摘 要：“省直管縣”財(cái)政體制改革是地方政府從政府規(guī)模、層級(jí)及財(cái)政關(guān)系等層面實(shí)行的一次深遠(yuǎn)變革，也是地方政府突破中央權(quán)力設(shè)置的制度壁壘而獲得創(chuàng)新效率的一個(gè)難得契機(jī)，湖南省應(yīng)從實(shí)際出發(fā)探索建立地方新型財(cái)政管理模式和地方公共產(chǎn)品供應(yīng)模式。

關(guān)鍵詞：省直管縣；財(cái)政體制；改革模式

中圖分類號(hào)：F810．7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

文章編號(hào)：1003—7217(2007)01—0075—04

一、引言

“省直管縣”財(cái)政體制改革問(wèn)題不僅是一個(gè)地方財(cái)政體制合理集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題，更關(guān)乎一個(gè)地方政府轄區(qū)的最優(yōu)規(guī)模的確定。行政區(qū)劃作為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，與事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分有著十分密切的關(guān)系。與世界上相對(duì)較少的政府層級(jí)相比，我國(guó)目前設(shè)置了中央、省(直轄市)、市(地區(qū))、縣(市轄區(qū)、縣級(jí)市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)政府框架，在這種多層級(jí)政府結(jié)構(gòu)的背景中，如何明確地方政府間職責(zé)分工、理順政府間財(cái)政分配關(guān)系成為了一個(gè)特殊難題。一般來(lái)說(shuō)，地方政府的規(guī)模、層次設(shè)置及財(cái)政關(guān)系等牽涉到多個(gè)因素，而公共需求的多樣性、公共產(chǎn)品的層次性和受益性、公共產(chǎn)品提供的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、政府的決策成本和管理成本是顯示政府體制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要因素。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前的“省直管縣”，在理論上意味著擴(kuò)大政府的轄區(qū)范圍，可獲得公共產(chǎn)品提供的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和外部性問(wèn)題解決、交易費(fèi)用降低的創(chuàng)新效率。同時(shí)，這種財(cái)政層級(jí)扁平化改革，以實(shí)現(xiàn)完善的分稅制為出發(fā)點(diǎn)，有利于地方政府財(cái)力分配均衡化和公共服務(wù)均等化，也將提高省以下財(cái)政體制的統(tǒng)籌水平和整體運(yùn)行效率。

目前，我國(guó)的浙江、湖北、福建、安徽、河南、山東、遼寧等省從壯大縣域經(jīng)濟(jì)、降低行政成本、推動(dòng)制度創(chuàng)新出發(fā)，正在啟動(dòng)“省直管縣”財(cái)政體制的嘗試。這些嘗試在具體制度設(shè)計(jì)上有很多創(chuàng)新之處，在規(guī)范省市縣間財(cái)政分配關(guān)系、調(diào)動(dòng)各級(jí)發(fā)展積極性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果。但也催生了諸多矛盾，如削弱市級(jí)財(cái)源，影響中心城市培育；省級(jí)政府在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊，管理幅度過(guò)寬，管理難度加大；省市縣事權(quán)、財(cái)權(quán)未能理清，地方政府財(cái)政分配關(guān)系混亂等等。種種情況表明：各個(gè)地方能否推行“省直管縣”財(cái)政體制改革，應(yīng)該選擇何種改革模式，相應(yīng)采取哪些保障措施等等，都值得我們很好地研究和探討。

對(duì)于湖南來(lái)說(shuō)，省—市—縣政府之間事權(quán)劃分關(guān)系不順、界定模糊、存在相互交叉和重疊，造成了財(cái)政體制整體統(tǒng)籌和自我運(yùn)行能力不佳，加劇了城鄉(xiāng)二元社會(huì)的分割和“極化”效應(yīng)，嚴(yán)重束縛了縣域經(jīng)濟(jì)的自我發(fā)展能力。根據(jù)湖南實(shí)際，適當(dāng)減少政府層級(jí)、完善省以下財(cái)政體制，與解決該省當(dāng)前普遍存在的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、逐步消解“三農(nóng)”問(wèn)題、全面推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)等直接相聯(lián)。因此，從制度創(chuàng)新與機(jī)制優(yōu)化的角度出發(fā)，實(shí)事求是地提出該省實(shí)施“省直管縣”的改革模式，以此來(lái)突破舊體制對(duì)該省發(fā)展空間的束縛，促進(jìn)地方政府架構(gòu)的改革，發(fā)揮綜合性的“解放生產(chǎn)力”的效應(yīng)，提升整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的活力和動(dòng)力，具有非常的意義。

二、建立“省直管縣”財(cái)政體制改革的有效模式

無(wú)疑，“省直管縣”財(cái)政體制改革是地方政府從政府規(guī)模、層級(jí)及財(cái)政關(guān)系等層面實(shí)行的一次深遠(yuǎn)變革，也是地方政府突破中央權(quán)力中心設(shè)置的制度壁壘而獲得創(chuàng)新效率的一個(gè)難得契機(jī)。在未來(lái)政府架構(gòu)下，這一改革應(yīng)以有利于發(fā)揮各級(jí)財(cái)政基本功能、有利于促進(jìn)各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性、有利于提高政府運(yùn)行效率和增強(qiáng)其自我保障、自我發(fā)展的能力為目標(biāo)，不能搞一刀切，要因地制宜，分而治之；不能搞自上而下、統(tǒng)一的建構(gòu)性改革方案，要從各地實(shí)際出發(fā)探索建立地方新型財(cái)政管理模式和地方公共產(chǎn)品供應(yīng)模式。以下以湖南省為例，探討“省直管縣”財(cái)政體制改革的有效模式。

(一)決定“省直管縣”改革實(shí)效的關(guān)鍵因素

一般來(lái)說(shuō)，決定“省直管縣”改革實(shí)效的關(guān)鍵取決于三個(gè)方面的因素：(1)省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌能力和調(diào)控能力。即省級(jí)財(cái)政要具備一定的宏觀調(diào)控和統(tǒng)籌管理能力，來(lái)平衡省以下財(cái)力分配格局，協(xié)調(diào)跨區(qū)域公共產(chǎn)品的供給，能夠真正緩解縣級(jí)財(cái)政困難，支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。否則，“省直管縣”只是管理形式上的轉(zhuǎn)變，起不到實(shí)質(zhì)性的效果，并將付出“管理失效”成本。(2)市級(jí)財(cái)政實(shí)力。市級(jí)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)弱是判斷“省直管縣”還是“市管縣”的重要標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，如果市級(jí)財(cái)力較弱，基本上沒(méi)有能力幫扶縣城，甚至需要從縣級(jí)財(cái)政“抽血”才能滿足自身需要，則應(yīng)以“省直管縣”為宜；如果市級(jí)財(cái)力較強(qiáng)，能夠帶動(dòng)和支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，則應(yīng)以“市管縣”為佳。(3)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展能力。縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展能力是決定“省直管縣”改革實(shí)效的一個(gè)重要因素。“省直管縣”意味著縣作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域?qū)⒈毁x予更大的發(fā)展自主權(quán)，但自主權(quán)的擴(kuò)大并不意味著發(fā)展能力的增強(qiáng)。只有自身具備了提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)現(xiàn)總體財(cái)力增長(zhǎng)的能力，而這種能力受到當(dāng)前“市管縣”體制的嚴(yán)重束縛，實(shí)現(xiàn)“省直管縣”改革后，體制創(chuàng)新的效率才會(huì)被大量釋放出來(lái)，否則就將失去“省直管縣”的真正意義。

(二)湖南省、市、縣三級(jí)經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況

湖南省土地總面積21萬(wàn)平方公里，總?cè)丝谶_(dá)6 697萬(wàn)人?，F(xiàn)轄長(zhǎng)沙等13個(gè)市和湘西土家族苗族自治州，縣市區(qū)數(shù)為122個(gè)，其中縣級(jí)市為16個(gè)，縣數(shù)為72個(gè)，市轄區(qū)數(shù)為34個(gè)；2004年湖南省GDP達(dá)到5 612．26億元，占全國(guó)的4．1％，居全國(guó)第12位，增幅高出全國(guó)水平2．5個(gè)百分點(diǎn)，分別只有廣東、江蘇、浙江生產(chǎn)總值的34．99％、36．2％、49．9％，而地方財(cái)政收入、規(guī)模以上工業(yè)增加值、外貿(mào)進(jìn)出口總額、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入等指標(biāo)均低于全國(guó)平均水平，在中部六省也只能排到第二、三位；2004年湖南省地方財(cái)政收入完成額316．5億元，占全國(guó)的2．7％，居全國(guó)第12位，人均財(cái)力為869元，較全國(guó)的1381元低512元，見(jiàn)表1?？偟膩?lái)看，湖南省幅員較廣，人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等，市(州)、縣發(fā)展不均衡。雖基本具備實(shí)施“省直管縣”的條件，但應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況因地制宜，分而治之，尋求省以下財(cái)政層級(jí)的最優(yōu)組合，充分發(fā)揮“省直管縣”體制的功能優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2004年，湖南省GDP超過(guò)500億元的市(州)有長(zhǎng)沙、衡陽(yáng)、岳陽(yáng)、常德，財(cái)政總收入超過(guò)30億元的市(州)有長(zhǎng)沙、株洲、衡陽(yáng)、岳陽(yáng)、常德、永州，人均財(cái)政收入超過(guò)350元的市(州)有長(zhǎng)沙、株洲、湘潭、岳陽(yáng)、常德。而人均GDP、人均地方財(cái)政收入均低于湖南省平均水平的市(州)有懷化市、張家界市、湘西自治州、婁底市、永州市、益陽(yáng)市、邵陽(yáng)市。

2004年湖南省各縣市區(qū)的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政狀況因篇幅所限未列出。根據(jù)數(shù)據(jù)分析，全省122個(gè)縣(市)國(guó)土面積、人口分別占全省的88．9％和97．4％，而提供的GDP總值、財(cái)政收入只占66．1％和31．4％，還不能成為全省經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的支撐點(diǎn)和主戰(zhàn)場(chǎng)。從分類來(lái)看，湖南省經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，即GDP超過(guò)40億元、財(cái)政總收入超過(guò)3億元且人均GDP和人均財(cái)政總收入超縣域人均水平的有10個(gè)縣市，即長(zhǎng)沙縣、瀏陽(yáng)市、望城縣、資興市、醴陵市、冷水江市、寧鄉(xiāng)縣、桂陽(yáng)縣、永興縣、湘鄉(xiāng)市。強(qiáng)縣分布在5個(gè)市州：長(zhǎng)沙4個(gè)、郴州3個(gè)，株洲、湘潭、婁底各1個(gè)。2004年強(qiáng)縣GDP為807．89億元，占縣域縣市的21．8％，占全省地區(qū)生產(chǎn)總值14．4％；強(qiáng)縣財(cái)政總收入達(dá)58．94億元，占縣域的30．7％；而強(qiáng)縣GDP對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率為7．3％，比全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣低2．5個(gè)百分點(diǎn)。與之相對(duì)，2004年湖南省人均GDP總值排序居于后五位的縣(市)分別為桑植縣、永順縣、新化縣、古丈縣、龍山縣。財(cái)政總收入居于后五位的縣(市)分別為古丈縣、中方縣、新晃縣、通道縣、桂東縣，其中，永順縣、古丈縣的財(cái)政赤字在2004年達(dá)到4007萬(wàn)元、1379萬(wàn)元。以上這些縣(市)多分布在張家界市、懷化市和湘西自治州。這也從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，在目前“市管縣”體制下，“市”與“縣”之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度不高，“市”的集聚和輻射功能明顯偏弱，而“縣”往往被統(tǒng)得過(guò)死而缺乏應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)活力。

(三)“省直管縣”財(cái)政體制改革的三種基本模式

按照我省市(州)、縣發(fā)展現(xiàn)狀，“省直管縣”財(cái)政體制改革應(yīng)分為下列三種模式。

(1)“中心城市+衛(wèi)星縣”模式

全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)好、后勁足、財(cái)源豐沛的市(州)有長(zhǎng)沙、衡陽(yáng)、岳陽(yáng)、常德，而株洲、湘潭雖發(fā)展稍弱，但在湖南省“長(zhǎng)株潭”經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略下，仍應(yīng)歸人中心城市范疇。中心城市是現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源，其作用不僅不能削弱，而且還應(yīng)支持建設(shè)一批功能互補(bǔ)、特點(diǎn)鮮明的衛(wèi)星城，加強(qiáng)其集聚和輻射效應(yīng)，做優(yōu)做活大城市群，以進(jìn)一步發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的核心增長(zhǎng)極作用。

(2)“弱市(州)+兩極縣”模式

對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的弱市(州)而言，一般有兩種極端情況。一種是“相對(duì)較弱的市+相對(duì)較強(qiáng)的縣”模式，如邵陽(yáng)市與邵東縣、婁底市與冷水江市。在這種模式中，地級(jí)市的存在已經(jīng)束縛了縣(市)的發(fā)展空間，阻礙了一批強(qiáng)縣的崛起，縣(市)急欲“破繭而出”，應(yīng)對(duì)其實(shí)施“省直管縣”改革，并采用鼓勵(lì)財(cái)政收入大縣(市)抓收入、上臺(tái)階的如超收返還、以獎(jiǎng)促增等激勵(lì)政策，以培育一批縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。一種是“相對(duì)較弱的市+相對(duì)較弱的縣”，如張家界與桑植縣、湘西自治州與古丈縣等。在這種模式中，因?yàn)椤笆小迸c“縣”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、財(cái)政實(shí)力較弱，雙方較易陷入低效競(jìng)爭(zhēng)和博弈困境中，應(yīng)對(duì)其實(shí)施“省直管縣”體制，同時(shí)輔以激勵(lì)與約束相結(jié)合、鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市、縣(市)增收節(jié)支保平衡的財(cái)政政策，在確保當(dāng)年財(cái)政收支平衡和完成消化歷年累計(jì)赤字任務(wù)的前提下，將省財(cái)政的體制補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)與地方財(cái)政收入增長(zhǎng)相掛鉤。

(3)“中等市(州)+中等縣”模式

對(duì)于前兩種情況之外的部分市縣，是否實(shí)施“省直管縣”，采取哪些具體措施，應(yīng)充分發(fā)揮下級(jí)財(cái)政自主管理、自主創(chuàng)新的積極性，尊重他們的首創(chuàng)精神和選擇權(quán)力，鼓勵(lì)他們突破路徑依賴而獲得創(chuàng)新效率。同時(shí)也要密切關(guān)注、審慎對(duì)待，除對(duì)改革市(縣)進(jìn)行正常的業(yè)務(wù)指導(dǎo)外，還要加強(qiáng)監(jiān)管，盡量避免省直管縣初期發(fā)生的管理缺位和無(wú)效狀態(tài)。

三、創(chuàng)新“省直管縣”財(cái)政體制改革的保障機(jī)制

“省直管縣”財(cái)政體制改革使省對(duì)市、市對(duì)縣的兩層博弈改成為省直接一對(duì)多的博弈，將改變兩級(jí)財(cái)力積累進(jìn)程和利益均衡結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響省、市、縣財(cái)政的理性行為，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、創(chuàng)新保障機(jī)制、完善配套措施，才能形成地方政府自上而下的合力，放大“省直管縣”財(cái)政體制改革“正效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)“省直管縣”財(cái)政體制改革“軟著陸”。

1．應(yīng)重新定位省、市、縣財(cái)政職責(zé)。省級(jí)財(cái)政的主要職責(zé)應(yīng)該包括：確定市縣財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)資金補(bǔ)助的撥付、資金調(diào)度及財(cái)政結(jié)算、工作部署和檢查等；市級(jí)財(cái)政在省縣之間仍將起到橋梁和紐帶作用，其主要職責(zé)應(yīng)為：業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)、報(bào)表匯總職責(zé)、發(fā)展縣(市)域經(jīng)濟(jì)職責(zé)；“省直管縣”后，縣(市)在謀求自身發(fā)展中將有更大的自主權(quán)，將有更加良好的外部環(huán)境，應(yīng)充分利用省財(cái)政政策和資金上的支持，激發(fā)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

2．應(yīng)建立省對(duì)縣的監(jiān)督管理機(jī)制，避免省級(jí)財(cái)政管理半徑激增造成的“管理真空”問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，實(shí)行省對(duì)縣財(cái)政預(yù)算審查制度，從源頭上加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，全面掌握縣級(jí)財(cái)政基本情況，指導(dǎo)縣財(cái)政管理與改革工作，促進(jìn)縣級(jí)財(cái)政科學(xué)、合理安排預(yù)算；建立科學(xué)合理的省對(duì)縣考核指標(biāo)體系，客觀評(píng)價(jià)縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行情況和努力程度；建立合理的省對(duì)縣激勵(lì)性財(cái)政機(jī)制，采取超收返還、以獎(jiǎng)促增、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種激勵(lì)方式，激發(fā)各地緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的內(nèi)在動(dòng)力。

3．創(chuàng)新省、市、縣財(cái)政聯(lián)席會(huì)議制，調(diào)節(jié)跨層級(jí)、跨區(qū)域的公共產(chǎn)品供給、宏觀經(jīng)濟(jì)管理等矛盾，以自主協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)、利益共享。

4．建立省財(cái)政派出專員制，通過(guò)派出專員了解掌握縣(市)鄉(xiāng)財(cái)政情況，準(zhǔn)確及時(shí)傳達(dá)上級(jí)政策信息，指導(dǎo)縣(市)財(cái)政管理和改革工作，建立省與縣順暢的信息通道。

5．創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急制，設(shè)置應(yīng)急準(zhǔn)備金和應(yīng)急程序，提高新體制的應(yīng)變能力和風(fēng)險(xiǎn)化解能力。

6．嘗試市、縣財(cái)政、地稅合署辦公的組織機(jī)構(gòu)安排，即財(cái)政與地稅合并為一個(gè)黨組、兩套班子(財(cái)政、稅務(wù))、兩塊牌子，各市(州)、縣(市)財(cái)政局長(zhǎng)兼任地稅局長(zhǎng)。這樣的組織機(jī)構(gòu)具有精簡(jiǎn)高效的特點(diǎn)，并有利于“省直管縣”中的權(quán)、責(zé)、利的清晰定位和高效運(yùn)作，是省直管縣體制得以有效運(yùn)行的重要保障。

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文”