在“建設新農村”背景下，農發(fā)行如愿以償擴大了職能范圍。而如何控制相應的風險，仍然是懸而未決的問題

伴隨著國家開發(fā)銀行商業(yè)化轉型拉開大幕，三家政策性銀行中形勢最為嚴峻的中國農業(yè)發(fā)展銀行（下稱農發(fā)行），也迎來了發(fā)展的契機。

《財經》記者獲悉，銀監(jiān)會不日將批準農發(fā)行從事農業(yè)綜合開發(fā)業(yè)務?！斑@屬于商業(yè)性業(yè)務，是為農發(fā)行在建設社會主義新農村中發(fā)揮骨干和支柱作用而賦予的新職能。”銀監(jiān)會監(jiān)管四部主任鄧紅國告訴《財經》記者。

農發(fā)行新獲得的業(yè)務范圍，涵蓋農田水利基本建設和改造、生產基地開發(fā)和建設、生態(tài)環(huán)境建設、技術服務體系和流通體系建設等領域，屬于農業(yè)綜合開發(fā)范疇的中長期貸款。從1998年至今，農發(fā)行長期業(yè)務單一，僅從事糧棉油統(tǒng)購統(tǒng)銷等國家指令性業(yè)務。農發(fā)行歷史上曾多次申請擴大業(yè)務范圍，但因種種原因一再擱淺。農發(fā)行的這一訴求，甚至成為該行2006年主要工作目標之一。

在“建設新農村”的背景下，農發(fā)行的請求終獲批準。“今后我們和國開行在農村領域可以從事的業(yè)務不再有顯著不同?！鞭r發(fā)行信貸管理部人士告訴《財經》記者。

央行研究局副局長張濤表示，重新定位后，三家政策性銀行都面臨著新的選擇，尋求新的“增長空間”必須在原有基礎上建立新的制度框架，其中，農發(fā)行的目標是加強內部管理，進行職能調整，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，為進一步全面改革創(chuàng)造條件。

然而，農發(fā)行的轉型之路遠非就此柳暗花明。事實上，1998年前，農發(fā)行就曾負有農業(yè)綜合開發(fā)的職能，正是由于經營不力等原因才被取消。此番再度放開，其內部機制和監(jiān)管體制尚未理順，政策性和商業(yè)性的目標沖突亦未解決，如何控制相應的風險仍然是懸而未決的問題。

“問題銀行”

1994年，三大政策性銀行之一的農發(fā)行成立。1998年4月，為配合糧食流通體制改革，國務院決定將農發(fā)行承擔的農業(yè)綜合開發(fā)、扶貧等專項貸款業(yè)務，以及糧棉企業(yè)加工和附營業(yè)務貸款劃轉農業(yè)銀行。農發(fā)行僅履行糧棉油收購資金封閉管理職能，專門對國有糧食購銷企業(yè)發(fā)放糧食收購、調銷、儲備貸款。

從此，農發(fā)行有了財政部的“糧食收購部”之別稱，甚至不被認為是嚴格意義上的銀行。但這并沒有妨礙農發(fā)行的迅速膨脹，成立12年來，它已悄然發(fā)展成為擁有2000多個分支機構、6萬員工的“龐然大物”。

2004年5月，糧食流通體制開始向全面市場化過渡，國有糧食購銷企業(yè)逐漸喪失壟斷地位，各種不同所有制性質的糧食經營及用糧企業(yè)都可以直接入市收購。同時，商業(yè)銀行也開始向其提供收購資金，農發(fā)行獨家供應收購資金的格局逐漸被打破。

這使得農發(fā)行政策性業(yè)務的經營空間越發(fā)狹小，甚至有些基層機構出現(xiàn)沒有新增貸款的現(xiàn)象。比如，根據農業(yè)部的調查，農發(fā)行海南省三亞市分行管轄的八個開戶企業(yè)，2000年沒有發(fā)生一筆貸款業(yè)務，2001年只發(fā)放了4萬元貸款。

在此前后，有關“農發(fā)行是否應結束歷史使命后關閉”的討論，一度引起人們的熱議。事實上，由于信貸監(jiān)管不力、案件頻發(fā)、高負債率、業(yè)務單一、前景不明，農發(fā)行一直被外界看做“問題銀行”。

來自農發(fā)行的最新數(shù)據顯示，按照對外披露口徑，截止到2006年末，農發(fā)行共實現(xiàn)經營利潤87.7億元，同比增長62％；全系統(tǒng)共有30個省級分行實現(xiàn)盈利，比上年增加8個；農發(fā)行不良貸款余額為677億元，不良貸款率降為7.65％。

這幾乎是一組堪稱優(yōu)異的數(shù)據，但據了解，農發(fā)行不良貸款率有兩個標準，即上報銀監(jiān)會的不良貸款口徑和對外披露口徑；前者包括國家財政認賬的政策性掛賬，按這一標準，2006年6月末，農發(fā)行的不良貸款率高達51.17％；而后者不包括政策性掛賬，不良貸款在10.08％左右。兩者的壞賬總額差距以數(shù)千億元計。

更重要的是，在上述政策性虧損里，外界無從判斷哪些是政策性造成的，哪些是人為造成的。比如，農發(fā)行各地分行將糧棉油收購資金挪作他用的報道多次出現(xiàn)，最近的一樁就發(fā)生在遼寧鐵嶺市，2.5億元資金被挪用。

目前，農發(fā)行清理認定1998年6月1日后糧食政策性財務掛賬工作已進入尾聲，全國共有20個分行已完成相關認定。到2006年年末，農發(fā)行已批復入賬1376億元，剝離至各級糧食局等待認定的還有2715億元。

如果開展商業(yè)性業(yè)務，農發(fā)行還面臨著資本金嚴重不足、缺乏明確的資本金補充機制的考驗。盡管注冊資本金200億元，到2003年末，實際到位資本金僅165.46 億元。

除國開行，農發(fā)行、中國進出口銀行都沒有根據貸款五級分類標準提足呆壞賬準備金；若提足撥備，則農發(fā)行和進出口行的資本凈額為負數(shù)。2005年末，按上報銀監(jiān)會口徑，如果提足撥備1400億元的話，農發(fā)行資本充足率為-23.79％，要達到8％的資本充足率，需要補充資本金1435.4億元。

據財政部有關人士透露，財政部正在考慮化解農發(fā)行3000億元左右歷史性包袱。不過，具體是以發(fā)債的方式承擔還是將央行再貸款無限期掛賬，有關方案還在研究中。

在資本金的補充問題上，有關部門也將首先考慮國開行和中國進出口銀行的資本金補充機制，農發(fā)行被放在最后。按照財政部的思路，國家先解決農發(fā)行政策性包袱，農發(fā)行自身的首要任務是加強內部管理，為下一步改革創(chuàng)造條件。

難分之賬

在新近召開的全國金融工作會議上，如何有效地發(fā)展農村金融，已成為當前亟需解決的重要課題。農發(fā)行在整個農村金融體系中的位置尤顯特殊，在近年的中央“一號文件”中都提及農發(fā)行。然而，如何讓農業(yè)政策性金融發(fā)揮應有的作用，如何重新定位農發(fā)行的職能，推動其內部改革，一直并不順暢。

據財政部人士介紹，財政部對于農發(fā)行拓展業(yè)務一直很謹慎，但由于當前農村金融市場的基礎設施建設不完善，也不得不承認將農發(fā)行的業(yè)務長期限制在單一領域，并不是長久之計。

原中國農業(yè)銀行副行長鄭暉于2004年7月接任農發(fā)行行長后，開始醞釀內部機構改革，拓展業(yè)務范圍。農發(fā)行開始同其他政策性銀行一樣，加大了在商業(yè)性業(yè)務上的探索。比如，農發(fā)行已將傳統(tǒng)貸款業(yè)務的支持對象，由國有糧棉油購銷企業(yè)擴大到各種所有制的糧棉油購銷企業(yè)。2004年9月，農發(fā)行獲銀監(jiān)會批準，開辦糧棉油產業(yè)化龍頭企業(yè)和加工企業(yè)貸款業(yè)務試點；2006年7月27日，經過近兩年試點，銀監(jiān)會批準農發(fā)行擴大產業(yè)化龍頭企業(yè)貸款業(yè)務范圍和開辦農業(yè)科技貸款業(yè)務。

據悉，以上試點業(yè)務均被強調必須堅持市場原則，按商業(yè)性貸款模式運作。

事實上，農發(fā)行此次即將新獲得的業(yè)務領域并不“新”。1994年成立至1998年4月，農發(fā)行的業(yè)務范圍除履行糧棉油等主要農副產品收購資金和管理，就包括了信貸扶貧、糧棉加工、農村小型基礎設施、技術改造貸款和農業(yè)綜合開發(fā)等一應任務。

這些1998年前就存在的業(yè)務方向，與現(xiàn)在獲得的新職能究竟有何不同？農發(fā)行信貸管理部有關人士如是解釋：“業(yè)務領域相似，業(yè)務性質完全不同；早期是政策性業(yè)務，虧損由財政兜底；現(xiàn)在是市場化運作的商業(yè)性業(yè)務，由農發(fā)行自主經營、自負盈虧?！?/p>

在近日結束的農發(fā)行全國分行行長工作會議上，總行行長鄭暉表示，農發(fā)行正在努力構建“一體兩翼”的整體業(yè)務布局。所謂“一體兩翼”，主體是政策性業(yè)務；兩翼是商業(yè)性業(yè)務，包括以農業(yè)產業(yè)化、加工企業(yè)、小企業(yè)貸款業(yè)務和農業(yè)綜合開發(fā)業(yè)務。政策性業(yè)務，依舊遵循財政貼息的原則，由財政與農發(fā)行事先確定損失風險補償機制；商業(yè)性業(yè)務則按照市場化原則、商業(yè)化運作，由農發(fā)行自主經營、自負盈虧。

截至2006年年底，農發(fā)行各項貸款余額8844億元，增幅為12.36％。從貸款性質來看，政策性貸款余額為6726.8億元，占76.06％；商業(yè)性貸款余額2117.2億元，占23.94％。這是農發(fā)行首次披露商業(yè)性貸款余額占比。

來自農發(fā)行的資料顯示，農發(fā)行2006年新增貸款實際為1262.9億元。其中，政策性（含準政策性）貸款增加641.8億元，占全年新增貸款的50.82％；商業(yè)性貸款比年初增加621.1億元，占新增貸款的49.18％。由此可見，商業(yè)性貸款已接近全年新增貸款的一半左右。

農發(fā)行最大的挑戰(zhàn)，就來自如何將政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務劃分清楚，從而不再產生同樣的道德風險。

央行有關人士稱，農發(fā)行改革要看其分賬是否徹底，能否杜絕“腳踏兩只船”（政策性和商業(yè)性）。其中，“分賬管理”正是中國人民銀行和財政部提出的政策性銀行改革的方向之一。有專家建議，對于政策性貸款，可由財政進行貼息，并由財政部門進行監(jiān)管；對于商業(yè)性貸款，則實行以資本充足率為核心的商業(yè)銀行監(jiān)管模式，由銀監(jiān)會進行考核。

農發(fā)行在2004年開辦商業(yè)性貸款試點的同時，即被要求把政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務分別經營、考核、管理，建立兩類會計科目即政策性貸款和商業(yè)性貸款。不過至今并未明確兩類業(yè)務的人員及管理成本如何分攤核算。

“農發(fā)行已經建立分賬管理的雛形，具體監(jiān)管模式還在探索；按照國務院的要求，農發(fā)行進一步的改革還在后面?！必斦坑嘘P人士告訴《財經》記者。

然而，業(yè)內專家對農發(fā)行分賬管理的改革模式表示了擔憂。國務院發(fā)展研究中心農村部研究員陳劍波認為，農發(fā)行的新業(yè)務范圍中，商業(yè)性和政策性業(yè)務仍然無法認定，定位不清，會使監(jiān)管和信貸管理體制都面臨沖突。這樣的問題僅靠分賬管理是很難解決的。由于缺乏清晰的思路和明確的戰(zhàn)略目標，“農發(fā)行也許又開始了新一輪的錯誤”。

放貸“兇猛”

盡管定位尚未厘清，盡管商業(yè)性業(yè)務剛剛起步，農發(fā)行不無兇猛的放貸勢頭，已經使其在農村金融領域的主要競爭對手——農業(yè)銀行感到了某種壓力。

“農發(fā)行前幾年武功盡廢，七八年沒有搞業(yè)務了，現(xiàn)在放貸沖動很強。和農行相比，發(fā)放貸款的條件就很寬泛。比如一家農業(yè)龍頭企業(yè)，按照我們的標準可能不符合條件，不會給貸款，但是農發(fā)行就會給?！鞭r業(yè)銀行信貸管理部一位經理告訴《財經》記者。

“這完全有可能，信貸標準可能不同?！焙幽限r發(fā)行信貸部人士對此現(xiàn)象并不否認。據他解釋，農發(fā)行過去長期打交道的貸款客戶是國有糧食購銷企業(yè)，自身存在諸多缺陷，如體制不靈、機制不活、人員多、包袱沉重、經營意識淡薄等，大多資不抵債，以現(xiàn)在商業(yè)銀行信貸標準衡量，資信程度非常低。

相比較而言，在農發(fā)行眼里，即使現(xiàn)在資質稍微差一些的“龍頭企業(yè)”，也要優(yōu)于過去的國有糧食購銷企業(yè)；再加上發(fā)展初期占領市場份額的當務之急，所以存在有的企業(yè)商業(yè)銀行看不上但卻受到農發(fā)行青睞的現(xiàn)象。

近年來，農發(fā)行也在完善商業(yè)銀行最基礎的風險控制系統(tǒng)方面有所努力，包括制定和修訂了多項信貸管理制度，開展了企業(yè)貸款資格認定和信用評級工作，逐步完善貸審會等貸款審查審議審批機制等，其中比較顯著的信貸改革制度是貸款審批流程改革。

2004年7月在開展商業(yè)性業(yè)務試點的同時，農發(fā)行全面上收了縣級支行的貸款審批權，信貸審批權限大部分集中在總行和省級分行，政策性貸款審批權限上收到市分行，取消縣級分行的信貸審批權限。另外實行“前后臺分開”，前臺即客戶部門完成客戶營銷和貸款審查，后臺由專門的信貸管理部門完成貸款審批、風險控制，前后臺相互制衡。

2006年，農發(fā)行還引進了工商銀行的信貸管理系統(tǒng)，并在四個分行開展了試點，2007年將在全行運行。

但這些“補課”行為還需經過實踐檢驗。銀監(jiān)會副主席蔡鄂生此前接受《財經》記者專訪時曾表示，農發(fā)行的改革，目前仍側重于內部商業(yè)化改革和公司治理結構的建設，淡化行政色彩，加強風險控制。

對于農發(fā)行的發(fā)展勢頭，農業(yè)銀行上述人士還提供了另一種解釋：農發(fā)行的籌資成本比商業(yè)銀行依靠零售網絡籌集資金的成本低，同時其借助政策性銀行的背景敢于和地方政府之間進行“合作”，因此競爭并不公平。

農發(fā)行一位信貸管理部人士也不諱言，他們的競爭優(yōu)勢在于能夠獲得政府貼息的一些較大項目，農發(fā)行把這類貸款項目定義為“財政墊付性低風險貸款”；其核心即利用政府平臺組織增信，將政府的組織優(yōu)勢轉化為信用優(yōu)勢，確保信貸資金的安全。

據了解，2005年上半年農發(fā)行開始與地方政府合作，簽訂了大量期限為三年到五年的銀政合作協(xié)議，同年該行也同時和地方省市級擔保公司合作，以其為擔保農發(fā)行給予當?shù)氐霓r田改造、水利設施等項目貸款，由地方政府承諾給予財政補貼。2006年，農發(fā)行開始大規(guī)模與地方政府開展此兩項業(yè)務，至2006年4月“銀政合作”被監(jiān)管當局叫停時，“銀政合作”額度已達2000多億元。

顯然，過去幾年運作中取得了驚人成效的“國開行模式”正在被農發(fā)行復制。但國開行的這一創(chuàng)新的做法也帶來隱憂，即風險控制過度依賴政府職權，會不會轉化為一定的風險？更何況，國開行本身也面臨體制的根本變革。

另外，在外界看來，國開行的內部管理、人員素質、資產質量都優(yōu)于農發(fā)行。在現(xiàn)有內部風險約束機制沒有到位情況下，農發(fā)行套用國開行模式及信貸審批權限簡單下放，究竟風險幾何，并不樂觀。

因此，業(yè)內專家普遍對農發(fā)行市場化步伐持謹慎態(tài)度。在他們看來，農發(fā)行商業(yè)化信貸管理經驗的缺乏，相對商業(yè)銀行內部管理薄弱，加之農業(yè)本身的特殊性，都使農發(fā)行面臨的風險巨大。而政策性銀行和商業(yè)性金融的這種兼而有之、劃分不清，對建立健康農村金融體系究竟起到支撐還是破壞作用，還需要警惕的觀察。

世界銀行高級金融專家王君認為，要解決農發(fā)行的定位，首先應確定市場與政府的邊界，即哪些業(yè)務真正屬于公共商品或準公共商品范疇，進而比較政府和民間的供應成本，在此基礎上再來規(guī)劃農發(fā)行的職能。對于農發(fā)行來說，一種選擇是商業(yè)化取向，對已確定的農村可市場化領域，允許農發(fā)行作為商業(yè)銀行放貸；另一種選擇是繼續(xù)維持政策性銀行身份，但要承擔真正的開發(fā)性金融責任，通過試驗新的產品、新的管理模式培育市場，促進和激勵商業(yè)銀行逐漸進入“三農”領域，“顯然，這是兩條不同方向的道路?！?/p>