民主執(zhí)政是民主政治的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨致力于推行的重要目標(biāo)，不僅表現(xiàn)在黨內(nèi)民主，還表現(xiàn)在黨際民主，表現(xiàn)在執(zhí)政黨與參政黨和無(wú)黨派人士的關(guān)系上。

中國(guó)政黨制度實(shí)行的是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。中國(guó)共產(chǎn)黨一直致力于構(gòu)建和諧的民主政治，盡管歷經(jīng)不少曲折，但這一努力的效果在近幾年來(lái)更加明顯。

“黨外人士可任正職”一石千浪

2006年11月24日，《新聞晨報(bào)》一條短短的消息，迅速引起了關(guān)心國(guó)家政治人士的關(guān)注和討論。該消息稱：“上海市將按照中央和市委的要求，積極發(fā)揮黨外干部的作用，市、區(qū)(縣)政府工作部門(mén)將按一定比例配備黨外干部，符合條件的黨外干部可以擔(dān)任政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子的正職?！?/p>

雖然在整篇消息中，涉及“黨外人士可任正職”內(nèi)容的，就這短短的一句話，但卻激起了國(guó)人的極大興趣。網(wǎng)上的大量評(píng)論、跟帖，叫好的、驚嘆的、為之出謀劃策的……不一而足，語(yǔ)氣里不約而同表達(dá)了激動(dòng)和贊賞，很多文章中稱，“這無(wú)疑在用人問(wèn)題上邁出了具有里程碑意義的重要一步”。

的確，從黨外人士被不成文的規(guī)定限制在副職位子上，到如今上海市出臺(tái)黨外人士可任正職的明文規(guī)定，黨外人士從副職到正職這短短半級(jí)的距離，被阻隔得太久了，而今這短短半步的前進(jìn)，真的可以說(shuō)是“改革路上的一小步，卻是民主政治上不可小覷的一大步”。

其實(shí)，黨外人士可任正職這樣的規(guī)定，上海市并非第一個(gè)吃螃蟹者。早在兩年多前，中共中央就已經(jīng)有了相關(guān)規(guī)定。

2005年3月，中共中央頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確規(guī)定了“民主黨派和無(wú)黨派人士擔(dān)任國(guó)家和政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的一項(xiàng)重要內(nèi)容?？h以上地方政府要選配民主黨派成員或無(wú)黨派人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)……符合條件的可以擔(dān)任正職”。

但是上海此規(guī)定一出，引起如此巨大的反響，自然也是事出有因。一方面，這是在《意見(jiàn)》出臺(tái)后，時(shí)隔一年半的時(shí)間里，第一個(gè)對(duì)《意見(jiàn)》作出相應(yīng)政策回應(yīng)的地方政府；而另一方面，上海市這一次鼓勵(lì)倡導(dǎo)符合條件的黨外人士擔(dān)任市、區(qū)兩級(jí)政府部門(mén)正職的做法，顯然更有新意：其一，所有兩級(jí)政府工作部門(mén)都要求配備一

定黨外干部，比例將會(huì)是硬指標(biāo)；其二，可以擔(dān)任正職的政府部門(mén)將不僅局限于科技、衛(wèi)生等少數(shù)部門(mén)，還將擴(kuò)展到行政執(zhí)法監(jiān)督、與群眾利益密切相關(guān)、緊密聯(lián)系知識(shí)分子、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的其他重要政府部門(mén)。

近年來(lái)，在現(xiàn)實(shí)的政府部門(mén)職務(wù)安排中，黨外干部擔(dān)任縣級(jí)以上地方政府部門(mén)正職的例子雖然為數(shù)甚少，但還是可以讓我們看到黨在拓寬黨外人士參政議政上的探索和實(shí)踐。

其中，擔(dān)任大學(xué)校長(zhǎng)職務(wù)的比較多些，如1984年至1989年任北京大學(xué)校長(zhǎng)的丁石孫（民盟），原安徽省副省長(zhǎng)兼安徽大學(xué)校長(zhǎng)杜宜瑾（致公黨）。此外，部分縣級(jí)以上政府部門(mén)現(xiàn)任正職的黨外人士有：廣東省衛(wèi)生廳廳長(zhǎng)姚志彬（九三學(xué)社）、福建省科技廳廳長(zhǎng)王欽敏（致公黨）、福建省水利廳廳長(zhǎng)莊先（民革）、湖北省科技廳廳長(zhǎng)郭生練（民盟）、遼寧省建設(shè)廳廳長(zhǎng)王正剛（九三學(xué)社）。

但是，相比黨外人士在各級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)擔(dān)任縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的3.2萬(wàn)的基數(shù)，黨外人士擔(dān)任政府部門(mén)實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)的僅是少數(shù)，能夠擔(dān)任政府重要部門(mén)正職領(lǐng)導(dǎo)的更是少數(shù)中的少數(shù)。

歷史的自我修正

中國(guó)共產(chǎn)黨與黨外人士的精誠(chéng)合作，在建國(guó)初期曾經(jīng)有良好的開(kāi)端。

1949年9月30日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議選舉產(chǎn)生的中央人民政府副主席6人中，民主黨派和無(wú)黨派人士3人（宋慶齡、李濟(jì)深、張瀾）；56名委員中，民主黨派和無(wú)黨派人士27人。1949年10月19日，中央人民政府委員會(huì)第三次會(huì)議任命的政務(wù)院副總理4人中，民主黨派和無(wú)黨派人士2人；15名政務(wù)委員中，民主黨派和無(wú)黨派人士9人；在政務(wù)院所轄34個(gè)部、會(huì)、院、署、行的正職負(fù)責(zé)人中，非共產(chǎn)黨人士占到14人；省市政府主席、副主席中，非共產(chǎn)黨人士占到54名。直到文化大革命前夕，國(guó)務(wù)院各部委中有非共產(chǎn)黨部長(zhǎng)(主任)9人，地方政府中有省長(zhǎng)3人，正副廳局長(zhǎng)403人。

這種共產(chǎn)黨與黨外人士合作的政權(quán)組織形式，為鞏固人民政權(quán)，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的歷史任務(wù)，發(fā)揮了很好的作用。大量民主人士踴躍參政，給共和國(guó)政權(quán)帶來(lái)的變化也是顯而易見(jiàn)的。執(zhí)政黨與參政黨和衷共濟(jì)，全國(guó)人民團(tuán)結(jié)一心，不但迅速治愈了舊社會(huì)遺下的創(chuàng)傷，而且在第一個(gè)五年計(jì)劃期間取得了輝煌成就。

遺憾的是，這一良好制度設(shè)計(jì)，從1957年開(kāi)始，受到了扭曲，在文革中更是遭到了毀滅性的破壞。

1957年的反右斗爭(zhēng)及其后來(lái)不斷的政治運(yùn)動(dòng)，使民主黨派和無(wú)黨派人士的任用狀況急速改變，他們當(dāng)中的一些代表人物大多被安排在人大和政協(xié)，盡管在省市以下各級(jí)政府中也都有一定數(shù)量的民主黨派和無(wú)黨派人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，但幾乎都是副職。不僅如此，就連國(guó)家管理的企事業(yè)單位，專業(yè)性極強(qiáng)的學(xué)校校長(zhǎng)、醫(yī)院院長(zhǎng)，大大小小的社長(zhǎng)、經(jīng)理，也很少有民主黨派和無(wú)黨派人士，即使有，也都是帶“副”字的。

有人回憶，從1974年水利部長(zhǎng)傅作義逝世直到現(xiàn)在，民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派人士在國(guó)家部級(jí)及以上機(jī)構(gòu)擔(dān)任的都是副職。如果硬要算的話，民進(jìn)主席許嘉璐曾在1994年到2000年出任過(guò)國(guó)家語(yǔ)言文字工作委員會(huì)主任（此機(jī)構(gòu)是副部級(jí)，但許嘉璐未兼任國(guó)家教委副主任、教育部副部長(zhǎng)，所以算專職）。

建國(guó)初與民主黨派和無(wú)黨派人士那種親密的合作關(guān)系，直到文革后至今一直沒(méi)有完全恢復(fù)，國(guó)家機(jī)構(gòu)中一直沿行著“黨外人士不擔(dān)任正職”的不成文規(guī)定，國(guó)家各部的正職更是基本上已經(jīng)沒(méi)有民主黨派和無(wú)黨派人士擔(dān)任了。甚至擔(dān)任副職的黨外人士在升遷問(wèn)題上，都有自己獨(dú)特的一套“副職晉升”規(guī)律，也就是說(shuō)從下一級(jí)副職直接升任上一級(jí)副職。

一份兩年多前的資料，雖然與現(xiàn)在的情況有了某些出入，但從中我們還是可以對(duì)民主黨派和無(wú)黨派人士在國(guó)家機(jī)構(gòu)中任副職的普遍性管窺一斑：截至2004年底，共有3.2萬(wàn)多民主黨派和無(wú)黨派人士在各級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)擔(dān)任縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。其中，有19人擔(dān)任最高人民法院、最高人民檢察院和中央國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，有非中共黨員副省長(zhǎng)、副主席、副市長(zhǎng)27人；全國(guó)397個(gè)市(州、盟、區(qū))人民政府中，非中共黨員有354人擔(dān)任副市(州、盟、區(qū))長(zhǎng)；有19人擔(dān)任省級(jí)法院副院長(zhǎng)和檢察院副檢察長(zhǎng)，有87人擔(dān)任地市級(jí)法院副院長(zhǎng)和檢察院副檢察長(zhǎng)。

“黨外人士難任正職”，這一特定歷史條件下的產(chǎn)物，終究不利于充分發(fā)揮各方面的積極性。隨著中國(guó)民主化進(jìn)程的深入，公民法治與參政意識(shí)將越來(lái)越強(qiáng)，原有的批評(píng)與建議權(quán)力度不足的弊端日益明顯。因此，如何擴(kuò)大民主黨派和無(wú)黨派人士參政權(quán)，關(guān)心國(guó)家民主政治的人士們引頸以待，并且不遺余力地做著一些努力。

2002年６月，復(fù)旦大學(xué)浦興祖等人對(duì)國(guó)外政黨現(xiàn)象進(jìn)行研究后，為我國(guó)政權(quán)結(jié)構(gòu)提出了建議，其中包括：“直轄市、省部級(jí)以上級(jí)別的多數(shù)行政機(jī)構(gòu)正職領(lǐng)導(dǎo)由共產(chǎn)黨人擔(dān)任，少數(shù)部門(mén)正職可由其他政黨黨員擔(dān)任?！?/p>

共產(chǎn)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層也逐漸意識(shí)到，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)政不等同于每一個(gè)具體單位都是共產(chǎn)黨員執(zhí)掌一把手的權(quán)力。對(duì)一些能夠忠誠(chéng)地執(zhí)行黨和國(guó)家的路線方針政策，具有服務(wù)國(guó)家和民眾的真才實(shí)學(xué)，品行優(yōu)良，符合國(guó)家相應(yīng)級(jí)別公務(wù)員任職條件的民主黨派和無(wú)黨派人士，也應(yīng)當(dāng)委以重任，給他們以施展才華的崗位和機(jī)會(huì)，這不僅對(duì)國(guó)家對(duì)社會(huì)對(duì)民眾有利，也佐證了立黨為公、執(zhí)政為民的理念。

從“以黨為界”到“以能為先”

和諧社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)開(kāi)放的、包容多元的社會(huì)，是一個(gè)讓所有人的才能充分展現(xiàn)的社會(huì)，是讓每一個(gè)人都能得到充分發(fā)展的社會(huì)。那么讓民主黨派和無(wú)黨派人士擔(dān)任政府部門(mén)正職，也應(yīng)當(dāng)看作是建設(shè)民主政治、構(gòu)建和諧社會(huì)的一個(gè)實(shí)質(zhì)性舉措。

過(guò)去那種潛意識(shí)里、潛規(guī)則里“以黨為界”選擇正職干部的“習(xí)慣”，產(chǎn)生了一些負(fù)面的影響。部門(mén)正職對(duì)干部黨員身份的要求，使一些人入黨的動(dòng)機(jī)里攙雜了部分個(gè)人功利性，造成黨的隊(duì)伍不純，影響整體素質(zhì)和水平，同時(shí)閑置了大量有用之才！

中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)集中了大批社會(huì)精英和拔尖人才，但并不是所有的優(yōu)秀人才都加入了中國(guó)共產(chǎn)黨，黨外也是藏龍臥虎，不乏大量的社會(huì)賢達(dá)和飽學(xué)之士。很長(zhǎng)一段時(shí)間里，他們囿于副職，由于正職和副職客觀上權(quán)限范圍的差異，注定了發(fā)揮空間的局限性，不利于充分施展其才華和抱負(fù)，難免會(huì)留下不能人盡其才的遺憾。

“黨外人士可任正職”的規(guī)定，是在中國(guó)社會(huì)階層發(fā)生重大變化的背景下作出的，但是，還是不可避免地受限于目前的體制和環(huán)境等背景。因?yàn)閷?duì)于參政黨任職的范圍和層級(jí)，現(xiàn)行憲政制度并沒(méi)有明確的門(mén)檻和限制，而真正困擾民主黨派和無(wú)黨派人士任職問(wèn)題的，除了體制方面的原因，很重要的一點(diǎn)是執(zhí)政黨與參政黨的關(guān)系尚待進(jìn)一步理順。

《南方周末》采訪中央統(tǒng)戰(zhàn)部四局原副局長(zhǎng)、從事統(tǒng)戰(zhàn)工作20多年的胡治安說(shuō)：“黨外干部能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于黨組織（執(zhí)政黨黨組織）?！庇纱丝梢?jiàn)，執(zhí)政黨與參政黨的關(guān)系，一直是困擾黨外干部實(shí)職安排的問(wèn)題，這也是黨外干部極少安排正職的因素之一?！霸瓌t上可以當(dāng)正職。(但)在這個(gè)體制下，很不方便?！?/p>

浦興祖等人的研究報(bào)告中也稱，“由于參政黨與執(zhí)政黨之間的關(guān)系還未理順，如何在堅(jiān)持既有架構(gòu)的前提下合理安排權(quán)力結(jié)構(gòu)”，是一個(gè)迫切需要解決的課題。

浦興祖等在報(bào)告中建議“把參政黨的參政與監(jiān)督的范圍、方式、內(nèi)容、步驟等方面用制度與法律方式固定下來(lái)，如積極推進(jìn)政黨法的出臺(tái)”。

上海市此次出臺(tái)“黨外人士可任正職”的規(guī)定，充滿了“投石問(wèn)路”的慎重，雖然不知道“問(wèn)”的結(jié)果會(huì)如何，但這一“石”落地，已經(jīng)粘住了無(wú)數(shù)關(guān)切的目光，我們相信，隨著黨向著民主政治前進(jìn)步伐的加快和不斷努力，其結(jié)果一定是值得期待的。