在存款保險制度的設計上,魔鬼顯然并不完全在于細節(jié),而是首先涉及一些宏觀和戰(zhàn)略層面的制度安排,在中國目前階段尤其如此
中國不少人都把存款保險制度看作是提高公眾對銀行的信心、保護存款人利益和防范銀行業(yè)風險的靈丹妙藥。雖然近年來也聽到一些反對的聲音,但是從整體上看,夸大存款保險制度的作用仍然是主要危險。
在沒有顯性存款保險制度的情況下,政府對公眾存款承擔無限賠償責任。不少人相信,因為存款保險制度會規(guī)定最高賠付金額,因此能夠把政府對銀行的無限責任轉化為有限責任。表面上看是這樣。但是如果發(fā)生大規(guī)模存款擠提,政府臨時改弦更張,承諾對所有存款全額賠付的情況,不是沒有發(fā)生過。如果這樣,所謂“有限責任”就值得懷疑了。
存款保險制度有助于提高公眾對小銀行和新銀行的信心,從而有利于促進競爭。但這也許會以傷害大銀行的利益為代價。如果不強制參與存款保險,會產生逆向選擇問題,即越是風險大的銀行越積極參與,結果導致存款保險制度中充斥壞銀行。但如果強制參與,就有可能犧牲大銀行的利益。
建立顯性的存款保險制度,有可能把中央銀行解脫出來,跳出以貨幣化無休止地為銀行救助買單的困境。僅僅從這一點出發(fā),央行也有動力促進存款保險制度的建立。但是避免貨幣化,不等于免去政府為銀行失敗買單的責任。
如果有明確的授權,存款保險機構也許能夠在處置失敗銀行方面發(fā)揮作用。但這是有前提的。如果相當多的銀行都資不抵債,存款保險基金就會沒等建立即已破產。而中國目前實際上資不抵債的銀行并不在少數。有的銀行雖然已經關閉,卻始終無法清盤,其中原因顯然不是因為沒有存款保險制度。
如果說存款保險能發(fā)揮的作用模棱兩可,那么這一制度無法發(fā)揮的作用則是明白無誤的。
首先,中國公眾對銀行體系的信心,不是太低,而是太高,有時甚至到了不健康的程度。例如,去年銀監(jiān)會主管領導點名批評某幾家城市商業(yè)銀行,要求限期關閉。在正常情況下,這會立即觸發(fā)大規(guī)模的存款擠提。但由于公眾的盲目信任,這些已經資不抵債好幾回的銀行,不但沒有發(fā)生存款擠提,反而照樣吸收存款、擴張貸款。當然,事后證明這種要求關閉的警告并不可信。但無論怎樣,建立存款保險制度來進一步提高公眾對銀行的盲目信任,并不是中國目前所需要的。監(jiān)管當局應該讓公眾相信,對在一定限期內達不到審慎標準的銀行,將堅定不移地實行重組或關閉,逐步在民眾中打破“銀行不倒”的神話。
其次,存款保險制度不能防止銀行經營失敗。相反,存款保險會使得存款人不去積極關注銀行的經營好壞,銀行則可能有恃無恐,承擔過度的風險并導致經營失敗。至少,我們可以肯定,存款保險制度本身不會使銀行更為審慎地經營,因此也不會使一個國家的銀行體系更加穩(wěn)健。
以上分析表明,雖然存款保險并非一無是處,但至少是一種喜憂參半的制度安排,而不像一些倡導者宣揚的那樣樂觀。西諺有“魔鬼在細節(jié)”的說法。的確,在如何界定參保資格和范圍、如何根據銀行風險程度確立保費等微觀細節(jié)上,需要建立激勵相容的制度安排。但在存款保險制度的設計上,魔鬼顯然并不完全在于細節(jié),而是首先涉及一些宏觀和戰(zhàn)略層面的制度安排,在中國目前階段尤其如此。
一是存款保險的法律基礎。近年中國有一種傾向,就是試圖用行政法規(guī)代替本來需要立法才能解決的問題。目前有關政府部門正在草擬的《存款保險條例》,就是在重蹈覆轍。事實已經反復證明,國務院條例無法也不應該超越上位法的諸多限制??梢灶A見,如果沒有明確的法律地位,就無法建立有效的存款保險機構。
二是存款保險機構的職能。如果僅僅賦予其為失敗銀行買單的職能,等于把存款保險機構變成了“錢匣子”,如同巴西的情況。這樣的存款保險不是完全的制度,充其量是一種出納。如果選擇這樣的制度,就不要指望收獲存款保險制度的全部好處,反而要準備承擔道德風險帶來的損失。
相比之下,國際經驗表明,存款保險機構只有兼具銀行監(jiān)管職能,包括處置有問題銀行的職能,才會比較有效。不難理解,存款保險機構作為買單人,更有動力監(jiān)督銀行的經營狀況。而監(jiān)管中獲得的信息,又使其有條件不失時機地介入,而不是等銀行已經資不抵債,凈資產還不足以支付清算成本的情況下才開始干預。具體地,在銀行監(jiān)管職能方面,這涉及到與銀監(jiān)會的分工協(xié)調安排;而在有問題銀行處置方面,問題則要艱巨復雜得多。這是因為,如果沒有真正有效的銀行監(jiān)管框架,如果需要處置的銀行到了“太多而不倒”的境地,什么樣的存款保險制度也于事無補。
作者為清華大學中國經濟研究中心高級研究員