問(wèn)題的提出

我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，少數(shù)民族人口約占全國(guó)人口的8％。一般把少數(shù)民族自治區(qū)、自治州和自治縣(包括民族鄉(xiāng))統(tǒng)稱為民族地區(qū)。我國(guó)民族地區(qū)地域遼闊、資源豐富，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃中占據(jù)著舉足輕重的地位，但是，由于特殊的歷史、社會(huì)因素的制約，民族地區(qū)與東中部地區(qū)的發(fā)展差距呈現(xiàn)日益擴(kuò)大的趨勢(shì)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論告訴我們，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要憑借四種基本因素來(lái)促動(dòng)。這四種基本因素是：人力資源、自然資源、資本構(gòu)成和技術(shù)。^[1]總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在民族地區(qū)的發(fā)展中，過(guò)去過(guò)分重視“物的投資”，而忽視了“人的投資”，恰恰正是人力資本投資力度的差異構(gòu)成了貧困與發(fā)達(dá)的兩種截然不同的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的生存狀態(tài)。正所謂“國(guó)以人興，政以才治”，人力資源在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、決定性作用。因此，實(shí)施民族地區(qū)的“跨越式”的“追趕”戰(zhàn)略，應(yīng)該具有“人力資源開發(fā)優(yōu)先”的觀念和意識(shí)。

從民族地區(qū)實(shí)際情況看，人力資源不可謂不多，人力資源開發(fā)的投入不可謂不大，但已有人力資源優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為人才資本優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而沒(méi)有轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。由于人力資源開發(fā)對(duì)不同的人而言產(chǎn)生很大的差異，投資數(shù)量的多少并不一定說(shuō)明投資質(zhì)量的高低，同時(shí)高素質(zhì)人口并非產(chǎn)出高效率工作，也并非有高收入等問(wèn)題，因此迫切需要合理制度安排來(lái)解決以上問(wèn)題。為此，本文將從解決體制、機(jī)制問(wèn)題入手，謀求建立以市場(chǎng)為主導(dǎo)的人力資源開發(fā)、配置機(jī)制和利益分配機(jī)制，在制度變遷中，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)人力資源的深度開發(fā)。

相關(guān)理論梳理

舒爾茨曾經(jīng)斷言：“改善窮人福利的決定性生產(chǎn)要素不是空間、能源和耕地，而是人口質(zhì)量的改善和知識(shí)的增進(jìn)”。^[2]英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈比森也認(rèn)為，人力資源是國(guó)民財(cái)富的最終基礎(chǔ)，一個(gè)國(guó)家如果不能發(fā)展和提高人民的技能和知識(shí)，就不能發(fā)展任何別的東西。戰(zhàn)后一些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，事實(shí)也雄辯地證明了這一點(diǎn)。

人力資源開發(fā)作為人類一種典型性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必然要受到一定時(shí)期、一定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)制度、習(xí)慣法等規(guī)則的約束。舒爾茨聯(lián)系經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的事實(shí)認(rèn)為，人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提高，源于對(duì)制度的需求。其內(nèi)涵是人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不斷增長(zhǎng)的過(guò)程中，常常伴隨著制度的滯后現(xiàn)象。在民族地區(qū)就表現(xiàn)為，隨著物質(zhì)資本投入的增加，人力資源開發(fā)中制度的約束作用就越明顯，制度變遷的需要就越強(qiáng)烈。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，用以界定、規(guī)范和協(xié)調(diào)人們經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的“經(jīng)濟(jì)制度”由“正式約束(正式制度)”和“非正式約束(非正式制度)”兩部分組成。正式制度是人們自覺地、有意識(shí)地創(chuàng)造出的一系列法規(guī)、政策和規(guī)則，從憲法、各種成文法和不成文法到各種政策規(guī)定、實(shí)施細(xì)則，最后直到個(gè)別交易活動(dòng)的個(gè)別契約。非正式約束則是指一個(gè)社會(huì)在漫長(zhǎng)的歷史演進(jìn)中逐漸形成的、不依賴于人們主觀意志的社會(huì)文化傳統(tǒng)和行為規(guī)范，包括意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念、道德倫理、風(fēng)俗習(xí)慣等等。^[3]事實(shí)上，民族地區(qū)人力資源開發(fā)正是處在“正式制度”和“非正式制度”的交互作用之下。如果“制度”是利于民族人力資源的開發(fā)，則促進(jìn)人力資本存量的提高；反之，則降低人力資源開發(fā)的成效。

正是由于存在這樣的矛盾運(yùn)動(dòng)，民族地區(qū)人力資源開發(fā)過(guò)程總是不可避免地與制度變遷相伴而生。制度變遷是指制度諸要素或結(jié)構(gòu)隨時(shí)間推移，環(huán)境變化而發(fā)生的改變，是制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易過(guò)程。引致制度變遷需求的因素是多方面的，主要?jiǎng)t包括制度需求的外生變量和內(nèi)生變量，制度需求的外生變量主要指制度以外的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化引致制度需求，它是制度變遷的主要?jiǎng)恿?。而制度需求的?nèi)生變量則指制度非均衡，是指由于某種原因，現(xiàn)行制度安排不再是制度安排集合中最有效的一個(gè)，導(dǎo)致了人們對(duì)現(xiàn)存制度的一種不滿意，欲加改變又尚未改變的狀態(tài)。

制約民族地區(qū)人力資源開發(fā)的制度性因素分析

民族地區(qū)人力資源并發(fā)之所以效率低下、困難重重，學(xué)界給予了多方面的研究，但綜觀各家之言，似乎有兩點(diǎn)美中不足：一是在分析方法上所沿襲的依然是傳統(tǒng)觀點(diǎn)，注重要素的投入情況來(lái)探討人力資源開發(fā)的困境；二是與分析方法相對(duì)應(yīng)，在解決方法上所采取的都是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的技術(shù)性整治方案。殊不知，民族地區(qū)人力資源開發(fā)問(wèn)題的產(chǎn)生有著深刻的制度性原因。本文從正式制度和非正式制度的視角給予分析。

1．以教育制度為主的正式約束

教育是人類進(jìn)行文化與技能傳遞的制度安排，包括傳播知識(shí)、能力和文化價(jià)值觀念。教育制度是一個(gè)社會(huì)賴以傳授和文化遺產(chǎn)以及影響個(gè)人社會(huì)活動(dòng)和智力增長(zhǎng)的正式機(jī)構(gòu)和組織的總格局。在現(xiàn)代條件下，教育制度屬于正式制度范疇。

應(yīng)該承認(rèn)教育在人力資源開發(fā)中占據(jù)著首要的位置。但是，結(jié)合民族地區(qū)實(shí)際情況，教育還遠(yuǎn)不能適應(yīng)人力資源開發(fā)的需要，突出表現(xiàn)在少數(shù)民族教育體制不能為人力資本的快速積累提供一個(gè)制度化的保障。

——民族地區(qū)教育投資不足，現(xiàn)有投資結(jié)構(gòu)不合理。盡管最近幾年，國(guó)家和地方政府用于支持民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入不斷增大，但是相對(duì)而言民族地區(qū)教育投入在全國(guó)仍處于較低水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)。從教育投資結(jié)構(gòu)上說(shuō)，有限的投入又被高等教育分流一部分，從而基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育投資嚴(yán)重不足。

——民族地區(qū)教育的定位模糊，使教育難以為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供必須的人才。實(shí)際上我國(guó)目前的民族教育并未從本民族、本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，而是一種類似于美國(guó)社會(huì)學(xué)家赫克托的擴(kuò)散主義模式(“diffussion model”)，即在強(qiáng)調(diào)各民族擁有平等權(quán)利的條件下，“核心發(fā)達(dá)地區(qū)”的教育制度結(jié)構(gòu)逐步擴(kuò)散到“邊緣落后地區(qū)”，并力求使“邊緣地區(qū)”在教育發(fā)展方面達(dá)到“核心地區(qū)”的水平。^[4]應(yīng)該說(shuō)這種模式有其一定的積極作用，至少在這種制度下培養(yǎng)出了一大批少數(shù)民族的精英分子。但是按照“梯度理論”，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不同，不同地區(qū)對(duì)于人才的需求是處于不同層次的，在發(fā)達(dá)地區(qū)如魚得水的人才可能到民族地區(qū)就難有用武之地，反之亦然。因此，教育應(yīng)遵循民族地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況確定培養(yǎng)的目標(biāo)。也有學(xué)者稱其為“人力資源的梯次開發(fā)”。

——民族地區(qū)教育模式單一，不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)對(duì)人才的需求。民族教育依然遵循傳統(tǒng)的教育模式，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)教育提出的緊迫性需求，沒(méi)有做出應(yīng)有的反應(yīng)。

——民族地區(qū)教育管理體制僵化，缺乏靈活性。民族教育缺乏與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的體制，民族地區(qū)的教育從整體上還是實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的那一套，缺少良性循環(huán)的機(jī)制。

對(duì)人力資源開發(fā)形成約束作用的正式制度，還有許多，如：人力資源合理流動(dòng)制度；社會(huì)保障制度；戶籍制度以及由多種正式制度交互作用組成的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)等等。這些以國(guó)家、政府為主導(dǎo)的制度本身就存在著難以克服的不足。首先，在制度過(guò)程中，表現(xiàn)為國(guó)家利益最大化。也就是說(shuō)，任何正式制度，都是以服務(wù)于國(guó)家利益為第一準(zhǔn)則。即使這些制度明顯不利于民族地區(qū)人力資源開發(fā)戰(zhàn)略，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，但是只要它們還在為維護(hù)國(guó)家、政府的某種利益服務(wù)，則制度創(chuàng)新必然阻力重重。其次，對(duì)我國(guó)由一個(gè)權(quán)力中心決定制度安排的基本框架并遵循自上而下制度變遷原則的國(guó)情來(lái)說(shuō)，從需求角度來(lái)論述未免過(guò)于簡(jiǎn)單化。其實(shí)，民族地區(qū)人力資源開發(fā)的不斷深化固然受制度變遷需求的影響，但在更大程度上受制于權(quán)力中心在既定的政治經(jīng)濟(jì)秩序下提供新的制度安排的能力和意愿。迄今為止所制定并頒布的多部有關(guān)法律、法規(guī)，始終是在中央與國(guó)家行政及立法機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)、指揮、命令、指導(dǎo)或調(diào)控下，通過(guò)下達(dá)行政命令或者借助法律手段，有目的、有步驟地實(shí)施的，這顯然是以政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷為主的變遷方式。用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看，只有政府主體安排的制度變遷與民族地區(qū)行為主體本身對(duì)制度變遷的需求相適應(yīng)時(shí)，社會(huì)摩擦越小，其人力資源開發(fā)效果越明顯。反之，差異越大，制度變遷越困難，效果越差?？傊@種由權(quán)利中心提供的制度創(chuàng)新必須與制度需求主體的期望值想一致，才具備促進(jìn)民族地區(qū)人力資源開發(fā)的作用。

2．文化、傳統(tǒng)與少數(shù)民族社會(huì)的非正式約束

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)之一是，一個(gè)社會(huì)的正式制度安排必須同這個(gè)社會(huì)的非正式約束相協(xié)調(diào)。^[5]不過(guò)，研究者們都沒(méi)有也很難在我國(guó)少數(shù)民族紛繁復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)環(huán)境中深刻揭示和充分闡述其深層的文化傳統(tǒng)和歷史積淀，并說(shuō)清其在作用于民族人力資源開發(fā)過(guò)程中同正式制度的沖突。

眾所周知，我國(guó)少數(shù)民族擁有悠久的歷史文化傳統(tǒng)，構(gòu)成民族地區(qū)社會(huì)非正式約束因素有社會(huì)經(jīng)濟(jì)遺傳、歷史文化傳統(tǒng)、民族經(jīng)濟(jì)思維、價(jià)值觀念與行為偏好乃至與漢族炯異的心理性格特征等等。

非正式約束是在正式制度作用的“邊際”、作為正式制度的補(bǔ)充發(fā)揮作用的。非正式約束并非不能改變，只不過(guò)它的改變比正式制度緩慢得多。作為少數(shù)民族社會(huì)非正式約束的歷史文化傳統(tǒng)的形成正是千百年來(lái)正式制度作用的結(jié)果，是與自古封建領(lǐng)主制、“土司制”、“山官制”等前資本主義社會(huì)正式制度相輔相成的。這種正式制度的最重要特點(diǎn)就是，自氏族部落制度到民主改革以前，少數(shù)民族社會(huì)基本上是一個(gè)集權(quán)和專制的社會(huì)，形形色色的各族最高統(tǒng)治者具有至高無(wú)上地位，社會(huì)的嚴(yán)格等級(jí)結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格的社會(huì)控制體系，普通民眾對(duì)“上級(jí)”的嚴(yán)重依附關(guān)系、個(gè)人作為等級(jí)制度鏈條中的一環(huán)發(fā)揮作用而不是作為獨(dú)立的個(gè)體發(fā)揮作用。新中國(guó)，共產(chǎn)黨創(chuàng)新性地建立了民族平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系架構(gòu)，實(shí)行了民族區(qū)域自治制度，并給予少數(shù)民族大量無(wú)私的幫助，促進(jìn)了各民族的發(fā)展。少數(shù)民族社會(huì)非正式約束，正是在這些正式制度的“邊際”，以對(duì)這一正式制度的“補(bǔ)充”和“細(xì)節(jié)化”的形式形成的。

少數(shù)民族群眾對(duì)國(guó)家、對(duì)“上級(jí)”和集體的依賴造就了與這種制度相適應(yīng)的社會(huì)心理和慣習(xí)，在推行人力資源開發(fā)戰(zhàn)略時(shí)積極性不高，主動(dòng)性不強(qiáng)。從其他學(xué)者的調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，大部分少數(shù)民族群眾在民族地區(qū)發(fā)展問(wèn)題上對(duì)國(guó)家?guī)椭驼邇A斜寄予厚望，而對(duì)于通過(guò)人力資本投資提高自身素質(zhì)謀求自我發(fā)展關(guān)注極少。殊不知，只有提高自身發(fā)展能力才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在信息時(shí)代、知識(shí)經(jīng)濟(jì)需要有足夠數(shù)量、足夠質(zhì)量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的人力資源作為原動(dòng)力，信息時(shí)代、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須把人力資源開發(fā)推向最高水平。人力資源是其他資源的開發(fā)者、利用者和管理者，也是國(guó)家優(yōu)惠政策的貫徹者。人自身的可持續(xù)發(fā)展處于資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的中心，人與知識(shí)、智力、能力結(jié)合在一起而形成的人力資源以及其擁有的創(chuàng)造能力及其可繼承性，可以持久生產(chǎn)和創(chuàng)造新知識(shí)，不斷推動(dòng)科技進(jìn)步，又可造就新型人才，完善、發(fā)展人自身，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。人力資源是信息時(shí)代的可持續(xù)發(fā)展資源。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)喚醒的民族發(fā)展要求不斷增強(qiáng)，需要牢固確立“以人為本”的思想，遵循價(jià)值規(guī)律、市場(chǎng)規(guī)律，適時(shí)地修正民族的傳統(tǒng)思維，最大限度地開發(fā)人力資源。

由于社會(huì)發(fā)展程度滯后，特別是教育事業(yè)發(fā)展不均衡，故少數(shù)民族對(duì)待教育的態(tài)度也不一而足，總體上說(shuō)基于人力資源開發(fā)為目的的現(xiàn)代教育在民族地區(qū)缺乏有效的影響力。毫無(wú)疑問(wèn)，任何一個(gè)民族都有一套歷史悠久的、一定歷史條件下行之有效的文化傳承系統(tǒng)，其中包括：宗教教育系統(tǒng)，日常生產(chǎn)生活教育系統(tǒng)，及其他一些利用言傳身教的文明傳遞方式。這些非正式的教育在少數(shù)民族群眾心目中具有重要的地位，并且隨著民族意識(shí)的增強(qiáng)，還有在民族教育系統(tǒng)中權(quán)重越來(lái)越大的趨勢(shì)，例如信奉南傳上座部小乘佛教的傣族最近幾年逐漸恢復(fù)了送兒童進(jìn)佛寺的舊習(xí)俗。然而，在民族地區(qū)人力資源開發(fā)的前提下，這些非正式的民族教育如何適應(yīng)時(shí)代要求成了擺在我們面前的問(wèn)題?！熬A”與“糟粕”，這一任何民族文化都難以逃脫的分野，必然給民族人力資源開發(fā)帶來(lái)“利”與“弊”的爭(zhēng)論。在繼承優(yōu)秀民族文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，必須承認(rèn)，民族地區(qū)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所急需的人才只有通過(guò)現(xiàn)代化的教育制度才能獲得。意識(shí)形態(tài)、價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等構(gòu)成的非正式制度約束，對(duì)人們的思想觀念、行為方式產(chǎn)生著重要的影響，“讀書無(wú)用”、“重男輕女”等非正式制度約束對(duì)少數(shù)民族人力資本存量的提高產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，因此，各級(jí)政府應(yīng)加大教育宣傳力度，消除不良思潮的影響，使少數(shù)民族群眾真正認(rèn)識(shí)到提高人力資本存量的重要意義。自覺增強(qiáng)尊師重教意識(shí)。

新世紀(jì)少數(shù)民族社會(huì)的文化傳統(tǒng)與少數(shù)民族的價(jià)值取向與偏好對(duì)歷史具有很大的繼承性。在席卷神州大地的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革浪潮中，民族地區(qū)人力資源開發(fā)就是在其獨(dú)有的歷史傳統(tǒng)和社會(huì)文化環(huán)境中進(jìn)行的。

總之，按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的非正式約束理論，少數(shù)民族地區(qū)人力資源開發(fā)的困難重重，部分地可以歸結(jié)于正式制度的缺失，另一部分可能由于源于傳統(tǒng)慣習(xí)的非正式制度的約束。也就是說(shuō)，國(guó)家建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大部分正式制度，但并不完善且沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“制度均衡”。這種情況是說(shuō)，民族地區(qū)在實(shí)施人力資源開發(fā)中，必須在積極引入有利制度前提下，還要考慮到本民族的文化、傳統(tǒng)、價(jià)值觀等非正式約束，注意非正式制度的改造和培育，并考慮到非正式約束改變的程度，選擇適宜的制度變遷方向和方式。

有利于民族地區(qū)人力資源開發(fā)的制度變遷的構(gòu)想

本文的目的并不在于提出具體的對(duì)策，主要希望通過(guò)對(duì)民族地區(qū)人力資源開發(fā)中的制度性約束的分析，提出一個(gè)方向性的制度創(chuàng)新構(gòu)架。

根據(jù)制度變遷動(dòng)因和主體不同，新制度主義將制度變遷分為兩類：誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷。所謂誘致性制度變遷是指?jìng)€(gè)人和群體為追求自身利益而自發(fā)倡導(dǎo)組織的制度變遷，而強(qiáng)制性制度變遷是指由政府主導(dǎo)的自上而下強(qiáng)制實(shí)施的，由純粹的政府行為促成的制度變遷。^[5]蕩滌民族地區(qū)人力資源開發(fā)障礙，既需要從群眾自身出發(fā)的誘致性制度變遷去革除各種不合時(shí)宜的非正式制度約束，又需要國(guó)家和各級(jí)政府積極引入具有創(chuàng)新性質(zhì)的強(qiáng)制性制度變遷。

誘性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無(wú)法得到的獲利機(jī)會(huì)(動(dòng)因)引起。因?yàn)橹贫劝才攀且环N公共物品而“搭便車”問(wèn)題又是創(chuàng)新過(guò)程所固有的問(wèn)題，所以，如果誘致性創(chuàng)新是新制度安排的唯一來(lái)源的話，那么一個(gè)社會(huì)中制度安排的供給將少于社會(huì)最優(yōu)，國(guó)家干預(yù)——強(qiáng)制性制度變遷可以補(bǔ)救持續(xù)的制度供給不足。由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，人力資源整體質(zhì)量低，人力資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)落后進(jìn)入了一個(gè)惡性循環(huán)的怪圈，盡管存在誘致性制度變遷的動(dòng)因，但缺少誘致性制度變遷主體以及主體所生存的環(huán)境。所以，其制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的路徑是：在西部大開發(fā)的這一有利的宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，國(guó)家通過(guò)優(yōu)惠扶持政策，從提供良好的人力資源開發(fā)政策入手，以強(qiáng)制性制度變遷為先導(dǎo)(重點(diǎn)是管理體制改革)以打破其惡性路徑依賴，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷相結(jié)合的路徑，最終形成持續(xù)的制度變遷機(jī)制。

(作者單位：云南大學(xué)馬克思主義學(xué)院)