摘要：非政府組織是承接政府職能轉(zhuǎn)變的重要主體，但我國非政府組織的發(fā)展正面臨著法律法規(guī)不完善、雙重管理體制對其發(fā)展的制約、對政府的依賴性過強、發(fā)展的資金瓶頸等問題。要突破這些限制。促進政府職能轉(zhuǎn)變和發(fā)展非政府組織，必須通過立法明確非政府組織的法律地位，幫助非政府組織解決資金瓶頸問題。

關(guān)鍵詞：政府職能；職能轉(zhuǎn)變；非政府組織

中圖分類號：F062.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)06-0082—03

一、有關(guān)政府職能的基本理論：非政府組織發(fā)展的理論基礎(chǔ)

當(dāng)代西方許多學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)的“公共物品”理論出發(fā)，來定位政府的職能?！肮参锲贰弊鳛橐粋€專業(yè)術(shù)語是美國現(xiàn)代著名經(jīng)濟學(xué)家保羅·薩繆爾森1954年在其《公共消費純論》一文中提出來的。按照他的定義，公共物品是指這樣的產(chǎn)品，即每個人消費這種產(chǎn)品不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少。消費中的非競爭性和技術(shù)上的非排他性是公共物品的兩個最基本特征。一方面，消費者的增加不會引起生產(chǎn)成本的增加，作為消費者而言，就無需通過出價競爭的方式購買該產(chǎn)品。另一方面，每個人對該產(chǎn)品的消費，并不影響或妨礙其他人同時消費該產(chǎn)品。不會減少其他人消費該產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，公共物品一旦被生產(chǎn)出來，生產(chǎn)者就無法決定誰來得到它。對于這些只能集體消費的物品，如國防、公安、司法、道路、防洪設(shè)施等，如果由自由市場提供，會存在嚴重的“搭便車”問題，即這些物品一旦生產(chǎn)出來，每個人無需支付任何成本就可以從中受益，于是，每個人都會想“搭便車”，讓別人來負擔(dān)成本，最終不可避免的結(jié)果就是這些公共物品的生產(chǎn)將越來越少，每個人的福利都受到損害。這就是所謂的“市場失靈”。為了避免這一情況，公共物品的提供必需要某種強制性力量的介入，這就是政府的職能。政府通過向個人征稅，強迫每個人都來分擔(dān)公共物品的成本。

但是政府也會失靈。經(jīng)濟學(xué)者發(fā)現(xiàn)，政府提供公共物品傾向于反映中位選民的偏好，即提供單一化、標準化的公共物品。結(jié)果，一部分人的超常需求得不到滿足，另一部分人的特殊需求也得不到滿足。此外，政府的尋租行為，政府在提供公共物品方面的浪費和低效率，都證明了政府在公共物品的提供上也存在不同程度的“政府失靈”，政府直接提供所有公共物品的職能開始面臨置疑和挑戰(zhàn)。人們發(fā)現(xiàn)，在政府失靈和市場失靈同時出現(xiàn)的情況下。有一個新的渠道能夠更好的提供公共物品，那就是非政府組織。非政府組織在政府和企業(yè)之間“拾遺補闕”，靈活多樣地滿足各個社會群體對公共物品的需求。隨著非政府組織的不斷發(fā)展，原來屬于政府的職能開始逐漸轉(zhuǎn)向非政府組織。它們提供市場無法提供而政府又不便提供的公共物品，協(xié)助政府更好的實現(xiàn)公共物品的提供。提高公共事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。所以，盡管政府的職能是組織和提供公共物品，但它并不需要直接生產(chǎn)和提供所有的公共物品，在某些公共物品的供給上，可以向企業(yè)和非政府組織購買公共物品以保證公共物品的供給。

而在研究非政府組織時，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，除了提供公共物品，有些非政府組織也提供一些具有私人物品性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，如托兒所、醫(yī)院等。這是因為“契約失靈”的存在，即由于信息不對稱，導(dǎo)致僅僅依靠生產(chǎn)者和消費者之間的契約難以防止生產(chǎn)者坑害消費者的機會主義行為出現(xiàn)。在醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院等領(lǐng)域，由于產(chǎn)品和服務(wù)在提供者與消費者之間存在信息的不對稱，消費者往往缺乏足夠的信息來評價產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。這樣營利性的企業(yè)就可能利用自己在信息不對稱關(guān)系中所處的優(yōu)勢地位欺騙消費者，以求利潤最大化。而非政府組織則不同，由于受到不得分配贏利的約束，它們借信息不對稱之機欺騙消費者的可能性要小得多。因此，非政府組織能克服“契約失靈”，是一種更值得信賴的組織形式。

從以上分析，可以看出政府、市場和非政府組織的關(guān)系如下圖所示：

市場失靈和政府失靈解釋了非政府組織在提供公共物品方面的功能，契約失靈解釋了非政府組織在提供私人物品方面的功能。對公共物品需求的多元性，以及對信息不對稱性私人物品的需求，是政府和市場都無法滿足的，這正是非政府組織得以產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，是發(fā)展非政府組織必要性的理論解釋。

二、承接我國政府職能的轉(zhuǎn)變：非政府組織發(fā)展的現(xiàn)實性

我國原有政府職能的配置基本上是在計劃經(jīng)濟體制下逐步形成的，本來應(yīng)該是由企業(yè)管的事、市場管的事、社會團體與中介組織管的事，我們卻長期依靠行政手段，并通過設(shè)立政府機構(gòu)來管理，把過多的社會責(zé)任都集中在政府身上。隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入開展和對外開放的不斷擴大，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用明顯增強，原有的政府職能已經(jīng)到了不改就難以為繼的程度。因此，政府職能的轉(zhuǎn)變被提上了議事日程。我國政府明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能”這一概念，是在1988年的國務(wù)院機構(gòu)改革中，在隨后的機構(gòu)改革中，也都重申了轉(zhuǎn)變政府職能的重要性。不斷推進的經(jīng)濟體制和政治體制改革給社會帶來了巨大的沖擊和變化：政府職能的轉(zhuǎn)變，市場經(jīng)濟體制的建立，單位制的瓦解，還有眾多新的社會問題。非政府組織正是在這樣的環(huán)境中應(yīng)運而生，并肩負起重要的使命和職責(zé)。

首先，隨著政府機構(gòu)改革的推進，原本屬于政府部門的許多職能正逐步向社會轉(zhuǎn)移，亟需承接這些職能的中介組織。為了避免由于個體能力的不足而使公共權(quán)力的有效性得不到施展，政府返還的社會職能不可能由公民作為個人來承擔(dān)，而必須由代表公民集體利益的非政府組織來行使。清華大學(xué)NGO研究所的研究報告分析和總結(jié)了我國政府在經(jīng)濟領(lǐng)域方面的職能轉(zhuǎn)向非政府組織的情況。當(dāng)前，我國大多數(shù)專業(yè)經(jīng)濟管理部門正逐步朝向三個方向轉(zhuǎn)化：政府職能部門對經(jīng)濟活動的歸口管理走向以行業(yè)協(xié)會為主的行業(yè)管理：政府行政部門所承擔(dān)的公證、仲裁、法律咨詢、財會審計、資產(chǎn)評估等職能，最初是轉(zhuǎn)移到掛靠在政府部門之下的中介組織，后有經(jīng)過脫鉤階段而最終交付市場中介組織，即經(jīng)濟鑒證類組織；政府為企業(yè)提供資源服務(wù)(如貸款擔(dān)保、人才引介、技術(shù)、信息、發(fā)展戰(zhàn)略咨詢等)的職能由全額撥款的事業(yè)單位轉(zhuǎn)向差額撥款或不撥款的事業(yè)單位，再到民間組織、市場營利性組織，或者政府支持創(chuàng)辦民辦非企業(yè)單位。

其次，隨著單位制的瓦解，過去由單位承擔(dān)的許多職能也都轉(zhuǎn)移到了社會，如職工醫(yī)院、子弟學(xué)校等，這些單位所承擔(dān)的社會職能復(fù)歸社會。也亟需大量的社會中介組織來承接。

再次，新的社會問題和人們對公共物品需求的多元化，僅僅依靠政府和市場是無法滿足的。政府提供的公共服務(wù)往往有許多空缺。例如，流動人口與拐賣婦女兒童問題，人口控制與下崗失業(yè)問題，吸毒與艾滋病問題，生態(tài)與環(huán)境保護問題，自然災(zāi)害與公共突發(fā)事件問題，人口老齡化與社會保障問題等。即使政府能夠提供相應(yīng)的服務(wù)，也有個效率與成本的問題。面對多元化的公共需求。政府本身無法有效提供，私人企業(yè)又不愿意加入。而非營利組織因為具有創(chuàng)新性、靈活性的優(yōu)勢。與基層聯(lián)系密切、了解基層實際情況，恰恰能夠承擔(dān)這些職能，彌補政府和企業(yè)的缺陷，從而緩解社會不同群體對政府不同要求的壓力。

近年來。我國的非政府組織在消除貧困、農(nóng)村發(fā)展、教育、衛(wèi)生保健、婦女兒童保護、扶持中小企業(yè)發(fā)展、賑濟救災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護、人口控制、提供各種社會服務(wù)以及人道主義救援等方面，均扮演了不可或缺的重要角色。比如“自然之友”等環(huán)保組織對原始森林、長江源等的保護，中國青少年基金會開展的“希望工程”和“保護母親河”等活動。在社會產(chǎn)生了廣泛的影響。非政府組織興起之后。接管了大量政府不再承擔(dān)的社會事務(wù)，填補了因政府能力不足而存在的“公益真空”。

三、我國非政府組織發(fā)展中存在的問題

改革開放以前，政府壟斷著國民經(jīng)濟和社會服務(wù)。民間非政府組織基本就沒有生存的余地。改革開發(fā)以后，中國從經(jīng)濟體制改革到政治體制改革，由淺人深，促進了經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，也有力地推動了非政府組織的發(fā)展。1989年，全國民間非營利組織只有4446個，2003年底發(fā)展到26.66萬個，年均增長34％。目前民間非營利組織仍然以每年10％至15％的速度遞增。但是，非政府組織作為公共物品的提供者也有固有的缺陷，加之中國的非政府組織較之西方國家的非政府組織而言，還非常幼小，很不完善，獨立性與自立能力都不強，更加需要政府的扶持和培育。

(一)有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)不完善，以及雙重管理體制對非政府組織發(fā)展的制約。目前，我國在對非政府組織的監(jiān)督管理方面，實行的是“雙重管理體制”。這一體制主要是依據(jù)1998年修訂和頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及《事業(yè)單位登記管理暫行條例》。其特點是負責(zé)民間非政府組織管理的機構(gòu)是雙重的，即政府對民間非政府組織的登記注冊和業(yè)務(wù)管理，實行“登記管理機關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重審核、雙重負責(zé)、雙重監(jiān)管的原則，形成宏觀方面的登記管理和微觀方面的業(yè)務(wù)管理雙管齊下的嚴格體制。這種管理體制對非政府組織的發(fā)展構(gòu)成了一些實際的困難：雙重管理主體，導(dǎo)致非政府組織注冊手續(xù)復(fù)雜，進展緩慢；雙重領(lǐng)導(dǎo)，部門之間分上不夠明確，致使非政府組織難以有效地開展活動。

(二)政社不分，非政府組織的獨立性差，過分依賴政府，有明顯的官辦色彩。從某種程度上說，“非政府組織”或“第三部門”的提法本身就表明他們是獨立于營利組織和政府之外的。而我國現(xiàn)有的非政府組織有很多是從政府行政部門轉(zhuǎn)化而來的，雖然名義上與行政部門脫鉤，但在體制和觀念上仍延續(xù)著原有的管理模式和思維定勢，帶有濃厚的官辦色彩。有的非政府組織的辦公場所、經(jīng)費完全依賴業(yè)務(wù)主管部門。反過來業(yè)務(wù)主管部門也對非營利組織的人事、財務(wù)等工作加以干擾。這些組織由于緊緊掛靠在政府有關(guān)部門，實際上成了政府的辦事機構(gòu)，甚至成了政府精兵簡政的緩沖區(qū)。

(三)對非政府組織的監(jiān)督不到位。我國政府缺乏對非營利組織的有效合理的監(jiān)督，除了統(tǒng)一的“年檢”之外，幾乎沒有成熟配套的監(jiān)督機制制約，日常監(jiān)督缺乏。政府的監(jiān)督主體很多，民政部門、業(yè)務(wù)主管部門、財政部門、審計機關(guān)，但監(jiān)督主體的職責(zé)分工不明確，導(dǎo)致政府對非政府組織的監(jiān)督陷入主體缺乏、政出多頭的混亂狀況。而且由于業(yè)務(wù)主管部門與非政府組織有著千絲萬縷的聯(lián)系，有的非政府組織的負責(zé)人就是業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，因此政府不能有效地約束非政府組織。再加上社會監(jiān)督還很薄弱，非政府組織的自律也不成熟，整個監(jiān)督機制都有待完善。由于缺乏有效的監(jiān)督，有些非政府組織的負責(zé)人在公益目的的掩蓋下為個人謀取私利。例如，中華綠蔭兒童村的負責(zé)人，賦有“中國媽媽”稱號的胡曼莉，用社會各界捐贈給兒童村的善款為自己購置價值50多萬元的豪宅，并花數(shù)十萬元送女兒出國留學(xué)。這些腐敗行為嚴重偏離了非政府組織的公益性目標，也嚴重貶損了非政府組織的社會信譽。

(四)非政府組織發(fā)展的資金瓶頸。非政府組織收入的來源有收費(包括會員費、直接為客戶服務(wù)所得服務(wù)收費、投資收益和所有出售物品服務(wù)的所得)、政府部門的支持、慈善事業(yè)(包括個人捐贈，私人基金會，企業(yè)等的捐贈，以及通過項目或合作的形式捐贈)等。中國非政府組織的收入主要是依靠政府。清華大學(xué)NGO研究所的一項調(diào)查表明，被調(diào)查的非營利組織最主要的收入來源是政府提供的財政撥款和補貼，該項來源幾乎占了非政府組織所有來源的一半；居第二位的是會費收入，占21.18％；第三位的是營業(yè)性收入，占6％；第四位是企業(yè)提供的贊助和項目經(jīng)費，占5.63％。這一收入結(jié)構(gòu)存在很多不合理的地方：第一，政府的資金支持主要表現(xiàn)為財政撥款和補貼，而不是以項目為導(dǎo)向的經(jīng)費支持，其結(jié)果是非營利組織缺乏提高效率的競爭機制；第二，中國非政府組織來自于企業(yè)的資金支持比例較低，這從一個側(cè)面說明了非政府組織與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系還有待于進一步完善；第三，中國非政府組織的營業(yè)性收入比例較低。營業(yè)性比例過低導(dǎo)致其在資金方面過分依賴于其他部門。形成了發(fā)展的瓶頸。第四，募捐收入比例極低，這從一個側(cè)面反應(yīng)了中國的非營利組織缺乏社會公信度。中國的非政府組織資金來源過于單一、資金缺乏，已嚴重制約了非營利組織的發(fā)展。

四、發(fā)展我國非政府組織的對策建議

(一)通過立法明確非政府組織的法律地位?，F(xiàn)階段我國非政府組織的法律環(huán)境存在體系不健全、法律法規(guī)欠缺以及對非政府組織嚴厲限制等問題，政府應(yīng)盡快對現(xiàn)行法律法規(guī)進行增補、調(diào)整和修改，制定關(guān)于非政府組織的組織法規(guī)，包括非政府組織的界定，管理體制，與政府、社會的關(guān)系，資格認定和資質(zhì)評定，自律機制，法律責(zé)任等等，明確各類非政府組織的性質(zhì)、地位、功能以及資格確認的法律程序；制定各類非政府組織的行業(yè)規(guī)則，包括市場準入、交易規(guī)則、中介合同、中介范圍核定、成本核算、利益分配、糾紛仲裁和破產(chǎn)管理辦法等，將非政府組織的發(fā)展納入法律化軌道，使非政府組織的日?；顒佑蟹梢馈⒂姓驴裳?，形成一整套自我約束、自我管理的內(nèi)在機制。

(二)建立有效的監(jiān)督管理機制。首先，政府應(yīng)建立統(tǒng)一、規(guī)范和責(zé)任明確的行政體制及其機構(gòu)，有效履行對各類非政府組織監(jiān)督管理的職責(zé)。其次，重視對非政府組織運作過程的監(jiān)督，如財務(wù)監(jiān)督等。雖然我國目前對非政府組織的入口即登記環(huán)節(jié)監(jiān)督管理較嚴，但登記之后的控制則較為松散。而從西方國家的監(jiān)管經(jīng)驗來看，政府監(jiān)管的側(cè)重點應(yīng)在于非政府組織的運作過程，而不是入口。再次，政府要指導(dǎo)非政府組織逐步地建立自律和責(zé)任追究機制。通過建立非政府組織章程審核制度和規(guī)范章程，幫助非政府組織建立和健全以章程為核心的內(nèi)部管理制度。通過政府的行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和新聞輿論的監(jiān)督，規(guī)范非政府組織的行為，促進非政府組織走向成熟。

(三)幫助解決非政府組織的資金瓶頸問題。非政府組織的資金瓶頸問題嚴重的制約了非政府組織的發(fā)展和社會職能的發(fā)揮，要解決資金問題，擴大非政府組織的收入，除了非政府組織自身的努力外，政府也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極的作用。第一，要加大政府的資助。政府對非政府組織的資助有兩種方式，一是直接的撥款，二是間接的給予稅收優(yōu)惠。西方各國的經(jīng)驗表明，政府對非政府組織的資助是不可缺少的。近年來。我國政府的財政汲取能力有所加強，政府可以在進一步加強汲取能力的同時，加大對非政府組織的扶持力度。在實行非營利優(yōu)惠稅收制度方面，可以對企業(yè)、個人向非政府組織的捐贈以及非政府組織自身開展的各種公益活動，在所得稅、營業(yè)稅、關(guān)稅等許多稅種上實行減免，并在實施時要加大監(jiān)控和執(zhí)行力度，保障非政府組織能真正享受到政府的稅收優(yōu)惠。第二，政府應(yīng)推動建立一個非政府組織的民間金融支持體系，協(xié)調(diào)基金會、企業(yè)、各種社會捐助、國際援助以及其他有關(guān)方面的活動去資助非政府組織。在進一步激發(fā)企業(yè)的捐贈熱情方面，可以從以下幾點改進：首先，嚴禁攤派公益捐款；其次從法律上要求非政府組織將捐款用途透明化；再次。把有限的企業(yè)捐款優(yōu)先運用到緊要的公益項目，如扶貧等。第三，掃除非營利性就是不營利的錯誤觀念，幫助和弓l導(dǎo)非政府組織增加服務(wù)收入。非政府組織的“非營利性”并不排斥運營中的營利行為，蓋拉特認為，“一個非營利性組織如果要生存發(fā)展，提供的產(chǎn)品就必須讓別人有興趣，非營利性組織應(yīng)將直接成本和間接成本都考慮進去，如果認為非營利性組織提供的服務(wù)很特別，收費就可以提高?！狈?wù)收費也應(yīng)當(dāng)成為我國非政府組織收入的一個重要來源。

責(zé)任編輯 楊小民