改革開放以來，為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)各方面對(duì)檔案資源需求日益增長的需要，我國檔案館類型已經(jīng)突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立的單一國家綜合檔案館結(jié)構(gòu)，一個(gè)豐富多彩的檔案館網(wǎng)體系正在逐漸形成。隨著各種類型檔案館的急劇增長，傳統(tǒng)意義上檔案館的本質(zhì)特性在當(dāng)前已經(jīng)難以為繼。面對(duì)近年來冠以“檔案館”名稱而又不具有檔案館本質(zhì)特性的眾多檔案保管機(jī)構(gòu)，檔案界不少人士無奈地將其定性為“檔案室性質(zhì)的檔案館”、“非檔案學(xué)意義上的檔案館”。筆者認(rèn)為，這種白馬非馬論的定性暴露出檔案館理論滯后于檔案館事業(yè)發(fā)展的窘境。面對(duì)檔案館與檔案室之間原本涇渭分明的界限日趨模糊的現(xiàn)實(shí)，為了構(gòu)建一個(gè)和諧有序的檔案事業(yè)體系，有必要對(duì)新形勢下檔案館的本質(zhì)特性進(jìn)行深入探討。

一、傳統(tǒng)意義上檔案館的兩個(gè)本質(zhì)特性

檔案界普遍認(rèn)為，通過收集、管理和利用對(duì)本地區(qū)或國家具有長期和永久價(jià)值的檔案，為當(dāng)今和未來的社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)提供服務(wù)，是檔案館的本質(zhì)屬性。檔案館在以下四個(gè)方面明顯區(qū)別于檔案室：一、檔案館是整個(gè)國家、地區(qū)或系統(tǒng)、專業(yè)的科學(xué)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)；二、檔案館保存本地區(qū)、本系統(tǒng)、本專業(yè)的檔案；三、檔案館是黨和國家永久保管檔案的基地；四、檔案館面對(duì)社會(huì)，提供檔案為黨和國家各項(xiàng)工作利用，甚至為國際友人和學(xué)者服務(wù)。

概括來講，永久保管檔案和對(duì)社會(huì)提供利用是傳統(tǒng)意義上檔案的兩個(gè)本質(zhì)特性。但是，回顧檔案館事業(yè)發(fā)展歷史，檔案館的上述兩個(gè)本質(zhì)特性。并不是檔案館建立伊始即同時(shí)確立，確立后也不是一成不變的，檔案館的本質(zhì)特性經(jīng)歷了一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展過程。

二、永久保管檔案難以成為新形式下檔案館的本質(zhì)特性

在建國初期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的三十多年漫長歲月里，社會(huì)上只存在黨和政府建立的各級(jí)綜合檔案館，檔案界由此形成了只有國家綜合檔案館才是真正意義上的檔案館的傳統(tǒng)思維定勢。綜合檔案館建立伊始首先確立的是永久保管檔案的本質(zhì)特性，1956年4月制定的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國家檔案工作的決定》規(guī)定：“各機(jī)關(guān)的檔案和代管的檔案，非依規(guī)定的批準(zhǔn)手續(xù)，不得任意轉(zhuǎn)移、分散或銷毀，其中需要永久保存的部分，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的規(guī)定，分別集中到國家的中央檔案館或地方檔案館保管。”

隨著社會(huì)的飛速發(fā)展，作為人們社會(huì)活動(dòng)伴生物的檔案資源，其種類和數(shù)量急劇增長，并日益顯示出巨大的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，一些單位紛紛建立檔案館以妥善保管自身形成的檔案。適應(yīng)形勢發(fā)展需要，檔案法規(guī)也逐漸突破對(duì)檔案館的傳統(tǒng)思維定勢，陸續(xù)對(duì)多種類型的檔案館予以確認(rèn)和規(guī)范。

1987年9月全國人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)，首先確立了檔案館類型多樣化的法律基礎(chǔ)，該法第八條規(guī)定：“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案?！?/p>

1992年1月國務(wù)院批準(zhǔn)、國家檔案局發(fā)布的《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》，進(jìn)一步把各級(jí)各類檔案館具體確認(rèn)為國家檔案館(包括綜合檔案館和專門檔案館)、部門檔案館和企業(yè)、事業(yè)單位檔案館三種基本類型。

隨著只有暫時(shí)保管檔案職能、具有向國家檔案館移交檔案義務(wù)的“部門檔案館”等其他類型的檔案館加入檔案館體系，永久保管檔案已經(jīng)無法成為檔案館的本質(zhì)特性。

三、對(duì)社會(huì)提供利用難以成為新形式下的檔案館本質(zhì)特性

我國各級(jí)綜合檔案館在上個(gè)世紀(jì)五、六十年代陸續(xù)建立時(shí)，并沒有立即確立對(duì)社會(huì)提供利用的本質(zhì)特性，館藏檔案利用范圍主要限定在為黨政機(jī)關(guān)工作服務(wù)。1960年3月國家檔案局發(fā)布的《縣檔案館工作暫行通則》第二十四條規(guī)定：“來館利用檔案者，必須有機(jī)關(guān)介紹信，寫明利用的目的和范圍。”同期國家檔案局發(fā)布的《省檔案館工作暫行通則》也有相同的規(guī)定。

隨著國家進(jìn)入改革開放新的歷史時(shí)期，對(duì)社會(huì)開放檔案開始逐漸納入國家檔案館的工作職責(zé)。1980年3月經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，國家檔案局發(fā)布的《關(guān)于開放歷史檔案的幾點(diǎn)意見》指出：“一是1949年以前的歷史檔案，即國民黨統(tǒng)治潰滅以前的舊政權(quán)檔案，除了極少數(shù)部分必須加以限制外，擬向全國史學(xué)界和有關(guān)部門開放：二是1949年以前的黨的革命歷史檔案，除某些特定部分須限制利用外擬向搞黨史研究的部門開放。”

1982年11月發(fā)布的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家檔案局關(guān)于開放歷史檔案問題的報(bào)告》規(guī)定：“中華人民共和國成立以前的全部歷史檔案，凡內(nèi)容不涉及黨和國家機(jī)密，無損于國家和民族利益的，均可向國內(nèi)黨政機(jī)關(guān)、部隊(duì)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、科研部門開放，各級(jí)檔案館有義務(wù)為他們提供服務(wù)?！贬槍?duì)許多外國學(xué)者、留學(xué)生要求利用我國歷史檔案進(jìn)行學(xué)術(shù)研究的情況，該文件規(guī)定：“為了正確地積極地配合有關(guān)部門開展國際間的文化、學(xué)術(shù)交流，應(yīng)當(dāng)本著平等互利、內(nèi)外有別的原則，既要熱情接待，又要慎重處理?！?/p>

1987年9月全國人大常委會(huì)制定的《檔案法》第十九條規(guī)定：“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放。”至此，國家檔案館最終確立了對(duì)社會(huì)提供利用的本質(zhì)特性。

檔案室保管的檔案原則上不對(duì)外提供利用、只有檔案館才面向社會(huì)提供檔案利用長期被檔案界奉為信條。回顧檔案室事業(yè)的發(fā)展歷史，其實(shí)檔案室尤其是機(jī)關(guān)檔案室與檔案館一樣，也經(jīng)歷了一個(gè)從為機(jī)關(guān)服務(wù)的封閉狀態(tài)到逐步向社會(huì)開放的發(fā)展過程：1961年12月。經(jīng)中共中央辦公廳同意、國家檔案局發(fā)布的《機(jī)關(guān)檔案室工作通則》第二十二條規(guī)定：“管理檔案的人員，應(yīng)該熟悉機(jī)關(guān)的歷史和所保管的檔案，了解機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)，積極提供檔案、資料為機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和各項(xiàng)工作服務(wù)?！?983年4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《機(jī)關(guān)檔案工作條例》第二十一條第二款規(guī)定：“機(jī)關(guān)檔案部門保管的檔案，是現(xiàn)行檔案，主要供本機(jī)關(guān)和上級(jí)主管機(jī)關(guān)使用，不屬于開放范圍。對(duì)外提供利用需經(jīng)上級(jí)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！?/p>

隨著政務(wù)公開的發(fā)展，政府信息以公開為原則、以不公開為例外已經(jīng)成為社會(huì)的廣泛共識(shí)。為了保障社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，2003年8月全國人大常委會(huì)審議通過的《中華人民共和國行政許可法》，以大量篇幅對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政許可權(quán)力過程中所形成機(jī)關(guān)檔案的利用問題作了明確規(guī)定，賦予行政機(jī)關(guān)開放其辦理行政許可過程中形成的機(jī)關(guān)檔案的職責(zé)和義務(wù)。該法第五條第二款規(guī)定：“有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開?！痹摲ǖ谒氖畻l規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱。”該法第六十一條第二款、第三款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權(quán)查閱行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查記錄。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)與被許可人、其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的計(jì)算機(jī)檔案系統(tǒng)互聯(lián)，核查被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況?！?/p>

可以預(yù)見，隨著社會(huì)主義政治文明建設(shè)的發(fā)展和國家民主法治水平的提高，越來越多的機(jī)關(guān)檔案室必將適應(yīng)政務(wù)公開的大趨勢向社會(huì)開放，對(duì)社會(huì)提供利用已經(jīng)不再是檔案館區(qū)別于檔案室尤其是機(jī)關(guān)檔案室的專有職能。

四、以館藏檔案數(shù)量、館舍面積等直觀標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分檔案館與檔案室跟不上形勢發(fā)展的需要

在檔案館的兩個(gè)本質(zhì)特性趨于瓦解過程中，檔案界一直在努力尋找檔案館區(qū)別于檔案室新的本質(zhì)特性。一段時(shí)期以來，在保管檔案數(shù)量和建筑面積上設(shè)限，以此作為建立檔案館的基本標(biāo)準(zhǔn)一度十分盛行：1995年11月上海市人民政府批準(zhǔn)發(fā)布的《上海市檔案館設(shè)置管理辦法》第七條規(guī)定“申請?jiān)O(shè)置檔案館的，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)有符合規(guī)定數(shù)量的檔案。設(shè)置綜合檔案館和專門檔案館要有6萬卷(冊)以上檔案資料，檔案資料卷(冊)長度達(dá)到720米以上；設(shè)置部門檔案館要有3萬卷(冊)以上檔案資料，檔案資料卷(冊)長度達(dá)到360米以上；設(shè)置企業(yè)事業(yè)單位檔案館要有2萬卷(冊)以上檔案資料，檔案資料卷(冊)長度達(dá)到240米以上；(二)有符合國家設(shè)計(jì)規(guī)范的檔案館庫房。綜合檔案館和專門檔案館的建筑面積達(dá)到1200平方米以上；部門檔案館的建筑面積達(dá)到600平方米以上；企業(yè)事業(yè)單位檔案館的建筑面積達(dá)到400平方米以上。”2003年陜西省人民政府發(fā)布的《陜西省各類檔案館管理辦法》第六條規(guī)定：“設(shè)置檔案館應(yīng)當(dāng)具備以下條件：(一)省專業(yè)檔案館檔案藏量應(yīng)當(dāng)達(dá)到1，5萬卷(盒、冊)；設(shè)區(qū)市專業(yè)檔案館、企業(yè)事業(yè)單位及其他類型的檔案館檔案藏量應(yīng)當(dāng)達(dá)到1萬卷(盒、冊)”。

值得檔案界借鑒的是，與檔案館并稱為社會(huì)文化事業(yè)三大支柱的圖書館和博物館，目前在立法規(guī)范中都沒有對(duì)館藏圖書和藏品數(shù)量作出具體要求。圖書館界的不少有識(shí)之士也不再以實(shí)際擁有文獻(xiàn)的絕對(duì)數(shù)量、館舍面積來評(píng)價(jià)圖書館的水平，圖書館不再夸耀自己有多少館藏，而是轉(zhuǎn)而重視本館服務(wù)讀者的能力、追求本館擁有和傳遞信息的數(shù)量。實(shí)踐證明，在檔案館以館藏檔案數(shù)量和館舍面積的龐大來區(qū)別和傲視于檔案室的思維模式引導(dǎo)下，一方面隨著許多單位檔案室保管檔案數(shù)量和建筑面積的急劇增長，導(dǎo)致此標(biāo)準(zhǔn)趨于失效；另一方面又促使檔案館館藏過快增長，館藏鑒定銷毀工作遲遲難以實(shí)際開展，有限的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)被日趨臃腫的館藏所蠶食，真正有價(jià)值的檔案由于館藏魚目混珠而被雪藏，得不到有效的保管和利用。

筆者認(rèn)為，以館藏檔案數(shù)量、館舍面積等直觀標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分檔案館與檔案室的思路已經(jīng)跟不上形勢發(fā)展的需要了。透過現(xiàn)象看本質(zhì)，是探索檔案館本質(zhì)特性的必由之路。如果我們總是拘泥于館藏檔案數(shù)量、館舍面積等檔案館的表面現(xiàn)象，所得出的檔案館本質(zhì)特性必然經(jīng)不起實(shí)踐的檢驗(yàn)。

五、應(yīng)該把檔案保管機(jī)構(gòu)能否對(duì)外獨(dú)立行使職權(quán)、承擔(dān)法律責(zé)任，亦即具有獨(dú)立主體地位，確定為檔案館的本質(zhì)特性

檔案館事業(yè)的飛速發(fā)展，需要我們與時(shí)俱進(jìn)地重新探究檔案館的本質(zhì)特性。隨著一些單位形成的檔案數(shù)量和檔案利用量急劇增長，傳統(tǒng)上作為單位辦公室組成部分和附屬機(jī)構(gòu)的檔案室，由于人手和場地所限，越來越難以有效履行管理檔案的職責(zé)。檔案工作由于傳統(tǒng)上列入辦公室的職責(zé)范疇，也日益對(duì)辦公室的其他主要業(yè)務(wù)工作形成越來越大的牽扯和制約。為了有效履行工作量越來越大、任務(wù)越來越重的檔案管理職責(zé)，客觀上需要建立一個(gè)以管理檔案為本職工作的專門機(jī)構(gòu)，這是近年來一些單位紛紛在辦公室之外另行組建檔案館的根本原因。 國家檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《檔案工作基本術(shù)語》(DA／T1—2000)2，24把“檔案館”定義為“集中管理特定范圍檔案的專門機(jī)構(gòu)”。筆者認(rèn)為，法學(xué)理論中的“法人”概念和檔案學(xué)理論中的“立檔單位”概念，對(duì)于理解檔案館的“專門機(jī)構(gòu)”性質(zhì)具有很大的借鑒意義。1986年4月全國人大制定的《中華人民共和國民法通則》第三十六條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利承擔(dān)民事義務(wù)的組織。”該法第三十七條規(guī)定：“法人應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)依法成立；(二)有必要的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)；(三)有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所；(四)能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。”在檔案學(xué)理論中，立檔單位是指構(gòu)成檔案全宗的國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和個(gè)人。構(gòu)成立檔單位有三個(gè)條件：(一)可以獨(dú)立行使職權(quán)，能主要以自己的名義對(duì)外行文；(二)是一個(gè)會(huì)計(jì)單位或經(jīng)濟(jì)核算單位，自己可以編造預(yù)算或財(cái)務(wù)計(jì)劃；(三)設(shè)有管理人事的機(jī)構(gòu)或人員，并有一定的人事任免權(quán)。上述三個(gè)條件是統(tǒng)一和互相聯(lián)系的，通常它們是有此即有彼的。但是，其中以獨(dú)立行使職權(quán)并能主要以自己的名義對(duì)外行文為主要條件，是否是一個(gè)會(huì)計(jì)單位和有無人事任免權(quán)是參考條件。

循著能否對(duì)外獨(dú)立行使職權(quán)、承擔(dān)法律責(zé)任這一思路深入分析，筆者發(fā)現(xiàn)，從檔案保管機(jī)構(gòu)與其舉辦單位的關(guān)系入手，可以比較容易地把檔案館與檔案室區(qū)分開來：檔案館是其組建單位的下屬單位，兩者之間是不同單位基于行政隸屬的上下級(jí)關(guān)系，檔案館本身是一個(gè)獨(dú)立的組織，可以以自己的名義對(duì)外開展活動(dòng)、承擔(dān)法律責(zé)任；與此相反的是。檔案室是緊密依附于其舉辦單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)(通常是設(shè)置于單位辦公室之中)，兩者之間是不可分割的整體與部分的關(guān)系，檔案室本身不是一個(gè)獨(dú)立的組織。不能以自己的名義對(duì)外開展活動(dòng)、承擔(dān)法律責(zé)任。有鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把能夠?qū)ν猹?dú)立行使職權(quán)、承擔(dān)法律責(zé)任，簡單說，也就是把具有獨(dú)立主體地位，確定為檔案館的本質(zhì)特性，即：具有獨(dú)立主體地位的檔案保管機(jī)構(gòu)是檔案館，不具有獨(dú)立主體地位的檔案保管機(jī)構(gòu)則是檔案室。這樣一來，隨著形勢發(fā)展，檔案館與檔案室之間在傳統(tǒng)本質(zhì)特性下日趨模糊的界限又可以重新變得清晰起來，在此基礎(chǔ)上，我們才可以進(jìn)一步構(gòu)建一個(gè)和諧有序的檔案事業(yè)體系。

作者單位：北京市檔案局