民沖進(jìn)學(xué)校解救人質(zhì)，造成331人死亡的嚴(yán)重后果。調(diào)查委員會最后建議成立反恐國家體系以維護(hù)國家的安全。2003年12月，立陶宛議會決定成立總統(tǒng)調(diào)查特別委員會調(diào)查總統(tǒng)帕克薩斯的行為是否對國家安全構(gòu)成威脅和妨礙國家權(quán)力機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等。 9.11恐怖襲擊事件發(fā)生后，美國國會成立獨(dú)立調(diào)查委員會對事件發(fā)生的原因以及總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的國家安全部門的工作進(jìn)行了調(diào)查，并作出了相應(yīng)的結(jié)論。

議會是體現(xiàn)民主的國家機(jī)關(guān)，由于議會的組成人員多達(dá)數(shù)百人，因此由議會全體議員來行使調(diào)查權(quán)顯然是不可能的。因此，各國議會都成立了數(shù)量不等的各種委員會，由這些專門委員會來行使調(diào)查權(quán)。一般來說，專門委員會中的常設(shè)性委員會的調(diào)查權(quán)主要適用于相應(yīng)的政府部門，是一種經(jīng)常性的監(jiān)督手段；而根據(jù)議會的決定成立的調(diào)查委員會屬于臨時性的委員會，主要適用于重大問題的調(diào)查，這些問題不屬于常設(shè)性委員會的調(diào)查范圍，或者認(rèn)為該問題必須由議會調(diào)查以向公眾公布相關(guān)信息。以英國為例，20世紀(jì)英國議會委員會比較規(guī)范和成熟，分為全院委員會和專門委員會，專門委員會又可以分為常設(shè)和臨時委員會兩種。議會對行政部門的監(jiān)督和調(diào)查權(quán)由專門委員會來行使，英國議會曾設(shè)置公共帳目委員會(Public Accounts Committee)和有關(guān)估價和工業(yè)國有化的若干選任委員會(Select Committees)監(jiān)督行政部門的活動。上世紀(jì)70到80年代，議會嘗試采用其它委員會行使調(diào)查行政部門的方法，下院于1979年對各種委員會進(jìn)行改組，在下院設(shè)置14個選任委員會和4個分委員會，使之行使監(jiān)督相應(yīng)行政部門的職能［7］25。除此之外，議會還可以組織某些特定問題的專門調(diào)查委員會以調(diào)查包括首相在內(nèi)的政府官員的行為是否違法，并向議會提交相關(guān)的調(diào)查報告。議會調(diào)查的程序往往由議會議事規(guī)則或者國會法規(guī)定，議會委員會和調(diào)查委員會可以舉行聽證、傳喚證人、收集相關(guān)的文件和政府檔案。在美國，根據(jù)國會法的規(guī)定，委員會的調(diào)查使用訴訟程序規(guī)則，如果行政官員拒絕國會的調(diào)查，國會有權(quán)對其施加刑事處罰，可以處100美元以上1000美元以下罰款，或者處以1個月以上32個月以下的監(jiān)禁［2］607。議會委員會通過調(diào)查查明事實(shí)真相以后，應(yīng)當(dāng)向議會提交調(diào)查報告，調(diào)查報告可以就行政官員的法律責(zé)任以及相關(guān)的立法措施向議會提出建議，由議會全體會議依照法定程序作出決定。

議會的調(diào)查權(quán)是立法機(jī)關(guān)履行立法和監(jiān)督職能所固有的權(quán)力。在憲政國家，議會的調(diào)查權(quán)發(fā)揮了極為重要的作用，在某種程度上可以說議會的調(diào)查是制約和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的主要手段。從理論上來講，議會的調(diào)查之所以是必需的和適當(dāng)?shù)?，主要與議會的憲法地位和議會的立法與監(jiān)督職能有關(guān)。從議會的憲法地位來看，首先，在代議制民主下，議會是民選的民意機(jī)關(guān)，也是立法機(jī)關(guān)。按照近代的憲法法理，立法機(jī)關(guān)必須要監(jiān)督行政部門，這是責(zé)任制政府的必然要求。而要行使憲法上的監(jiān)督權(quán)，就要了解和掌握行政部門的工作及其相關(guān)信息，以分析行政機(jī)關(guān)及其官員是否忠于職守，所以議會的調(diào)查是監(jiān)督政府所不必可少的權(quán)力，缺乏這種權(quán)力，議會的監(jiān)督就可能成為空談。其次，議會為了實(shí)現(xiàn)其立法職能，必須對已經(jīng)發(fā)生的重大問題進(jìn)行調(diào)查，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題之發(fā)生或者政府官員之違法與失職是立法不足造成的，議會可以修改相關(guān)法律或者制定新的法律予以補(bǔ)救，當(dāng)然，議會還可以通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)與其職能相關(guān)的問題而作出某些重要的決定。

既然議會的調(diào)查權(quán)是必不可少的權(quán)力，那么調(diào)查權(quán)如何在實(shí)踐中發(fā)揮其應(yīng)有的作用顯得尤為重要。從議會調(diào)查權(quán)行使的實(shí)踐來看，議會的調(diào)查之所以能夠發(fā)揮作用，主要原因在于：其一，議會的憲法地位得到了尊重和維護(hù)。代議制度的產(chǎn)生是民主政治發(fā)展的要求，是對傳統(tǒng)君主專制的否定。議會制定法律、決定重大問題并監(jiān)督其它國家機(jī)關(guān)是憲法賦予民選代表機(jī)關(guān)的職權(quán)，這些職權(quán)的行使顯示出議會作為民主制機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的權(quán)威。正因為議會的地位崇高，所以憲法和法律對議員的選舉、議員的資格以及議員的權(quán)利均作出明確的規(guī)定，以保障議會真正能夠代表選民的意志，能夠擔(dān)當(dāng)立法和監(jiān)督的重任。議會的產(chǎn)生和運(yùn)作獲得選民的信用是議會調(diào)查權(quán)能夠發(fā)揮實(shí)際作用的基礎(chǔ)。其二，議會的意志不受其它意志的支配，能夠公正獨(dú)立地行使監(jiān)督權(quán)。議會既然是民選的代表機(jī)關(guān)，那么議會的權(quán)力除受到憲法的限制以及選民意志的影響外不受其它政治機(jī)構(gòu)的左右，由于現(xiàn)代民主政治具有政黨政治的特色，政黨在議會中扮演了重要的角色，但政黨只能依法在議會內(nèi)按照法定程序進(jìn)行活動，議會對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督雖然受到政黨政治的影響，但議會對政府的監(jiān)督是一種憲法監(jiān)督，是履行憲法職責(zé)的行為，黨派屬性不能改變議員的法律地位和憲法責(zé)任。因此，議會獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)是調(diào)查權(quán)能夠發(fā)揮作用的前提。再次，議會的調(diào)查具有不可替代性。議會的調(diào)查權(quán)是議會基于立法者和監(jiān)督者的地位而產(chǎn)生的權(quán)力。行政部門的調(diào)查不能取代議會的調(diào)查，尤其是需要追究行政官員的責(zé)任時，議會的調(diào)查才能顯示出公正性和說服力。如上文所述，議會對行政部門的調(diào)查是掌握行政機(jī)關(guān)及其官員是否履行職責(zé)以及是否違法的必要手段，如果沒有調(diào)查，議員不能了解相關(guān)的信息，也不了解發(fā)生重大事件的原因，就不能掌握證據(jù)和了解事件真相，不僅不能有效地監(jiān)督行政，而且也不能制定適當(dāng)?shù)姆蓙砉芾砉彩聞?wù)。

二、我國人大調(diào)查權(quán)的憲法依據(jù)

我國憲法沒有明確規(guī)定人大的調(diào)查權(quán)，但規(guī)定人大可以組織特定問題的調(diào)查委員會。憲法對人大組織調(diào)查委員會的規(guī)定始于1954年《憲法》，該《憲法》第35條規(guī)定：全國人民代表大會認(rèn)為必要的時候，在全國人民代表大會閉會期間全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要的時候，可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會。1975年《憲法》和1978年《憲法》則沒有再作規(guī)定?，F(xiàn)行《憲法》第71條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議?！薄稇椃ā吩谝?guī)定全國人大及其常委會有組織特定問題調(diào)查委員會的時候，沒有對地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的規(guī)定?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤饺嗣裾M織法》第31條對縣級以上人大組織調(diào)查委員會作出了規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會?！钡珶o論是《憲法》還是《地方政府組織法》都沒有對特定問題調(diào)查委員會的組成及其工作程序作出規(guī)定。《全國人民代表大會議事規(guī)則》(以下簡稱《議事規(guī)則》)用專章規(guī)定調(diào)查委員會，其中第46條是關(guān)于特定問題調(diào)查委員會的組成及程序方面的規(guī)定：“主席團(tuán)、三個以上的代表團(tuán)或者十分之一以上的代表聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，由主席團(tuán)提請大會全體會議決定。調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成，由主席團(tuán)在代表中提名，提請大會全體會議通過。調(diào)查委員會可以聘請專家參加調(diào)查工作?！薄蹲h事規(guī)則》在《憲法》第71條的基礎(chǔ)上將調(diào)查委員會的組成和程序具體化，其目的在于使調(diào)查委員會的規(guī)定具有可操作性，并且進(jìn)一步明確人大的調(diào)查職能。

雖然憲法沒有明確人大有調(diào)查權(quán)，但從憲法對人大調(diào)查委員會的規(guī)定以及人大的職權(quán)來分析，我國人大的調(diào)查權(quán)符合其國家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位，是人大履行憲法職能所必不可少的權(quán)力。

（一）調(diào)查權(quán)是立法機(jī)關(guān)固有的權(quán)力

立法機(jī)關(guān)制定法律需要對與立法相關(guān)的問題有明確的了解，這是不言而喻的。首先，法律要有效地調(diào)整社會關(guān)系，就必須符合社會情況和客觀需要，如果法律的規(guī)定不符合實(shí)際情況就有可能導(dǎo)致執(zhí)法困難而難以發(fā)揮其功能。其次，已經(jīng)制定的法律可能不能適用日益變化的社會意識和社會生活，導(dǎo)致法律存在漏洞。

立法權(quán)的行使是代表機(jī)關(guān)的主要職能，然而立法權(quán)的行使必須要有調(diào)查權(quán)的配合，否則立法權(quán)將脫離社會實(shí)踐，喪失代表機(jī)關(guān)的崇高地位和應(yīng)有的權(quán)威。從立法權(quán)與調(diào)查權(quán)的結(jié)合來看，可以從兩個方面來理解人大調(diào)查權(quán)在立法中的作用：第一，如果發(fā)生了某些重大的社會事件，而這些事件可能涉及到法律的執(zhí)行或者需要制定法律來規(guī)范社會生活，那么人大必須掌握足夠的信息，以取得可靠的資料來說明產(chǎn)生重大事件的原因及其法律后果，再決定是否修改法律或制定法律。如2003年“非典”產(chǎn)生嚴(yán)重社會影響，對公民的生命和財產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅；“孫志剛案件”所產(chǎn)生的行政執(zhí)法問題及法律責(zé)任問題；“佘祥林案件”所產(chǎn)生的刑事司法問題；小煤礦的非法開采以及嚴(yán)重的礦難事故。這些事件的發(fā)生都產(chǎn)生了廣泛而深刻的社會反響，人大作為民選的國家權(quán)力機(jī)關(guān)有義務(wù)進(jìn)行調(diào)查并向公眾公布調(diào)查結(jié)果。第二，如果發(fā)生了嚴(yán)重的政治事件或者涉及到行政管理的重大社會事件，這些事件的發(fā)生可能涉嫌行政部門違法失職或者貪污腐敗，那么人大必須按照法定程序決定是否組織特定問題的調(diào)查委員會介入事件的調(diào)查。其目的在于通過對事件的調(diào)查查明政府官員的行為是否應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任，同時對是否需要完善行政管理體制作出決定。

我國《憲法》和《立法法》規(guī)定全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)?！读⒎ǚā返?條對立法權(quán)的范圍作出了規(guī)定，凡涉及到刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)以及公民基本權(quán)利的事項只能制定法律。全國人大及其常委會在制定和修改法律時必須對國際國內(nèi)存在的問題有足夠的了解，對已經(jīng)發(fā)生的社會問題和政治問題的原因有相關(guān)的信息和資料，因此完全有必要運(yùn)用調(diào)查權(quán)來獲取這些信息和資料?，F(xiàn)在的問題是，立法機(jī)關(guān)的調(diào)查是否會與行政部門的調(diào)查相沖突，或者說立法機(jī)關(guān)的調(diào)查與行政部門的調(diào)查是一種重復(fù)調(diào)查，這種觀點(diǎn)不符合憲法對人大職能的規(guī)定。人大調(diào)查的問題必須是與其立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和重大事件決定權(quán)相關(guān)的問題，也就是說人大調(diào)查權(quán)是人大作為民選的代表機(jī)關(guān)履行基本職能所必需的權(quán)力。調(diào)查事件的真相是人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)向選民負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，可以提高人大立法和監(jiān)督的有效性，所以，行政機(jī)關(guān)對事件的調(diào)查不能代替人大的調(diào)查。

（二）監(jiān)督權(quán)與調(diào)查權(quán)不能分離

根據(jù)憲法，我國各級人大是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，其它國家機(jī)關(guān)均由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，向它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督?！稇椃ā泛汀兜胤秸M織法》均規(guī)定縣級以上人大及其常委會有質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)。

憲法將監(jiān)督其它國家機(jī)關(guān)的職責(zé)授予代表機(jī)關(guān)，既是西方憲政國家議會的通常作法，也符合我國人大的憲法性質(zhì)。人民代表大會是民主制機(jī)構(gòu)，代表選民的意志。根據(jù)憲政的一般原理，代表機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)體現(xiàn)了民主政治的價值，即民選的代表機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的民意基礎(chǔ)和政治合法性。英國學(xué)者戴雪認(rèn)為：“大概言之，巴力門中之眾民院所有愿望，在長久時期間，必不立異于英國民眾所有，至少總不反對選民所有。是何以故？則以能構(gòu)成眾民院的大多數(shù)者必能代表全國人民的大多數(shù)故。”［8］美國學(xué)者德沃金則強(qiáng)調(diào)：“在一個運(yùn)作良好的民主體制中，憲法中設(shè)立的民主條件足夠能滿足司法實(shí)踐的需要，因而當(dāng)允許中央和地方的立法者們擁有行使憲法所賦予的權(quán)力時就不存在某種不公正性?！保?］同時，民選代表對行政和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是“政治性”的任務(wù)和“不偏不倚”態(tài)度的最好機(jī)制。漢密爾頓在論述參議院對彈劾案的審判權(quán)時，對國會作為民主機(jī)構(gòu)在監(jiān)督其它機(jī)關(guān)中的不可替代性作用作了一般性論述：政府官員的失職和犯罪是“對某種群眾委托的濫用或背離?！薄瓣P(guān)系所有從政人員政治聲譽(yù)和政治生命如此深遠(yuǎn)的群眾委托，其重要性和敏感性是不言自明的?！比绻麑椲腊附唤o國會以外的機(jī)關(guān)去審理，“很難設(shè)想這些人會以不偏不倚的態(tài)度對待其行為需要受審查的人?！保?0］我國人大對其它國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督雖然在具體的制度設(shè)計和程序上與西方憲法相比存在較大的區(qū)別，但人大作為民選機(jī)關(guān)監(jiān)督其它機(jī)關(guān)的原理具有一致性。事實(shí)上，憲法和議事規(guī)則規(guī)定人大代表可以對國務(wù)院及國務(wù)院各部門提出質(zhì)詢案，受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。可以依法對由全國人民代表產(chǎn)生的其它國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提出罷免案，罷免案可由主席團(tuán)提交各代表團(tuán)審議，或者組織特定問題的調(diào)查委員會。質(zhì)詢在某種程度上具有向行政部門調(diào)查相關(guān)情況的作用?？梢栽O(shè)想，如果人大代表在提出罷免案后，如果人大不對罷免的事實(shí)予以澄清，很難說人大能夠客觀和公正地作出是否罷免的決定，所以，從憲法和法律對人大的監(jiān)督職能的設(shè)定來看，人大的調(diào)查權(quán)具有憲法依據(jù)。

（三）重大問題的決定權(quán)需要調(diào)查權(quán)輔助

代議機(jī)構(gòu)除立法與監(jiān)督權(quán)外，還有決定國家政治生活和經(jīng)濟(jì)生活中的重大問題。根據(jù)我國憲法和全國人民代表大會組織法的有關(guān)規(guī)定，我國人大對重大問題的決定權(quán)包括：審議一府兩院工作報告并作出相應(yīng)的決定；決定一府兩院組成人員；決定行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職權(quán)；審議國民經(jīng)濟(jì)計劃和國家預(yù)算并作出相應(yīng)的決定等等。全國人民代表大會及其常委會要對這些重大事項作出決定，必須了解相關(guān)的情況。因此，從憲法賦予人大的決定權(quán)來看，調(diào)查權(quán)也是必不可少的權(quán)力。

由民選的代表機(jī)構(gòu)來決定國家的重大問題是近代憲政體制區(qū)別于古代專制政治的標(biāo)志之一，近代憲政國家都將重大人事任免以及國家預(yù)算等納入議會的權(quán)力范圍。然而代表機(jī)關(guān)對重大問題的決定更加需要掌握所決定問題的必要的信息和材料。因此，西方國家的憲法和法律規(guī)定議會常設(shè)委員會有權(quán)對應(yīng)當(dāng)決定的重大問題進(jìn)行調(diào)查，此種調(diào)查主要是經(jīng)常性調(diào)查，即議會在作出重大決定前要求委員會掌握一些必要的信息。同時，議會的常設(shè)委員會還對自己權(quán)限范圍內(nèi)的問題要求政府部門接受詢問，或者對自己已經(jīng)作出的決定的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查。議會對重大問題的決定權(quán)所進(jìn)行的調(diào)查有些具有監(jiān)督政府的性質(zhì)，但兩者并不完全等同。

我國憲法對人大的決定權(quán)作出了較為全面的規(guī)定，其決定權(quán)的范圍是極為廣泛的。因此，人大為履行這一職能有必要對由其決定的事項進(jìn)行調(diào)查。圍繞決定重大問題而產(chǎn)生的調(diào)查與人大的一般調(diào)研工作有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，調(diào)研一般圍繞立法、法律的實(shí)施以及選舉狀況等問題進(jìn)行，不涉及到監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)，只是掌握某些情況和數(shù)據(jù)，供人大參考。而圍繞決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和立法權(quán)而產(chǎn)生的調(diào)查權(quán)具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)，調(diào)查人員的調(diào)查行為對被調(diào)查人具有強(qiáng)制性，調(diào)查而獲得的信息、資料和證據(jù)可以成為代表機(jī)關(guān)行使罷免權(quán)的直接依據(jù)。

三、我國人大調(diào)查權(quán)難以啟動的原因

從人大調(diào)查權(quán)的憲法依據(jù)來看，全國人大及其常委會的調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種至關(guān)重要的權(quán)力。但從我國人大的實(shí)踐來分析，此種調(diào)查權(quán)從來沒有行使過。近年來，地方人大根據(jù)《地方政府組織法》的規(guī)定作出了幾次組織特定問題調(diào)查委員會的嘗試，從而引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界對中國人大調(diào)查權(quán)的關(guān)注。

我國地方人大組織調(diào)查委員會的實(shí)踐始于1997年湖北省荊州市人大常委會對雜交水稻種子經(jīng)營情況的調(diào)查。通過調(diào)查委員會的調(diào)查，該市人大常委會認(rèn)為地方政府及其部門在雜交水稻種子違法經(jīng)營過程中存在制止不力、執(zhí)法不嚴(yán)的行政責(zé)任，因此責(zé)令相關(guān)部門分清責(zé)任后嚴(yán)肅查處。2000年4月，合肥市人大常委會決定對歷時三年零兩個月才作出終審判決的汪倫才案件進(jìn)行調(diào)查。由于此案可能涉及司法不公等問題，市人大常委會決定成立特定問題調(diào)查委員會。調(diào)查委員會于2000年8月向市人大常委會遞交調(diào)查報告，認(rèn)定個別司法人員不能公正司法使案件性質(zhì)不能得到正確的認(rèn)定，安徽省合肥市第十二屆人大常委會第二十次會議審議通過了《關(guān)于汪倫才案件調(diào)查報告的決議》，要求嚴(yán)肅查處汪倫才案件有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人。2003年3月，成都市錦江區(qū)人大常委會組織特定問題調(diào)查委員會，調(diào)查天華公司內(nèi)部糾紛問題。調(diào)查委員會報告表示區(qū)政府有關(guān)部門在指導(dǎo)和審批原化學(xué)試劑廠的改制過程中，是依照國家有關(guān)法律和政策執(zhí)行的，改制的程序是合法的，沒有發(fā)現(xiàn)政府工作人員有失職、瀆職行為。2003年8月，人大常委會召開會議，審議并通過了特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查報告。

地方人大組織特定問題調(diào)查委員會主要根據(jù)地方政府組織法的規(guī)定，呈現(xiàn)出以下幾個特征：第一，特定問題調(diào)查委員會主要由人大常委會來組織，地方人民代表大會尚未產(chǎn)生組織特定問題調(diào)查委員會的先例；第二，地方人大常委會組織的調(diào)查委員會在人員的組成上比較復(fù)雜，邀請政府相關(guān)部門以及技術(shù)專家參與調(diào)查；第三，調(diào)查中雖然通過調(diào)查委員會調(diào)取證據(jù)和材料，但沒有通過聽證和辯論，也沒有采用質(zhì)詢、詢問等法定的調(diào)查方式；第四，組成調(diào)查委員會基本上是人大主任會議或者常委會提議，沒有人大代表提出動議的情形。第五，調(diào)查委員會在查處司法不公事件時，實(shí)際上是實(shí)行“個案監(jiān)督”，沒有就司法中存在的普遍性問題提出解決的方案或者作出相應(yīng)的決議，也沒有及時啟動罷免程序。從以上特征分析，地方人大組織特定問題調(diào)查委員會所調(diào)查的問題，不是國家政治生活中的重大問題，而是具有局部性的問題；由于組織調(diào)查委員會的均為市級或者縣區(qū)級人大，均沒有立法權(quán)，因此調(diào)查的內(nèi)容與立法權(quán)無關(guān)。然而，地方人大組織特定問題調(diào)查委員會的實(shí)踐具有非常積極的意義，尤其是在全國人大長期沒有啟動調(diào)查程序的情況下，公眾對組織特定問題調(diào)查委員會持樂觀態(tài)度，認(rèn)為地方人大的實(shí)踐能夠推動我國法治建設(shè)的進(jìn)程。

地方人大組織特定問題調(diào)查委員會的實(shí)踐說明，由權(quán)力機(jī)關(guān)調(diào)查某些重大事件具有可行性，而且也符合我國法治發(fā)展的進(jìn)程。由于全國人大及其常委會沒有運(yùn)用調(diào)查權(quán)的實(shí)踐，法律界人士多次呼吁全國人大對某些事件組成特定問題調(diào)查委員會，如“孫志剛案”和“佘祥林案件”發(fā)生后，引起人們普遍關(guān)注，一些人士主張由全國人大組織特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查，以弄清事實(shí)真相，向公眾作出說明并且依法作出相應(yīng)的決定，但全國人大沒有對此作出回應(yīng)。全國人大及其常委會之所以沒有組成特定問題的調(diào)查委員會調(diào)查這類事件，其原因主要有：

首先，憲法規(guī)定全國人大及其常委會有組織特定問題調(diào)查委員會的權(quán)力?！蹲h事規(guī)則》對全國人民代表大會組成特定問題調(diào)查委員會的程序作出了明確的規(guī)定，但全國人大全體會議會期較短，在發(fā)生重大事件時又不可能緊急召集，所以全國人大的此種權(quán)力沒有行使的機(jī)會。全國人大常委會雖然是常設(shè)機(jī)構(gòu)，但《議事規(guī)則》沒有對常委會組成特定問題調(diào)查委員會作出程序方面的規(guī)定，《全國人大常委會議事規(guī)則》第21條規(guī)定：常務(wù)委員會認(rèn)為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議。這一條是對《憲法》第71條的簡單重復(fù)，雖然中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法第39條規(guī)定：各級人民代表大會常務(wù)委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。這一規(guī)定仍然沒有明確組成調(diào)查委員會的必要條件，也沒有對程序問題作出更加詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致人大常委會難以啟動調(diào)查工作。當(dāng)然，全國人大常委會可以借鑒地方人大常委會的作法，但在當(dāng)前的權(quán)力框架范圍內(nèi)啟動調(diào)查權(quán)仍有困難。

其次，全國人大及其常委會缺乏行使調(diào)查權(quán)所必不可少的權(quán)力空間。雖然憲法賦予全國人大及其常委會以崇高的憲法地位和廣泛的權(quán)力，但是廣泛的權(quán)力并不意味著具有行使權(quán)力的權(quán)威。在立法權(quán)和決定權(quán)方面，由于憲法和法律的規(guī)定比較明確，全國人大及其常委會的行使空間較大；在監(jiān)督權(quán)的行使上，由于憲法和法律的規(guī)定比較宏觀，程序也比較粗糙，加上在我國的政治體制中，監(jiān)督往往要經(jīng)過政治程序，全國人大及其常委會必須在啟動法律程序之前進(jìn)行全面的協(xié)調(diào)，以取得監(jiān)督的管轄權(quán)。全國人大常委會的組成人員大多具有豐富的政治經(jīng)驗，洞悉政治運(yùn)作機(jī)制，在權(quán)力空間較小的情況下不會為此啟動特別監(jiān)督程序。至于調(diào)查權(quán)，雖然有憲法和法律的規(guī)定，屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)固有的權(quán)力，但是調(diào)查權(quán)屬于代表機(jī)關(guān)的“準(zhǔn)司法權(quán)”，權(quán)力的行使往往比較嚴(yán)肅，如聽證、質(zhì)詢、辯論和取證等都具有一定的強(qiáng)制性，容易沖擊現(xiàn)行行政管理體制，所以，全國人大常委會對此持慎重態(tài)度是可以理解的。

再次，憲法和法律對人大調(diào)查權(quán)的范圍不夠明晰。我國憲法和法律只規(guī)定全國人大及其常委會有組織特定問題調(diào)查委員會的權(quán)力，但沒有規(guī)定經(jīng)常性調(diào)查的權(quán)力，即全國人大及其常委會在監(jiān)督“一府兩院”過程中，需要行使罷免權(quán)時，憲法和法律沒有調(diào)查程序?！蹲h事規(guī)則》明確全國人大各代表團(tuán)和代表在開會期間可以依法提出詢問和質(zhì)詢，卻沒有規(guī)定專門委員會的調(diào)查權(quán)，因此詢問和質(zhì)詢?nèi)狈?jīng)常性調(diào)查的特征，不容易取得必要的信息和資料，在某種程序上阻礙了人大調(diào)查權(quán)的行使。

四、建構(gòu)人大調(diào)查機(jī)制

人大調(diào)查權(quán)的完善應(yīng)以適應(yīng)我國社會主義民主政治建設(shè)和法治建設(shè)的進(jìn)程為基本目標(biāo)，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是人民行使權(quán)力的法定機(jī)構(gòu)，因此，改革必須有利于人大啟動調(diào)查程序，以解決我國政治生活和社會生活中的重大問題，通過調(diào)查權(quán)的改革建構(gòu)人大的調(diào)查機(jī)制。

我國憲法和法律沒有明確地規(guī)定人大的調(diào)查權(quán)，在中國法理念下不利于人大行使這一權(quán)力。我國代議制度的歷史比較短暫，沒有代議制民主的歷史資源，因此，需要憲法有明確的規(guī)定，人大要在憲法和法律規(guī)定不明確的情況下行使權(quán)力存在較大的困難。西方國家議會的調(diào)查權(quán)可以從英國的先例中取得理論支持，而不需要通過憲法作出更加詳細(xì)的確認(rèn)，即使這樣，歐洲大陸部分國家的憲法還是對議會的調(diào)查權(quán)從范圍、原則到程序都作了規(guī)定，其目的在于使議會行使調(diào)查權(quán)具有合憲性。我國憲法只規(guī)定全國人大組織特定問題調(diào)查委員會，調(diào)查委員會是臨時性機(jī)構(gòu)，不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，其調(diào)查的內(nèi)容往往是國內(nèi)發(fā)生重大影響的事件。所以特定問題的調(diào)查權(quán)并不是代表機(jī)關(guān)完整意義上的調(diào)查權(quán)，或者說僅僅是調(diào)查權(quán)的一部分。事實(shí)上，代表機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)較多地運(yùn)用在經(jīng)常性調(diào)查方面，即代表機(jī)關(guān)的常設(shè)或?qū)ｉT委員會針對特定行政部門或者發(fā)生與特定行政部門相關(guān)事件的調(diào)查，其主要作用在于經(jīng)常監(jiān)督行政和司法的活動。然而，我國憲法規(guī)定了人大的質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)，但沒有規(guī)定人大圍繞質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)而行使調(diào)查權(quán)。實(shí)踐中，人大主要將其它部門已經(jīng)調(diào)查的事實(shí)和結(jié)論予以認(rèn)可，人大并沒有決定違法事實(shí)是否存在以及違法責(zé)任的分配等本應(yīng)當(dāng)屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。如果人大通過質(zhì)詢后不對事實(shí)進(jìn)行調(diào)查就轉(zhuǎn)入罷免程序，從法律上來講是違背公正原則的。所以，通過憲法和法律進(jìn)一步明確規(guī)定人大調(diào)查權(quán)是極為必要的，從憲法和法律的規(guī)定來看，人大的調(diào)查權(quán)可以分為三種：一種是特定問題的調(diào)查；第二種是經(jīng)常性調(diào)查，即對行政和司法部門是否履行職責(zé)和違法的調(diào)查；第三種是一般調(diào)查，也就是調(diào)研，即人大與其職能相關(guān)的某些問題進(jìn)行的收集資料和數(shù)據(jù)的調(diào)查，這種調(diào)查不具有“司法性”和強(qiáng)制性，法律可以不作規(guī)定。在這三種調(diào)查中，前兩種是人大調(diào)查權(quán)的核心部分，由于特定問題調(diào)查和經(jīng)常性調(diào)查具有“準(zhǔn)司法”的性質(zhì)，調(diào)查將追究行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)及其官員的法律責(zé)任，因此憲法和法律必須對此作出詳細(xì)的規(guī)定，以保障全國人大及常委會有效地行使這一權(quán)力。

在明確規(guī)定人大及其常委會調(diào)查權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對特定問題調(diào)查程序進(jìn)一步具體化，必要的時候可以修改兩個《議事規(guī)則》或者制定《人民代表大會調(diào)查法》。如上文所述，《議事規(guī)則》規(guī)定主席團(tuán)、3個以上的代表團(tuán)以及1/10以上的代表聯(lián)名才能提出調(diào)查委員會的動議，提出動議后由大會主席團(tuán)提請大會全體會議決定。這一規(guī)定重視了主席團(tuán)和代表團(tuán)的作用，但對1/10以上的代表提出動議則比較苛刻，不利于發(fā)揮代表的監(jiān)督作用。全國人大現(xiàn)有代表2000多人，要由200多名代表提出動議是比較困難的，地方人大組織特定問題調(diào)查委員會的實(shí)踐也證明，人大常委會提出調(diào)查動議的可能性和可操作性較強(qiáng)，由人大代表提出調(diào)查委員會的動議幾乎不可能。這說明法律對組織調(diào)查委員會的規(guī)定不夠全面和科學(xué)，應(yīng)當(dāng)從發(fā)揮代表作用的角度進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷??！度珖嗣翊泶髸M織法》規(guī)定：“全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會。調(diào)查委員會的組織和工作，由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會決定。”這一規(guī)定實(shí)際上將組織調(diào)查委員會的程序由人大及其常委會自行決定，但是調(diào)查委員會的組成及其運(yùn)行涉及到許多重要的政治問題，需要由法律來作出規(guī)定以便于實(shí)施。從實(shí)踐的角度來看，以下幾個問題必須由立法來明確：第一，關(guān)于特定問題的范圍，即哪些問題的發(fā)生需要組織特定問題調(diào)查委員會。法律可對特定問題以概括式和列舉式相結(jié)合的方式作出規(guī)定，為全國人大及其常委會組織調(diào)查委員會提供法律依據(jù)。第二，調(diào)查委員會的工作程序。調(diào)查委員會調(diào)查的問題都是特定問題，這些問題或者是具有全局性的問題，或者是具有重大影響的問題，因此調(diào)查委員會必須有相關(guān)的權(quán)力來獲取證據(jù)和信息，所以調(diào)查程序應(yīng)當(dāng)包括辯論、聽證、傳喚證人、搜集證據(jù)等具有司法屬性的權(quán)力。調(diào)查委員會的組成人員主要應(yīng)當(dāng)由代表組成，必要的時候可以由司法機(jī)關(guān)協(xié)助。第三，調(diào)查委員會報告的效力。調(diào)查委員會的性質(zhì)是臨時性委員會，特定問題調(diào)查完成后即可解散，但調(diào)查委員會的報告在分析資料和證據(jù)的基礎(chǔ)上，對國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任必須作出說明，以便于人大根據(jù)調(diào)查報告作出相應(yīng)的決定，所以調(diào)查報告必須向公眾公開，這是人大民選代表機(jī)關(guān)的性質(zhì)所決定的，也是人民代表向人民負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。同時，調(diào)查委員會的報告對我國立法以及公共管理中存在的問題可以提出建議，全國人大可以對這些建議進(jìn)行表決并決定是否采納。第四，調(diào)查委員會的法律保障和行使權(quán)力的限制。調(diào)查委員會對特定問題的調(diào)查涉及到立法、執(zhí)法和司法方面的問題，調(diào)查的結(jié)果可能會對其它國家機(jī)關(guān)及其主要官員造成不利影響，因此，有必要對調(diào)查委員會及其組成人員提供法律上的保障，包括通過法律規(guī)定非經(jīng)全國人民代表大會決定不能解散調(diào)查委員會，調(diào)查委員會行使調(diào)查權(quán)時可以采用必要的司法措施，對抵制調(diào)查或者拒不提供證據(jù)的公民和法人經(jīng)過人大常委會批準(zhǔn)施加制裁等。當(dāng)然，調(diào)查委員會行使權(quán)力時必須遵守憲法和訴訟法等法律，并具有保守秘密和保障人權(quán)的義務(wù)。

賦予專門委員會以調(diào)查權(quán)。我國有學(xué)者提出，在完善全國人民代表大會監(jiān)督權(quán)和調(diào)查權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各專門委員會的職能作用。全國人民代表大會組織法規(guī)定：對屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。因此，從法律規(guī)定我國人大的職權(quán)來看，專門委員會行使調(diào)查權(quán)是有法律依據(jù)的，而且專門委員會還有調(diào)查的實(shí)踐，如教科文衛(wèi)委員會和內(nèi)務(wù)司法委員會曾經(jīng)組織過調(diào)查小組對相關(guān)事項進(jìn)行調(diào)查并提出過調(diào)查報告［2］658。目前，人大各專門委員會的調(diào)查主要以調(diào)查研究、立法調(diào)查和個案監(jiān)督為主，前兩者實(shí)際上是一種一般性調(diào)查，沒有監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)。作為民選代表機(jī)關(guān)常設(shè)性委員會的調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)圍繞對一府兩院相關(guān)部門的經(jīng)常性調(diào)查為主。之所以應(yīng)當(dāng)以經(jīng)常性調(diào)查為主，是因為：第一，人大專門委員會是人民代表大會的常設(shè)性委員會，對政府相關(guān)職能部門的情況比較了解，在人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，便于開展經(jīng)常性監(jiān)督活動。第二，人大專門委員會的組織結(jié)構(gòu)有利于行使聽證、詢問等具體的調(diào)查活動，容易獲得相關(guān)的材料。第三，人大專門委員會的調(diào)查可以在程序上與人大的質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)相銜接，與全國人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)結(jié)合，有利于全國人民代表大會及其常委會經(jīng)常性地開展監(jiān)督活動和決定國家重大問題。

圍繞人大調(diào)查機(jī)制的完善而形成的立法措施最終需要從觀念上認(rèn)識人民代表大會調(diào)查權(quán)的重要作用才能真正產(chǎn)生實(shí)效。長期以來，人大需要有崇高的憲法地位，有憲法賦予的廣泛職權(quán)，但是人大權(quán)力的行使受到諸多客觀因素的制約，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)、憲法解釋權(quán)、重大事項決定權(quán)等基本權(quán)力的實(shí)際行使與人大的憲法地位不相稱，所以，從觀念上轉(zhuǎn)變對人大的認(rèn)識具有重大的意義。除了觀念上的問題之外，還須充分考慮我國人大體制上的特色，我國的人大不同于西方國家的議會，人大全體會議時間短，且實(shí)行兼職代表制，因代表人數(shù)眾多導(dǎo)致召集成本高，這些特征決定了全國人大行使監(jiān)督權(quán)和調(diào)查權(quán)比較困難。由于人大代表產(chǎn)生機(jī)制的問題，許多代表缺乏監(jiān)督的理念和實(shí)際鍛煉，不容易啟動法律程序。同時，我國的政治監(jiān)督機(jī)制相對發(fā)達(dá)，政治機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的調(diào)查更具權(quán)威，從而牽制了人大調(diào)查權(quán)的行使。況且人大調(diào)查權(quán)的行使具有監(jiān)督和對抗的性質(zhì)，與我國現(xiàn)行的政治協(xié)調(diào)機(jī)制不完全兼容，導(dǎo)致調(diào)查權(quán)的獨(dú)立行使極為困難，這些都是加強(qiáng)和完善人民代表大會制度迫切需要進(jìn)一步進(jìn)行理論論證的問題。

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本文責(zé)任編輯：汪太賢