我國的檔案保管期限表的編制實踐歷史，回顧起來主要有三個重要階段。第一階段是從建國初期到20世紀(jì)60年代，該階段的標(biāo)志性成果是1955年3月發(fā)布的由蘇聯(lián)專家米留申編著的《中華人民共和國各部及其他機關(guān)、團體、企業(yè)活動中所形成的標(biāo)準(zhǔn)文件材料保管期限簡短一覽表（草案）》；第二個階段是20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)末，該階段的標(biāo)志性成果是1987年4月國家檔案局發(fā)布的《文書檔案保管期限表》；第三個階段是21世紀(jì)初至現(xiàn)在，該階段的標(biāo)志性成果是2006年12月18日國家檔案局發(fā)布的《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》?；仡櫸覈鴻n案保管期限表的編制歷史，可以使我們通過總結(jié)歷史經(jīng)驗，了解我國所走過的檔案保管期限表編制實踐道路，揭示檔案保管期限表編制工作的特點和規(guī)律，并為今后進一步完善和發(fā)展我國的檔案保管期限表體系，提供可資參考的思想和理論。

第一階段的主要經(jīng)驗和成就

從建國之初到20世紀(jì)60年代，在蘇聯(lián)專家的幫助下，我國成功地編制出了《中華人民共和國各部及其他機關(guān)、團體、企業(yè)活動中所形成的標(biāo)準(zhǔn)文件材料保管期限簡短一覽表（草案）》（以下簡稱《一覽表》）。該階段的主要經(jīng)驗和成就可以歸納為以下幾點：

第一，明確了檔案保管期限表的基本結(jié)構(gòu)。從《一覽表》的內(nèi)容結(jié)構(gòu)看，它主要包括“說明”、“目錄”、“一覽表”和“附注”等四個組成部分?？梢哉f，這個保管期限表的結(jié)構(gòu)體系是比較完備的。

第二，明確了定量劃分檔案保管期限的方法?！兑挥[表》把檔案的保管期限劃分為五個檔次，即永久、1年、3年、5年和10年，比較科學(xué)地用定量的方法，確定了需要定期保管的檔案的保管期限。

第三，體現(xiàn)了可操作性的編表原則?！兑挥[表》一共列舉了14類347個條款，每個條款的概括都力求簡單明確，沒有模糊性的規(guī)定。

第四，條款的分類比較合理?！兑挥[表》將所有的條款依據(jù)其所反映的問題和主題性質(zhì)，進行了明確分類。其14個類別分別是：領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與監(jiān)督類，組織問題類，計劃類，財政類，統(tǒng)計與報表類，干部問題類，勞動問題類，科學(xué)研究工作類，建筑、重建與大修建類，供給、推銷與倉庫管理類，行政事務(wù)問題類，法權(quán)問題類，出版類，檔案、文書、圖書類等?？梢哉f，類別清楚、明了，便于查用和參考。

第五，說明了檔案鑒定的基本方法。在“說明”部分，該表明確指出：“確定標(biāo)準(zhǔn)文件材料之保管期限時，應(yīng)逐頁審查每份文件。僅就卷皮的標(biāo)題與目錄，來確定文件材料之科學(xué)、歷史與實際價值以及規(guī)定其保管期限是應(yīng)禁止的?！边@實際上就是我國檔案管理理論中關(guān)于“直接鑒定法”的比較早的說明。

第六，說明了期滿檔案的處置方法。該表指出：在檔案保存已滿所劃定的保存年限后，應(yīng)在機關(guān)專門的鑒定委員會的會議上審查，待案卷經(jīng)過逐頁審查后才能解決將該種文件提出銷毀或尚須留存一些時期的問題。

第七，提出了保證檔案保管期限表施行的具體要求。即要求各機關(guān)、團體和企業(yè)制定的本單位“文書處理與檔案工作暫行辦法”中，應(yīng)具備檔案保管期限方面的內(nèi)容。

從上述分析中，我們不難看出：這一階段的檔案保管期限表的編制實踐確實有許多經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和繼承。特別是在檔案保管期限表的編制實踐中應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)、合理、可操作、可量化等方面的原則。只有在檔案保管期限表的編制實踐中始終堅持這些有效的原則，才能使檔案保管期限的劃分工作得以順利進行，否則就會走彎路。

第二階段的主要經(jīng)驗和成就

我國檔案保管期限表編制實踐的第二個階段，開始于20世紀(jì)80年代，截止于20世紀(jì)末，該階段的標(biāo)志性成果是1987年12月4日國家檔案局發(fā)布的《文書檔案保管期限表》。這個《文書檔案保管期限表》是國家檔案局對1983年制定的《文書檔案保管期限表》進行修訂后重新發(fā)布的，其編制和實踐經(jīng)驗可以總結(jié)為以下幾點：

第一，將以往的定量劃分檔案保管期限的方法改為定性劃分，規(guī)定文書檔案的保管期限為永久、長期和短期三種。長期為16年至50年左右，短期為15年以下。雖然規(guī)定了長期和短期檔案的保存年限，但是在實際工作中，長期檔案實際上都要保存50年，短期檔案都要保存15年。在這種導(dǎo)向下，全國大部分機關(guān)和企事業(yè)單位的檔案保管期限表的編制采用了定性劃分保管期限的做法。這種做法目前已經(jīng)被我國的檔案管理實踐證明存在著較大的缺陷，也違背了檔案價值鑒定的“效益性原則”的要求。盡管劃分保管期限的人可以比較容易地對檔案的保管期限作出決定，但是人為性和彈性過大，導(dǎo)致的鑒定結(jié)果往往是“兩頭小中間大”，即永久的少、長期的多、短期的少。今天回顧起來，這種保管期限的劃分方法基本上屬于“粗放型”的管理手段，它也使我們的檔案鑒定專業(yè)化進程受到了嚴(yán)重影響，因為專業(yè)化的檔案價值鑒定最基本的要求就是操作標(biāo)準(zhǔn)要細(xì)化。當(dāng)然，第一階段蘇聯(lián)專家米留申的定量劃分檔案保管期限的思想也并非完全被否定了，我國的《會計檔案保管期限表》就一直采用定量劃分檔案保管期限的做法。

使文書檔案的保管期限劃分方法由最初的定量轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ缘臍v史原因，筆者認(rèn)為主要是思想觀念落后。一些政策制定者認(rèn)為檔案保管期限的量化尺度和標(biāo)準(zhǔn)難以確定，即使確定了也很難保證準(zhǔn)確。其實，這樣的思想和認(rèn)識直到今天依然還為一些同志所堅持。那么事實真的如此嗎？通過許多國家的檔案鑒定實踐證明，定量的方法不僅可行，而且會給檔案管理效益的改善創(chuàng)造條件。只要看看其他國家編制和執(zhí)行的檔案保管期限表，就不難發(fā)現(xiàn)他們主要采用的就是定量的方法。那么是不是不能做到準(zhǔn)確呢？對于這個問題，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取辯證的方法來看待，一方面無論是定量的還是定性的方法，都很難保證十分準(zhǔn)確，因為影響檔案保存價值的因素不是一成不變的，所以沒有任何人敢保證檔案的鑒定只進行一次就可以萬事大吉了，從各國的鑒定經(jīng)驗來看，檔案的鑒定需要進行多次。比較兩種劃分檔案保管期限的方法，如果采用定性的方法，長期檔案要等保管期滿50年才能進行再次鑒定，短期檔案需要保管期滿15年才能進行再次鑒定；而定量劃分檔案的保管期限，則每隔5年或10年就可以進行一次期滿檔案的鑒定。

對期滿檔案的鑒定，我們可以依據(jù)利用經(jīng)驗和合理預(yù)測進一步判斷有關(guān)檔案是否需要繼續(xù)留存還是可以剔除。檔案發(fā)揮作用的時間長短不同，即使是長期或短期保存的檔案也是如此。例如，有的長期檔案發(fā)揮作用的時間可能只有20年，但是按照定性劃分保管期限的做法，則要等到保存期滿50年才能進行再次鑒定，期間有30年的時間是屬于無效管理期。因為長期保存和短期保存的檔案數(shù)量龐大，所以如果從宏觀上來計算，那么每一年因無效管理所造成的經(jīng)濟損失將是非?？捎^的。因此，堅持檔案價值鑒定的效益原則，必須要對檔案的保管期限作定量劃分，即使有些檔案的保管期限目前劃分得不夠準(zhǔn)確，待到期滿后依然有改正的機會。

第二，將以往的細(xì)化條款改為概括性的抽象條款。在1987年的《文書檔案保管期限表》中，我們可以看到“主要文件材料”、“其他文件材料”，“典型材料”、“一般材料”，“重要的”、“一般的”，“影響大、問題嚴(yán)重的”等等含糊不清的抽象程度過高的詞匯，導(dǎo)致相關(guān)條款在實踐中的運用結(jié)果通常是不令人滿意的。所以，長期以來我國的檔案鑒定人員所反映的“條款太粗”、“操作不方便”、“執(zhí)行過程中彈性太大”等問題，其實都源于檔案保管期限表編制得不夠科學(xué)。

第三，條款數(shù)量由多變少。1987年的《文書檔案保管期限表》只有一級條款33個，二級條款47個，三級條款5個，條款總量為85個。這同1955年3月蘇聯(lián)專家米留申著的《一覽表》相比，條款總量減少了262個。在實踐中，由于條款數(shù)量少，給從事實際鑒定工作的鑒定小組和鑒定委員會帶來了許多負(fù)擔(dān)，極大地影響和制約了我國檔案鑒定工作的開展。從某種意義上說，我國檔案鑒定工作滯后局面的形成，同1987年的《文書檔案保管期限表》的思想導(dǎo)向有著直接的關(guān)系。

第四，未說明期滿檔案的處置方法。在1987年發(fā)布的《國家檔案局關(guān)于檔案保管期限的規(guī)定》中，只是規(guī)定了“各機關(guān)應(yīng)根據(jù)本規(guī)定和《文書檔案保管期限表》，以及有關(guān)的專門檔案保管期限表，結(jié)合本機關(guān)的實際情況，編制本機關(guān)或本系統(tǒng)的檔案保管期限表，經(jīng)本機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人審查批準(zhǔn)后執(zhí)行，并報同級檔案行政管理部門備案”，沒有繼承米留申的《一覽表》中提出的對期滿檔案的處置規(guī)定和要求。這種改變使得一些進行了檔案鑒定的機關(guān)，長期處于“鑒而不銷”的狀態(tài)。另外，國家檔案行政管理部門的重要職責(zé)（即研究和審查有關(guān)檔案保存價值、檔案保管期限的原則和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督和審議有關(guān)檔案的銷毀問題）也很難落到實處。因為各個單位只需要本單位的領(lǐng)導(dǎo)對所編制的保管期限表認(rèn)可就可以執(zhí)行了，檔案行政管理部門只剩下了“備案權(quán)”。由于1987年發(fā)布的《國家檔案局關(guān)于檔案保管期限的規(guī)定》沒有明確規(guī)定檔案行政管理機構(gòu)的“審查權(quán)”，所以進一步使我國的各級各類機關(guān)單位的檔案鑒定工作失去了宏觀的指導(dǎo)和監(jiān)督控制，人為地增加了檔案鑒定工作的隨意性。

通過上述分析，可以看到：第二個階段的檔案保管期限劃分工作和整個檔案鑒定工作，實際上是走了一段彎路，期間所采取的一些“變革”方式，通過實踐檢驗表明基本上是失敗的。檔案鑒定工作，特別是檔案保管期限表的編制工作是一項需要由國家檔案行政管理機構(gòu)統(tǒng)一推動的、實踐性很強的業(yè)務(wù)工作。這項工作不僅需要堅持科學(xué)的指導(dǎo)思想和行為準(zhǔn)則，而且也需要有豐富的實踐經(jīng)驗支持。沒有科學(xué)理論和原則指導(dǎo)的檔案價值鑒定實踐一定是失敗的實踐，只有在科學(xué)的理論和原則的指導(dǎo)下開展的檔案價值鑒定實踐，才會充滿活力！

第三階段的主要經(jīng)驗和成就

我國檔案保管期限表編制實踐的第三個階段是21世紀(jì)初至現(xiàn)在。該階段的標(biāo)志性成果是2006年12月18日國家檔案局發(fā)布的《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。這個《規(guī)定》的發(fā)布，對改變我國檔案鑒定工作的現(xiàn)狀，推動我國檔案價值鑒定工作開展將起到重要的作用。該《規(guī)定》與以往的相關(guān)文件相比，主要成就表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，改變了我國20世紀(jì)80年代以來的定性劃分檔案保管期限的方法，使檔案價值鑒定工作向科學(xué)化、專業(yè)化邁進可喜的一步。《規(guī)定》將原來文書檔案保管期限表中的“永久”、“長期”、“短期”的保管期限劃分方法修改為“永久”、“定期”，定期中再實行標(biāo)時制，分為30年、10年。這種轉(zhuǎn)變的依據(jù)和前提是：我國檔案鑒定實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)、國外先進的檔案鑒定經(jīng)驗和做法。這種轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)思想是：科學(xué)發(fā)展觀和檔案價值鑒定效益觀?？梢灶A(yù)期，通過這種變革之后，我國的檔案價值鑒定工作和檔案保管期限表的編制工作將走上越來越科學(xué)化的發(fā)展道路。檔案保管期限劃分實踐中的“粗放”式的管理方式也將得到一定程度的改變，以定量劃分檔案保管期限的做法將得到普及，人們將會把更多的精力用于開展編制科學(xué)合理的、操作性強的保管期限表的編制工作。

其次，改變了我國20世紀(jì)80年代的保管期限表編制模式和方法，條款細(xì)化，可操作性增強。新發(fā)布的《文書檔案保管期限表》（以下簡稱《新表》）的一級條款數(shù)量為13個，二級分條款數(shù)量為51個，三級分條款數(shù)量為43個，四級分條款數(shù)量為8個，共計115個條款。同1987年的《文書檔案保管期限表》相比，《新表》條款數(shù)量增加了30個。另外，《新表》還充實了一些新領(lǐng)域的文件材料，如行政執(zhí)法、行政審批、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、個人權(quán)益等方面的文件材料?！缎卤怼匪峁┑木幈砟Ｊ剑瑢θ珖h政機關(guān)和人民團體及其他社會組織和單位的保管期限表的編制起到示范作用。各單位可以按照《新表》的保管期限劃分方法，采用標(biāo)時法來具體標(biāo)明本單位需要定期保存的檔案的實際保存年限。此外，各單位可以根據(jù)自身工作、生產(chǎn)和科研的需要，對列入定期保存的檔案劃分更為詳實的保管期限，逐步使保管期限的劃分工作向“細(xì)化”方向發(fā)展。

再次，改變了我國長期以來在檔案保管期限劃分實踐中存在的“重視‘紅頭文件’、外來文件”的做法，明確了各單位留存檔案的重點應(yīng)該是本單位自己形成的文件?！缎卤怼吩诹舸嫖募闹笇?dǎo)思想上突出了立檔單位的主體地位，把“以我為主”的思想落到了實處。這種指導(dǎo)思想和做法，可以在很大程度上預(yù)防有關(guān)文件材料重復(fù)歸檔，提高檔案管理的總體效益。

最后，《規(guī)定》將1987年規(guī)定的“備案制”改為“審批制”，進一步明確了各級檔案行政管理機構(gòu)所應(yīng)擔(dān)負(fù)的檔案鑒定工作職責(zé)，強化了國家對具有國家和社會意義檔案的管理和宏觀控制，有助于國家檔案信息財富的積累和保存?！兑?guī)定》第十二條要求：“各機關(guān)應(yīng)根據(jù)本規(guī)定，結(jié)合本機關(guān)職能和各部門工作實際，編制本機關(guān)的文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表，經(jīng)同級檔案行政管理部門審查同意后執(zhí)行。有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的中央、國家機關(guān)應(yīng)依據(jù)本規(guī)定，結(jié)合本系統(tǒng)工作實際，編制本系統(tǒng)的文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表，并經(jīng)國家檔案局審查同意后執(zhí)行?！边@些規(guī)定的實施，將對各個立檔單位的檔案保管期限表的編制工作起到一定的促進作用，并且可以有效地防止一些單位出于自身利益的考慮，將本來具有國家和社會意義的需要永久保存的檔案，人為地縮短保管期限。如果這種規(guī)定能夠切實得到執(zhí)行，那么對于各級國家綜合性檔案館接收檔案范圍的調(diào)整，也將起到積極的作用。檔案館可以明確規(guī)定只接收各立檔單位形成的具有永久保存價值的檔案，定期保存的檔案就可以不再考慮接收入館了。

總之，我國檔案保管期限表的編制實踐可以說走過了一條曲折的道路，今后依然需要不斷發(fā)展和完善。盡管我們今天選擇了一條比較正確、合理的道路，但是應(yīng)當(dāng)承認(rèn)：同許多國家的檔案保管期限表的編制實踐和成果相比，我們還存在著較大的差距。例如在編表技術(shù)和編表的經(jīng)驗方面，我國無論是在國家層面還是在具體立檔單位層面，都還有相當(dāng)大的差距。在條款的擬制及其科學(xué)化、專業(yè)化、精細(xì)化等方面，我們都需要向先進國家學(xué)習(xí)。為此，筆者提出以下幾條建議供大家參考：

1、強化檔案行政管理機構(gòu)的鑒定職能，設(shè)置專門的機構(gòu)、配置專門的人員來組織各立檔單位的檔案保管期限表編制工作，并實行目標(biāo)管理，定期檢查和考核。

2、檔案行政管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在檔案保管期限表的編制技術(shù)和方法及質(zhì)量要求方面，給予各立檔單位以實際的指導(dǎo)，積累經(jīng)驗，樹立典型，適時推廣。

3、推動現(xiàn)代信息技術(shù)在檔案保管期限表編制實踐中的應(yīng)用，使納入檔案保管期限表中的數(shù)據(jù)完整、系統(tǒng)，并具有動態(tài)性。

4、檔案行政管理機構(gòu)要加強對立檔單位期滿檔案鑒定的指導(dǎo)工作，使到期檔案得到及時處置。

5、加強對各個立檔單位的工作職能、工作任務(wù)、工作項目的分析工作，形成“職能辭典”，逐步適應(yīng)電子文件的鑒定需要。

6、對檔案鑒定工作實行知識化管理，注意把準(zhǔn)備做的工作、正在做的工作和已經(jīng)做了的工作及其結(jié)果和經(jīng)驗記錄下來，形成“知識庫”，不斷豐富我們的鑒定思想，提高我們的鑒定水平。當(dāng)條件成熟時，立檔單位可以把有關(guān)的鑒定經(jīng)驗、做法、程序、要求及所編制的保管期限表等素材，整理編制成“檔案鑒定工作手冊”，供所有的鑒定人員參考使用。

參考文獻：

1、[蘇聯(lián)]專家米留申著：《中華人民共和國各部及其他機關(guān)、團體、企業(yè)活動中所形成的標(biāo)準(zhǔn)文件材料保管期限簡短一覽表（草案）》，中共中央辦公廳秘書局印，1955年3月。

2、《中華人民共和國檔案法規(guī)匯編》（1949年10月—1992年6月），法律出版社1992年10月第一版。

3、國家檔案局第8號令，國家檔案局局長楊冬權(quán)簽署，2006年12月18日。

作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院