金融監(jiān)管當(dāng)局的審慎監(jiān)管、中央銀行的最后貸款人功能和存款保護(hù)體系是構(gòu)成一國金融安全網(wǎng)的三大基本要素。金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)在脆弱性決定了金融風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在性。自存款保險(xiǎn)制度最早由捷克于1924年建立以來，存款保險(xiǎn)制度已是各國基于維護(hù)存款者信心、保證金融秩序所具有的共識(shí)和理智選擇。本文通過對(duì)比分析美、德兩國存款保險(xiǎn)制度得出我國建立存款保險(xiǎn)制度的必要性，并就國內(nèi)存款保險(xiǎn)制度的建立作出預(yù)測和建議。

對(duì)比分析：美、德存款保險(xiǎn)制度

世界各國的存款保險(xiǎn)制度千差萬別，但從政府管理與市場約束這兩個(gè)層次來看，不外乎兩種模式：一種是以美國為代表的政府存款保險(xiǎn)模式；另一種是以德國為代表的非官方存款保險(xiǎn)模式。這兩種制度的運(yùn)作基本上是成功的。尤其是德國，自建立存款保險(xiǎn)制度以來，從未發(fā)生過銀行危機(jī)。以下從兩國的組織模式、投保方式及保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)基金來源與賠付金額、監(jiān)管環(huán)境等四個(gè)方面展開對(duì)比分析。

（一）組織模式

根據(jù)出資方式的不同，各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的組織形式可分為三種：一是由政府出資設(shè)立公營的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；二是由政府和金融機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立公私合營的混合型存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；三是由金融同業(yè)出資設(shè)立行業(yè)性的民營存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）是一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，直接由國會(huì)負(fù)責(zé)，并接受美國會(huì)計(jì)總署的審計(jì)。但與大多數(shù)其他政府機(jī)構(gòu)不同的是，F(xiàn)DIC從未從國會(huì)獲得撥款，其最初啟動(dòng)資金是向聯(lián)邦儲(chǔ)備體系成員銀行征收的保險(xiǎn)費(fèi)和美國財(cái)政部1.5億美元的貸款，款項(xiàng)于1948年還清。

德國是非官方存款保險(xiǎn)模式的典范。1974年德國建立了現(xiàn)行的自愿存款保險(xiǎn)制度。1998年8月，德國頒布實(shí)施《存款擔(dān)保與投資人補(bǔ)償法》，從而結(jié)束了非官方自愿性保險(xiǎn)在德國一統(tǒng)天下的局面，構(gòu)建了強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)制度。但從德國構(gòu)建強(qiáng)制存款保險(xiǎn)制度的時(shí)間及其與原保險(xiǎn)體系的關(guān)系來看，德國只是為了在形式上符合歐盟要求而建立強(qiáng)制存款保險(xiǎn)制度，非官方自愿存款保險(xiǎn)仍是德國存款保險(xiǎn)體系的主要組成。

（二）投保方式及保險(xiǎn)范圍

美國目前大部分存款機(jī)構(gòu)，包括國民銀行、州注冊(cè)銀行、住房儲(chǔ)蓄銀行、儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)、外國銀行在美分支機(jī)構(gòu)等都參加了存款保險(xiǎn)。FDIC只對(duì)銀行存款人提供保護(hù)，不保護(hù)非存款債權(quán)人或倒閉銀行股東的利益，并且只對(duì)支票賬戶、儲(chǔ)蓄賬戶、存單、退休金賬戶等銀行存款賬戶進(jìn)行保險(xiǎn)，對(duì)共同基金投資、股票、債券、國庫券等其他投資產(chǎn)品不予保險(xiǎn)。

在德國的存款保險(xiǎn)機(jī)制下，自愿保險(xiǎn)原則體現(xiàn)得較為充分。由德國三大銀行業(yè)協(xié)會(huì)構(gòu)建的存款保障體系對(duì)居民、非居民存款，境內(nèi)、境外存款，本幣、外幣存款均提供保護(hù)。

（三）保險(xiǎn)基金來源與賠付金額

FDIC的資金由會(huì)員銀行提供，2006年數(shù)據(jù)顯示，其管理著120億美元的保險(xiǎn)基金，相當(dāng)于被保險(xiǎn)存款的1%以上，F(xiàn)DIC還有權(quán)從財(cái)政部獲得30億美元的借款。從1933到1993年，F(xiàn)DIC一直實(shí)行統(tǒng)一費(fèi)率，即根據(jù)銀行存款的規(guī)模，而不是依據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)征收存款保險(xiǎn)費(fèi)。統(tǒng)一保險(xiǎn)費(fèi)率征收方案的最大弊端便是誘發(fā)銀行道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。FDIC根據(jù)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法案》于1993年實(shí)行基于風(fēng)險(xiǎn)的差別費(fèi)率，這種以風(fēng)險(xiǎn)為依據(jù)的保險(xiǎn)費(fèi)率大大減少了銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的動(dòng)機(jī)。

德國三大存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資金一般來自于參加保險(xiǎn)計(jì)劃的會(huì)員銀行按一定比率繳納的保險(xiǎn)費(fèi)。德國的存款保險(xiǎn)賠付金額與其它國家相比較高。德國私人商業(yè)銀行、信用合作社、儲(chǔ)蓄銀行及其信貸銀行的存款者，所受保障的最高限額是所在銀行責(zé)任自有資本的30%，而且，那些沒有加入存款保險(xiǎn)機(jī)制的金融機(jī)構(gòu)，將受到1998年成立的德國銀行賠償機(jī)構(gòu)有限公司的保護(hù)。

（四）監(jiān)管環(huán)境

兩國模式均表明監(jiān)管環(huán)境對(duì)存款保險(xiǎn)績效的影響是相當(dāng)大的。美國20世紀(jì)80年代末的銀行業(yè)危機(jī)很大程度來自于不審慎監(jiān)管；而與之形成對(duì)照的是德國監(jiān)管環(huán)境良好。德國的銀行協(xié)會(huì)、審計(jì)協(xié)會(huì)有很強(qiáng)的監(jiān)管權(quán)威，機(jī)構(gòu)之間的合作與協(xié)調(diào)關(guān)系使得處理經(jīng)營失敗銀行時(shí)堅(jiān)決而迅速；此外，經(jīng)濟(jì)和反破產(chǎn)的立法傾向有助于避免道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，像我國這樣制度環(huán)境不理想的發(fā)展中國家更應(yīng)當(dāng)處理好監(jiān)管與金融自由化、監(jiān)管與銀行業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系。

我國建立存款保險(xiǎn)制度的必要性

我國至今仍未出臺(tái)存款保險(xiǎn)制度，隱含的存款擔(dān)保在國內(nèi)盛行——沒有銀行法或其他政府法規(guī)做出存款保險(xiǎn)的明確規(guī)定，但銀行的經(jīng)營管理者和存款人都相信在銀行破產(chǎn)時(shí)，政府會(huì)采取措施保護(hù)銀行體系。盡管隱含存款擔(dān)保制度與存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)基本一致，但是，從以下的分析可看出，前者的制度效率明顯低于后者。

首先，國內(nèi)目前的《商業(yè)銀行法》規(guī)定，一旦銀行破產(chǎn)或面臨清算，個(gè)人儲(chǔ)蓄帳戶將優(yōu)先受償，這實(shí)際上是對(duì)債權(quán)人的不平等。而且，近年來，政府為了償還破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的個(gè)人債權(quán)，已經(jīng)耗費(fèi)了大量的財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，這種隱性擔(dān)保造成了破產(chǎn)機(jī)構(gòu)管理責(zé)任的模糊化。

其次，存款保險(xiǎn)制度所提供的存款保護(hù)更為可信。存款保險(xiǎn)制度減少銀行擠兌的功能取決于在銀行失敗破產(chǎn)時(shí)存款人確信的可獲得保護(hù)的程度。明確的存款保護(hù)范圍越大，這兩種制度在維護(hù)銀行體系穩(wěn)定性的效率方面的差異也越大。

再次，隱含存款擔(dān)保和存款保險(xiǎn)都具有保護(hù)小儲(chǔ)戶的潛在能力，但存款保險(xiǎn)在制度設(shè)計(jì)上更能實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。在存款保險(xiǎn)制度下，保護(hù)小存款人是一種法律責(zé)任，并且通過存款保險(xiǎn)基金或事后征繳費(fèi)用來支持。而隱含的存款擔(dān)保由于沒有事前確定的規(guī)則和程序作為參考，而只是對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行相機(jī)抉擇，并以以前曾發(fā)生過的銀行危機(jī)事件作指導(dǎo)。

最后，在隱性存款保險(xiǎn)制度下，受保護(hù)的除了存款之外，還有銀行業(yè)本身。然而對(duì)銀行業(yè)的保護(hù)卻只會(huì)削弱我國銀行業(yè)的國際競爭力，使銀行業(yè)更加脆弱。而且，由于在隱性擔(dān)保下沒有銀行的直接退出機(jī)制，容易導(dǎo)致銀行部門過分臃腫，從而影響銀行的收益能力，而收益率下降又正是導(dǎo)致銀行破產(chǎn)的重要原因。伴隨著《破產(chǎn)法》的起草和出臺(tái)，存款保險(xiǎn)制度的建立將有助于公平、透明的市場退出機(jī)制的形成。

國內(nèi)存款保險(xiǎn)制度的預(yù)測和建議

（一）時(shí)機(jī)選擇問題

上述通過隱含存款擔(dān)保制度與存款保險(xiǎn)制度的對(duì)比，筆者闡述了我國建立存款保險(xiǎn)制度的必要性。但必要性絕不等同于緊迫性。實(shí)施存款保險(xiǎn)制度不宜操之過急（王國剛，2007）。在整個(gè)銀行部門運(yùn)行狀態(tài)良好、公眾建立存款保險(xiǎn)的愿望并不強(qiáng)烈時(shí)引入存款保險(xiǎn)機(jī)制較為適宜（波多野睦夫，日本存款保險(xiǎn)公司副總裁，2005）。如果政府在金融部門運(yùn)行狀況惡化之后再建立存款保險(xiǎn)制度，公眾可能會(huì)將這一舉措理解為銀行破產(chǎn)的信號(hào)。這便會(huì)加重存款人的不安情緒并引發(fā)恐慌。我國現(xiàn)今銀行體系較穩(wěn)定，是政府建立存款保險(xiǎn)制度的優(yōu)良時(shí)機(jī)。

（二）費(fèi)率厘定問題

美國在1993年前一直實(shí)行單一費(fèi)率制。然而單一費(fèi)率制帶來了擴(kuò)張道德風(fēng)險(xiǎn)的弊端。

基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)的差別浮動(dòng)費(fèi)率制才能合理規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)。全面引入基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)的差別費(fèi)率需要建立在較為成熟的存款保險(xiǎn)制度和金融制度之上，而我國存款保險(xiǎn)制度尚待建立、金融體制不夠健全。國內(nèi)學(xué)者賀瑛2003年提出了變通的差別費(fèi)率制，即“有管理、浮動(dòng)的機(jī)構(gòu)差別費(fèi)率制”。意在確定一個(gè)科學(xué)合理的基準(zhǔn)費(fèi)率，以此為基礎(chǔ)，根據(jù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)對(duì)不同類別投保金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)判斷，適當(dāng)浮動(dòng)，在同類金融機(jī)構(gòu)間實(shí)行單一費(fèi)率。需要考慮的是，基準(zhǔn)費(fèi)率該如何核定呢？目前國際平均保險(xiǎn)基準(zhǔn)費(fèi)率的核定一般是以儲(chǔ)蓄存款余額為基數(shù)，水平為0.5%。考慮到我國銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)較多，自有資金少，較長時(shí)間內(nèi)仍難擺脫硬負(fù)債、軟資產(chǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)局面。我國存款保險(xiǎn)基準(zhǔn)費(fèi)率至少應(yīng)為0.5%。當(dāng)然，有管理、浮動(dòng)的機(jī)構(gòu)差別費(fèi)率制只能作為我國過渡階段的權(quán)宜之計(jì)，隨著銀行體制的逐步完善，應(yīng)再行推出嚴(yán)格意義上的差別費(fèi)率。

（三）保險(xiǎn)范圍問題

存款保險(xiǎn)的保險(xiǎn)范圍包括兩方面的內(nèi)容：其一是保險(xiǎn)的對(duì)象，即哪些金融機(jī)構(gòu)可以成為合格的存款保險(xiǎn)者；其二是保險(xiǎn)標(biāo)的，即金融機(jī)構(gòu)的哪些存款種類可參與保險(xiǎn)。關(guān)于保險(xiǎn)的對(duì)象，從以下五大類金融機(jī)構(gòu)來考慮。

1.國有商業(yè)銀行

國有商業(yè)銀行在我國的金融機(jī)構(gòu)體系中占主導(dǎo)地位，沒有國有商業(yè)銀行參與的存款保險(xiǎn)制度顯然是不完整的，而且也會(huì)扭曲其與其他參與了存款保險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)的公平競爭。

2.信用合作社

城鄉(xiāng)信用合作社是當(dāng)前金融風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)區(qū)，也是最迫切需要存款保險(xiǎn)制度保護(hù)的一類金融機(jī)構(gòu)。其數(shù)量多，規(guī)模小，分布廣。

3.股份制銀行

我國現(xiàn)有的區(qū)域性發(fā)展銀行、民營銀行、城市商業(yè)銀行等，在股權(quán)結(jié)構(gòu)和管理上相似，這些股份制銀行經(jīng)營比較健康，運(yùn)作比較規(guī)范，應(yīng)將符合條件的這類銀行全部納入存款保險(xiǎn)體系。

4.郵政儲(chǔ)蓄

郵政儲(chǔ)蓄的地位較特殊，由于其吸收的存款全部都上交央行，且極少涉及金融風(fēng)險(xiǎn)，所以郵政儲(chǔ)蓄可不納入存款保險(xiǎn)體系。

5.國內(nèi)銀行的海外分支機(jī)構(gòu)和外國銀行在我國的分支機(jī)構(gòu)

我國銀行風(fēng)險(xiǎn)較大，國際信譽(yù)一般，而建立存款保險(xiǎn)制度可增強(qiáng)海外分支機(jī)構(gòu)的國際競爭力，因此應(yīng)將其納入存款保險(xiǎn)體系，在國外已參加存款保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)除外。由于我國金融監(jiān)管水平不高，存款保險(xiǎn)基金有限，暫不考慮為外國銀行的分支機(jī)構(gòu)承保。

存款保險(xiǎn)標(biāo)的應(yīng)限定為居民儲(chǔ)蓄存款，主要有活期存款、定期存款、定活兩便存款。居民儲(chǔ)蓄存款是我國銀行的主要負(fù)債，體現(xiàn)著大多數(shù)人的利益。只有保護(hù)好這部分存款的利益，才能大大降低由于擠兌引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，為銀行清償債務(wù)及重新建立提供條件。從我國目前的匯率風(fēng)險(xiǎn)管理和化解防范能力看，外幣存款納入存款保險(xiǎn)體系為時(shí)過早，存款保險(xiǎn)主要著眼于本幣存款。

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(作者單位:廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融系)